Wyrok z dnia 2006-12-06 sygn. I OSK 193/06

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska Leszek Włoskiewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005r. sygn. akt I SA/Wa 787/04 w sprawie ze skargi A.. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 września 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 787/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...], wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 24 listopada 1992 r. znak [...], w sprawie oddania A. w użytkowanie wieczyste na cele działalności statutowej, gruntów niezabudowanych położonych w [...] obręb [...], opisanych w wykazie zmian gruntowych z dnia 12 listopada 1991 r. nr ks. roz. [...]. w części dotyczącej parceli I. kat. 312/12 o powierzchni 0,0393 ha gm. Kat. C.

Uzasadniając decyzję Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia 10 grudnia 2002 r. W. P., pełnomocnik K. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 24 listopada 1992 r., w części dotyczącej działki I. kat. 312/12. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 24 listopada 1992 r., w części dotyczącej działki I. kat. 312/12 o powierzchni 0,0393 ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że organ orzekający o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie zwrócił się do jej byłego właściciela lub jego następców prawnych z zapytaniem czy byliby zainteresowani jej zwrotem, co oznacza, że nastąpiło rażące naruszenie art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Od decyzji Wojewody [...] odwołała się A. oraz K. P. Rozpatrując złożone odwołania Minister Infrastruktury podał, że zgodnie z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), obowiązującej w dniu wydania badanej decyzji, wywłaszczona nieruchomość nie mogła być użyta na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie art. 69 tej ustawy z powodu braku zgody poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. Wynikający z tego przepisu zakaz użycia nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter bezwzględny i nieograniczony czasowo. Zakaz ten obejmuje fizyczne wykorzystanie nieruchomości i użycie jej w jakikolwiek inny sposób mieszczący się w ramach prawa własności (sprzedaż, darowizna, zamiana). Oznacza to, że przed dokonaniem zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości na inny cel niż w decyzji o wywłaszczeniu obligatoryjne jest zwrócenie się do poprzedniego właściciela z pytaniem, czy jest zainteresowany jej zwrotem. W niniejszej sprawie organ wojewódzki ustalił, że działka I. kat. 312/12 została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 22 lutego 1961 r. w celu budowy ulicy [...], natomiast rozdysponowanie tą nieruchomością nastąpiło na cele statutowe A. Organ wojewódzki prawidłowo uznał, iż decyzja z 24 listopada 1992 r. w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury podnosząc, że narusza ona art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 34 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w chwili użycia nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą zważył, iż artykuł 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ustanawiał ogólny zakaz wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak przepis ten nie przewiduje bezpośrednich sankcji w razie naruszenia tego zakazu. Tego rodzaju sankcji nie ma również w innych przepisach tej ustawy. Mogą więc mieć zastosowanie jedynie sankcje pośrednie. Taką sankcją będzie przewidziany w art. 69 ustawy obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (jego następcy prawnemu) oczywiście wówczas, gdy poprzedni właściciel złoży wniosek, co jest równoznaczne z wyrażeniem przez niego zgody na zwrot nieruchomości. Jeżeli nieruchomość została wykorzystania (użyta) na cel zgodny z decyzją o wywłaszczeniu, to omawiana sankcja w postaci obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma zastosowania. Użycie nieruchomości na cel zgodny z decyzją o wywłaszczeniu jest w świetle art. 47 ust. 4 ustawy wystarczającą przesłanką wyłączającą stosowanie omawianej sankcji, innych przesłanek bowiem przepis ten nie zawiera. Bez znaczenia przeto dla powstania obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej późniejsze wykorzystanie, czy też rozporządzanie nieruchomością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1994 r., sygn. IV SA 1041/93, ONSA1996, z. 2, poz. 61).

Skoro jak przedstawiono wyżej przepis art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest ściśle powiązany z uregulowaniami art. 69 tej ustawy, to nie można przyjąć, jak w zaskarżonych decyzjach, że może być podstawą oceny, czy decyzja wydana w tak odmiennym przedmiocie, jakim ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości jest zgodna z jego treścią. Decyzja wydana na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy może być oceniana pod względem legalności ale na podstawie innych przesłanek niż określone w art. 47 ust. 4 ustawy, który jest przepisem z dziedziny wywłaszczania nieruchomości i nie wiąże się w jakikolwiek sposób z ustanowieniem użytkowania wieczystego na nieruchomości, choćby nawet była ona wcześniej wywłaszczona. Stanowisko to wydaje się tym bardziej uzasadnione, że same organy nie kwestionują, iż przedmiotowa nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia, co wyłącza obowiązek jej zwrotu.

