Postanowienie z dnia 2006-11-15 sygn. II GSK 186/06

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Edward Kierejczyk Jan Kacprzak Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1900/05 w sprawie ze skargi [...] w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia 31 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odrzuca skargę.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2005 r. o sygn. akt IIISA/Wa 1900/05 oddalił skargę [...] w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 grudnia 2004 r. nr [...] odmawiającą uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zakwestionowana decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym:

[...] w G. prowadzony przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, (dalej jako oferent) przystąpił do konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w okresie od 1 stycznia 2005 r. organizowanego przez dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), dalej jako ustawa o świadczeniach zdrowotnych.

W wyniku negocjacji prowadzonych w ramach postępowania konkursowego (protokół z dnia 2 grudnia 2004 r.), komisja zaproponowała oferentowi zawarcie umowy na finansowanie świadczeń szpitalnych w oddziale chirurgii urazowo – ortopedycznej będącym główną dziedziną działalności oferenta i przyznała 109552 punktów rozliczeniowych na kwotę 1 090 042, 40 PLN oraz w oddziale okulistycznym, któremu przyznała 1000 punktów na sumę 9.950,00 PLN. Komisja konkursowa odmówiła przyznania finansowania usług leczniczych przedstawionych w ofercie w pozostałym zakresie. Pełnomocnik oferenta podpisał protokół z negocjacji i zastrzegł sobie prawo odmowy podpisania umowy o oświadczenie usług zdrowotnych objętych ustaleniami powyższego dokumentu.

Pismem z dnia 13 grudnia 2004 r. [...] wniósł za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W odwołaniu oferent podniósł, iż postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych gwarantującego równe traktowanie uczestników konkursu zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji.

Decyzją z dnia 31 grudnia nr [...] Prezes NFZ odmówił uwzględnienia odwołania, nie dopatrując się uchybień w postępowaniu konkursowym.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] zarzucił Prezesowi NFZ naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz błędne przyjęcie, że złożenie podpisu przez pełnomocnika oferenta pod wspomnianym protokołem negocjacyjnym jest tożsame z wyrażaniem zgody na zawarcie umowy.

Sąd oddalił skargę. Uznał bowiem, że w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia prawa, w szczególności do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców i zasady gwarantującej zachowanie uczciwej konkurencji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art.1, art. 77 § 1, art. 11 oraz art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż decyzja Prezesa NFZ oraz zaskarżony wyrok Sądu zostały wydane na podstawie błędnych i niekompletnych ustaleń materiału dowodowego w danej sprawie, o czym świadczy również brak odpowiednich dokumentów potwierdzających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy, należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia - dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 97 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 1 ustawy). Do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138 ).

Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4). Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1). Ustawa nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 25 marca 2003r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 55, poz. 493) wynika, że po przeprowadzeniu postępowania komisja wskazuje najkorzystniejszą ofertę lub oferty albo ustala, że wszystkie oferty zostały odrzucone.

Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może uwzględnić odwołanie w terminie 7 dni od dnia jego złożenia i udzielić pisemnej odpowiedzi składającemu odwołanie. W przypadku nieuwzględnienia odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu przekazuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. W przypadku uwzględnienia odwołania, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8).

Z przedstawionych przepisów ustawy wynika, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie – Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6).

W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzja Prezesa Funduszu, podlegająca w myśl art. 154 ust. 8 ustawy zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie jest decyzją odwoławczą (decyzją organu II instancji). Z przepisu art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Od decyzji podjętej w trybie k.p.a. przysługuje odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.) bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a więc organu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Strona skarżąca nie występowała z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i dlatego skarga na decyzję Prezesa Funduszu wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.