Druga kwestia, która została pominiętą przez orzekające w sprawie organy i która nie znalazła wyjaśnienia w zaskarżonych decyzjach dotyczy interesu prawnego wnoszącego podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 24 listopada 1992 r. Zważyć należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła określona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji, ponieważ - stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. - organ może wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie tego przepisu organ administracji orzeka co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych, gdy wniosek pochodzi od osoby nieposiadającej legitymacji do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji, bądź z przyczyn przedmiotowych, gdy np. nie istnieje decyzja, której legalność ma być oceniona. Wynika stąd, że w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wszczęcie postępowania organ powinien zbadać, czy żądanie pochodzi od osoby, która ma interes prawny i w zależności od ustaleń w tym przedmiocie wszcząć postępowanie albo wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie K. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu użytkowania wieczystego nieruchomości, do której w dniu orzekania nie posiadał żadnego tytułu prawnego. Sam fakt, że decyzja z dnia 24 listopada 1992 r. dotyczy nieruchomości wcześniej wywłaszczonej, nie stwarza w ocenie Sądu po stronie K. P. uprawnień do żądania oceny jej legalności. Natomiast przepis art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który zdaniem organów został naruszony przez decyzję wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy, nie mógł być podstawą uznania, że wnoszący żądanie mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji z 24 listopada 1992 r.

Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005 r. K. P. złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik skarżącego opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa procesowego i materialnego zarzucił wyrokowi:

1. Naruszenie art. 47 ust 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.- dalej u.g.g.) przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do uwłaszczenia w trybie art. 80 ust 2 u.g.g. - tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.)

2. Naruszenie art. 47 ust 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.- dalej u.g.g.) przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że przepis ten nie jest podstawą uznania, że wnoszący żądanie mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 listopada 1992 r. (wyrok WSA, str. 5, akapit 3) - tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.)

3. Naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - dalej u.g.g. przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że wcześniejsze krótkotrwałe nawet użycie nieruchomości na cel wywłaszczenia wyłączało obowiązek zwrotu nieruchomości, mimo że następnie stała się ona zbędna na ten cel i pozwalało organowi swobodnie nią dysponować także w roku 1992 r.(tj. pod rządami u.g.g. i art. 7 Konstytucji RP, a przed wejściem w życie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami), tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

4. Naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - dalej u.g.g. przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że oparta na nim decyzja nie może być oceniana pod względem legalności na podstawie przesłanek określonych w art. 47 ust 4 u.g.g., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

5. Naruszenie art. 7 Konstytucji RP ustawy z dnia 22 lipca 1952 r. (wg stanu prawnego z dnia 24 listopada 1992 r.) w związku z jego niezastosowaniem (niewzięciem pod rozwagę) przy dokonaniu wykładni art. 69 ust 1 u.g.g., art. 47 ust 4 u.g.g., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

6. Naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z dnia 25 czerwca 1960 r. ze zm.) - dalej k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie (niewzięcie pod rozwagą) poprzez przyjęcie, że organy administracji państwowej nie miały obowiązku stosować art. 47 ust. 4 u.g.g., skoro przepis ten nie przewiduje bezpośrednich sankcji w razie naruszenia wynikającego z niego zakazu, a jedyną sankcją pośrednią był przewidziany w art. 69 u.g.g. ustawowy obowiązek zwrotu nieruchomości, (wyrok WSA, str. 4, akapit 1), tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

7. Naruszenie art. 28 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z dnia 25 czerwca 1960 r. ze zm.) – zwanym dalej k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię poprzez pominięcie, że stroną legitymowaną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji może być nie tylko osoba będąca stroną w postępowaniu zwykłym, ale także osoba, która nie posiadała wprawdzie przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, ale posiada interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru (wyrok WSA, str. 4, akapit 2), tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.

8. Naruszenie art. 28 Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię dokonaną w ocenie prawnej, że z faktu, iż nieruchomość, której dotyczyło postępowanie zwykłe, była nieruchomością wywłaszczoną, której poprzednim właścicielem był K. P., nie wynika dla niego przymiot strony (wyrok WSA, str. 4, akapit 3). - tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

9. Naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1269) - poprzez jego niezastosowanie przez ocenę, że skoro brak jest bezpośredniej sankcji za naruszenie art. 47 ust 4 u.g.g., to dopuszczenie się tego przez organ nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności wydanej z takim uchybieniem decyzji - tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

10. Naruszenie art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z dnia 25 czerwca 1960 r. ze zm.) poprzez jego niezastosowanie (nie wzięcie pod rozwagą) przez pominięcie, że Minister Infrastruktury był związany wydaną w tej samej sprawie wcześniejszą prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr ORZ.5.4/811-O-334/03 z dnia 29 sierpnia 2003 r., a zatem i jej motywami, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dla uzasadnienia tezy, że organ zamierzający oddać w trybie art. 80 ust 2 u.g.g. w użytkowanie wieczyste wywłaszczoną nieruchomość na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma obowiązku uzyskać oświadczenia byłych właścicieli lub ich następców prawnych, z którego wynikać będzie, iż z żądania zwrotu nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 tej ustawy rezygnują, Wojewódzki Sąd Administracyjny zacytował obszerny fragment - dotyczącego całkowicie odmiennego zagadnienia prawnego - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1994 r. sygn. IV SA 1041/93 ( ONSA 1996, z. 2, poz. 61). Powołany wyrok z 1994 r. dotyczył podnajęcia części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez posiadający ją w zarządzie podmiot, dla którego nieruchomość ta została wywłaszczona. W wyroku tym NSA dokonał oceny, zgodnie z którą z faktu, że przepis art. 47 ust. 4 u.g.g., poza dyspozycją zawierającą generalny zakaz wykorzystania (użycia) nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie przewiduje bezpośrednich sankcji w razie naruszenia tego zakazu, wynika to, że użycie przez posiadacza nieruchomości niezgodne z celem jej wywłaszczenia nie rodzi samo w sobie po stronie organu administracji publicznej obowiązku zwrotu takiej nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 u.g.g., jeżeli nie zachodzą inne okoliczności dodatkowe. Pomijając nawet to, że wykładnia zaprezentowana w wyroku NSA z dnia 6 września 1994 r. sygn. IV SA 1041/93 jest niezgodna z przeważającą częścią orzecznictwa (porównaj wyrok SN z dnia 15 lutego 2002 r. III CKN 543/00, LEX nr 54361) to należy zauważyć, że zupełnie czym innym jest użycie nieruchomości niezgodne z celem wywłaszczenia przez użytkownika, a czym innym jest użycie jej przez sam organ administracji państwowej w wydanej decyzji. Na organach administracji państwowej spoczywa bowiem ustawowy obowiązek działania w granicach prawa i przestrzegania zasad praworządności nawet wtedy, kiedy brak jest bezpośredniej sankcji w przypadku naruszenia jakiegoś przepisu. Jeżeli organ wydaje decyzję z naruszeniem art. 6 k.pa. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., to sankcją jest nieważność takiej decyzji orzekana w trybie nadzoru na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W judykaturze, a także w doktrynie powszechnie jest przyjęte, że prawo do zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia wywodzone z art. 69 ust. 1 jest nie tylko prawem osobistym, ale także prawem majątkowym poprzednich właścicieli korzystającym z ochrony konstytucyjnej (tak - uchwała SN z dnia 2000.01.27 nr. III ZP 14/99 OSNP 2000/8/294: wyrok NSA z dnia 19 lipca 1994 r. sygn. akt. SA/Ka 2214/93 (Prok.i Pr. 1995/6/56 ). Zatem w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej prawo to wywodzone z art. 69 ust. 1. u.g.g. podlegało konstytucyjnej ochronie art. 7 Konstytucji RP (obecnie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Godzenie w uprawnienia byłego właściciela oznacza, że taka decyzja dotyczy jego praw, co wypełnia przesłanki art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - wbrew odmiennej ocenie WSA w tej sprawie.

Art. 28 k.p.a, który dla organu jest przepisem prawa procesowego, dla sądu administracyjnego jest przepisem prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni wspomnianego przepisu, zgodnie z którą zdaniem Sądu poprzedni właściciele działki 1 kat. 312/12 nie posiadali interesu prawnego w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 24 listopada 1992 r. znak RGG.7224/173/113/92/EK opartej na art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości -jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. (dalej u.g.g.), dotyczącym tej właśnie działki. Z użytego przez Sąd sformułowania należy wnosić, że na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł także, iż poprzedni właściciele nie mają interesu prawnego również w obecnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji - mimo że Sąd w ogóle nie rozważał czy w obecnym stanie prawnym nie nabyli oni legitymacji procesowej dotyczącej postępowania o stwierdzenie nieważności. W szczególności Sąd nie wyjaśnił czy materialnoprawną przesłanką interesu prawnego poprzednich właścicieli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 1992 r. nie jest art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., który oczywiście nie był taką przesłanką w postępowaniu zwykłym.

Ponieważ organ administracyjny w sposób dorozumiany ustalił, że poprzedni właściciele są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a nie wypowiadał się na temat tego czy byli oni stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją z 1992 r., przeto Sąd podważając z urzędu to ustalenie organu winien był szczególnie starannie wyjaśnić wszystkie przesłanki materialnoprawnej podstawy posiadania (bądź nieposiadania) przez poprzednich właścicieli legitymacji procesowej w skarżonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Zastosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok WSA, str. 4, akapit 2) kryterium wyłączania obowiązku zwrotu nieruchomości w przypadku krótkotrwałego i przejściowego jej użycia zgodnie z celem wywłaszczenia (strona zaprzecza, że takie użycie miało miejsce) byłoby uzasadnione, gdyby przedmiotem kontroli organu, a zatem i Sądu, była decyzja wydana pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości lub ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Czym innym jest jednak kontrola decyzji wydanej w 1992 roku. NSA w wyroku z dnia 11 lutego 1991 r. sygn. akt SA/KA 1093/91 (niepubl.) wyraził pogląd prawny zgodnie z którym zawarte w art. 69 ust 1 określenie normatywne "zbędność na cel wywłaszczenia" oznacza również każdy przypadek zmiany czy odpadnięcia celu wywłaszczenia, a więc również taki gdy nieruchomość była przez jakiś czas wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, ale w momencie orzekania jest ona wykorzystywana na inny cel.

Na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g. K. P. otrzymał z dniem 1 sierpnia 1985 r. prawo osobiste będące równocześnie prawem majątkowym - tj. prawo do zwrotu nieruchomości, gdyby kiedykolwiek w przeszłości stała się ona zbędną na cel wywłaszczenia, a zmaterializowało się to prawo gdy nieruchomość stała się zbędna. Prawo to z dniem 31 grudnia 1989 r. zyskało ochronę konstytucyjną w postaci art. 7 Konstytucji RP (obecnie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Zabezpieczeniem tego prawa przed datą złożenia przez poprzednich właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości był art. 50 ust 5 u.g.g. (art. 47 ust 4 u.g.g. - tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), który gwarantował, że pod rygorem nieważności organ administracji publicznej nie użyje jej niezgodnie z celem wywłaszczenia przed złożeniem przez poprzednich właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości lub przed odmową złożenia przez nich takiego wniosku. Na rolę art. 47 ust.4 wskazuje to, że po złożeniu wniosku przepis ten był już zbędny, gdyż prawa poprzednich właścicieli były zabezpieczone tym, że byli oni stroną każdego postępowania dotyczącego ich dawnej nieruchomości. (tak. - I wyrok NSA z dnia 6 maja 1994 r., SA/Kr 1740/93, Wokanda 1994, nr 11, s. 32.) Zatem uwłaszczenie na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g. dotyczyło praw lub obowiązków poprzednich właścicieli wywodzonych przez nich z art. 69 ust. 1 u.g.g. i z art. 47 ust. 4 u.g.g., a przeto wbrew odmiennej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postępowaniu zwykłym wypełniona została hipoteza art. 28 k.p.a., co oznacza, że byli oni stroną postępowania uwłaszczeniowego. A skoro byli stroną postępowania zwykłego o uwłaszczenie, to są także stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wydanej na jego zakończenie decyzji uwłaszczeniowej.

W dniu 18 XI 2005 r. pełnomocnik K. P. złożył rozszerzenie skargi kasacyjnej, w którym zarzucił Sądowi naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie (nie wzięcie pod uwagę) przez pominięcie, że Minister Infrastruktury był związany wydaną w tej samej sprawie wcześniejszą prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 29 VIII 2003 r. nr [...], a zatem i jej motywami (przesłanka wynikająca z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. wnosząc o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. P. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 IV 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dla oceny legalności decyzji o ustanowieniu użytkownika wieczystego nieruchomości uprzednio wywłaszczonej na określony cel, wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie bez znaczenia byłby fakt, jeżeli nieruchomość ta nie zostałaby wykorzystana na cel na jaki została wywłaszczona. Jeśli zatem w dniu wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w omawianym trybie na wywłaszczonej nieruchomości nie był zrealizowany cel wskazany jako przesłanka wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej, to nieruchomość ta jako zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 69 ust. 1 ww. ustawy z 29 IV 1985 r., winna podlegać zwrotowi na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego. Niepowiadomienie byłego właściciela o zaistnieniu przesłanki uzasadniającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zadysponowanie nią na inny niż wywłaszczeniowy cel oznaczałoby, że dyspozycja ta dokonana została z naruszeniem prawa, a to gwarantowanego ustawą prawa byłego właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. By jednak decyzji o ustanowieniu użytkownika wieczystego na nieruchomości wywłaszczonej mógł zostać postawiony zarzut naruszenia prawa – przez pominięcie obowiązku zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi i zadysponowanie nią na inny niż określony przy wywłaszczaniu cel – musi być niewątpliwe, że przy wydaniu tej decyzji zadysponowano nieruchomością odpowiadającą przesłankom zwrotu określonym w art. 69 ustawy z 29 IV 1985 r.

W niniejszej sprawie tak nie było. Orzekające w tej sprawie organy obu instancji stwierdzając nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z 24 XI 1992 r. o oddaniu Akademii Górniczo Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie w użytkowanie wieczyste m.in. spornej nieruchomości stanowiącej parcelę 1 kat. 312/12 o pow. 393 m2 uznały, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 4 ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ponieważ organ przed oddaniem w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości Uczelni na cele statutowe, nie zwrócił się do jej byłych właścicieli (nieruchomość stanowiła współwłasność) z zapytaniem czy byliby zainteresowani jej zwrotem. W związku z tym nieruchomość wbrew zakazowi wynikającemu z cyt. art. 47 ust. 4 została użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (pod ulice Piastowską). To stanowisko organów nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji sprawy. Art. 47 ust. 4, o którym wyżej mowa stanowiący, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego, winien być rozpatrywany w powiązaniu z ww. art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Bowiem o tym czy nieruchomość wywłaszczona została użyta na cel wywłaszczenia czy też stała się na ten cel zbędna, rozstrzyga właściwy organ w postępowaniu, w którym bada czy wystąpiły przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organem tym nie był żaden z organów orzekających w tej sprawie.

Wprawdzie byli współwłaściciele wzmiankowanej nieruchomości złożyli w 2002 r. wniosek o jej zwrot ale w aktach administracyjnych sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną nie ma dowodu na to, że postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości było czy jest prowadzone i że dokonano w nim ustaleń, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Na tego rodzaju ustalenia nie powołuje się żaden z organów wydających w tej sprawie decyzje stwierdzające nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z 24 XI 1992 r. Co więcej z decyzji Wojewody [...] z 27 VI 2003 r. wynikałoby – co prawda nie wprost, że sporna nieruchomość została wykorzystana na cel , na jaki została wywłaszczona.

Na jakiej zatem podstawie organy obu instancji przyjęły, iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w cyt. art. 47 ust. 4 ustawy z 29 IV 1985 r. to znaczy, że nieruchomość niewykorzystaną na cel wywłaszczenia użyto na inny niż wywłaszczeniowy cel, tego nie wiadomo. Można jedynie przypuszczać, gdyż nie wynika to jednoznacznie z uzasadnień decyzji, że stanowisko organów o naruszeniu art. 47 ust. 4 przy ustanawianiu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie decyzją z 24 XI 1992 r., opiera się na założeniu, że wywłaszczona nieruchomość zawsze musi być użytkowana na cel wywłaszczenia. Gdyby tak w istocie było, to pogląd ten należałoby uznać za błędny. Omawiany przepis mówiąc, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawiera zakaz użycia nieruchomości na inny niż wywłaszczeniowy cel. Jeżeli jednak cel wywłaszczenia zostanie na nieruchomości zrealizowany czyli nieruchomość ta została "użyta" na cel wywłaszczenia, to właściciel nieruchomości, który ją nabył w drodze wywłaszczenia – Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – może nią swobodnie dysponować. Pamiętać należy, że uprawnienia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości związane są ściśle z przesłankami zwrotu wywłaszczonych nieruchomości określonymi w ustawie to znaczy z oceną, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia – w rozumieniu ustawy. Jeśli nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to wygasła przysługująca byłemu właścicielowi ekspektatywa prawa żądania jej zwrotu i w ten sposób ostatecznie ustała więź prawna pomiędzy poprzednim właścicielem a - jak w tym wypadku Skarbem Państwa – czy jednostką samorządu terytorialnego, który odtąd mógł korzystać z tej nieruchomości i rozporządzać nią bez jakichkolwiek ograniczeń, mających swe źródło w wywłaszczeniowej drodze nabycia nieruchomości. Jak zaznaczono w rozpoznawanej sprawie nie ma dokonanych przez właściwy organ ustaleń, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a to dopiero dawałoby podstawę do twierdzenia, że zadysponowanie nią w 1992 r. na rzecz Akademii Górniczo Hutniczej w Krakowie na cele statutowe Uczelni, nastąpiło z naruszeniem art. 47 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z 29 IV1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Stanowisko zatem organów w tej sprawie odnośnie wydania decyzji z 24 XI 1992 r. z rażącym naruszeniem cyt. art. 47 ust. 4 ww. ustawy uznać należy za bezpodstawne, nie mające potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że K. P. nie wykazał w sposób dostateczny w tej sprawie swych uprawnień do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z 24 XI 1992 r. Uprawnienia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości do kwestionowania aktów administracyjnych dotyczących dyspozycji tą nieruchomością po jej wywłaszczeniu, mogą mieć swe źródło albo w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości albo w żądaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy czym w tym ostatnim przypadku prawo do żądania zwrotu nieruchomości związane jest z istnieniem ustawowych przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości to znaczy ze stwierdzeniem, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Jeżeli nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela do żądania jej zwrotu wygasło. Zatem samo wystąpienie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jeszcze nie daje mu podstawy do kwestionowana wszystkich decyzji dotyczących tej nieruchomości, wydanych po jej wywłaszczeniu. Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi znaleźć potwierdzenie w ustaleniach organu administracyjnego, że wystąpiły normatywne przesłanki do zwrotu nieruchomości, dopiero wówczas były właściciel uzyskuje legitymację do czynnego występowania również w postępowaniach dotyczących aktów związanych z dysponowaniem nieruchomością po jej wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie takimi ustaleniami nie dysponowały organy wydające na żądanie K. P. decyzję o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 24 XI 1992 r. Wbrew przy tym twierdzeniom skargi kasacyjnej legitymacji strony, czyli w tym przypadku podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, nie dawał wnoszącemu skargę kasacyjną art. 229 ustawy z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle tego przepisu byłemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości w ogóle nie przysługuje roszczenie o jej zwrot – nawet gdyby spełnione zostały przewidziane ustawą przesłanki do zwrotu nieruchomości – jeżeli przed wejściem w życie ustawy (1 I 1998 r.) nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a nabywca ujawnił swe prawo w księdze wieczystej. Tymczasem uprawnienia właściciela do ewentualnego kwestionowania działań organów administracyjnych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości związane są z przysługującym mu prawem do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości albo zostanie stwierdzona nieważność decyzji o wywłaszczeniu.

W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej uznać trzeba za chybione.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę kasacyjną oddalił.