Wyrok z dnia 2006-12-08 sygn. I OSK 700/06

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Katarzyna Malinowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II SA/OI 849/05 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od T. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 marca 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 849/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną przez T. P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] przyznał T. P. zasiłek okresowy w wysokości 149,60 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lutego 2005 roku do dnia 30 kwietnia 2005 roku. Organ I instancji wskazał, iż rodzina T. P. spełnia łącznie dwie przesłanki, od których zależy przyznanie świadczenia, tj. legitymuje się dochodem niższym od kryterium dochodowego i występuje bezrobocie. Organ przyznając wnioskodawczyni zasiłek okresowy w minimalnej wysokości wyjaśnił, że obecnie nie jest w stanie zwiększyć kwot przyznawanych zasiłków okresowych, bowiem na ich realizację w budżecie zatwierdzonym przez Radę Gminy otrzymał jedynie środki finansowe przyznane przez Wojewodę, a ta dotacja pokrywa jedynie minimalną wysokość zasiłku okresowego. Organ wyjaśnił nadto, że stosownie do art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, a tą uzyskano w niniejszej sprawie dopiero w lutym 2005 roku.

W odwołaniu, złożonym w imieniu T. P. przez jej męża W. P., zarzucono, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 k.p.a., a nadto podjęta została przez organ nieuprawniony, tzn. podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 k. p. a. Wniesiono o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania innemu organowi. Pełnomocnik odwołującej się zarzucił, że organ I instancji celowo pomieszał składane w sprawie żądania i wnioski.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 oraz art. 147 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego. Zasiłek okresowy ustala się, w przypadku rodziny, do wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z powyższą regułą nie może być w 2005 roku niższa niż 20% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 ustawy, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które dla 3-osobowej rodziny wynosi 948 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy), po spełnieniu przesłanek określonych w art. 7 ustawy.

Organ odwoławczy zauważył, iż z akt sprawy, w szczególności z kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia 10 lutego 2005 roku wynika, iż T. P. prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i dorosłą córką. Wnioskodawczyni, jej mąż i córka nie pracują, nie otrzymują też zasiłku dla osób bezrobotnych. Deklarowany dochód miesięczny wynosi 200 zł. Różnica między kryterium dochodowym rodziny, a jej dochodem wynosi 748 zł, natomiast 20% tej kwoty to 149,60 zł. W takiej też kwocie przyznano wnioskodawczyni zasiłek okresowy na trzy miesiące.

Przyznając, iż sytuacja materialna rodziny T. P. jest ciężka, organ odwoławczy zauważył, że strona zwróciła się do organu pomocy społecznej z wieloma żądaniami. W marcu 2005 roku organ ten przyznał rodzinie pomoc w formie zasiłków celowych na łączną kwotę 652,51 zł, w tym 335,45 zł na opłatę za energię elektryczną, 97,06 zł na opłatę z tytułu pobranej wody oraz 200 zł na zakup butli z gazem. Nadto, iż z informacji przesłanej przez organ I instancji wynika, że z uwagi na ograniczoną ilość środków na pomoc okresową, może przyznawać zasiłki okresowe jedynie w najniższej wysokości i od zasady tej nie było wyjątków. Do dyspozycji organu na przyznawanie zasiłków okresowych pozostaje kwartalnie 14.250 zł, podczas gdy ubiegają się o nie 42 osoby. A zatem, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji faktycznie nie dysponuje budżetem pozwalającym na przyznawanie zasiłków okresowych w większych kwotach niż minimalne. Wątpliwości organu odwoławczego nie budzi też okres, na jaki przyznano przedmiotowe świadczenie, gdyż organ I instancji dysponując środkami w ciągu roku musi brać pod uwagę to, że liczba osób ubiegających się o świadczenia może ulec zmianie, co z kolei przy stałej ilości środków może mieć istotny wpływ na wysokość świadczeń. Organ pomocy społecznej winien mieć na uwadze nie tylko potrzeby i oczekiwania osoby zwracającej się o pomoc, lecz także uwzględnić własne możliwości finansowe oraz ilość osób i rodzin ubiegających się o świadczenia.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa organ odwoławczy stwierdził, iż po części jest on gołosłowny, a po części ma charakter pomówień (w części, w jakiej strona zarzuca pracownikom Urzędu Gminy w [...] doprowadzenie rodziny do ubóstwa oraz to, że są skorumpowani) lub nawet zniesławień (zarzut braku poczytalności pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]). Fakt, że pracownicy Ośrodka byli świadkami w postępowaniu karnym, czy też cywilnym, w którym stroną była wnioskodawczyni nie świadczy, że zaszła przesłanka z art. 24 ust. 1 pkt 4 k. p. a. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Gmina [...] jest stroną postępowania o przyznanie wnioskodawczyni pomocy społecznej jak również, aby którykolwiek z pracowników organu był stroną postępowania, świadkiem, biegłym lub przedstawicielem strony lub brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy też aby wszczęto przeciwko niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że bezpośredni przełożony pracowników Ośrodka, wydając postanowienie z dnia 24 lutego 2005 roku, nie uznał za zasadne wyłączyć któregokolwiek z nich od załatwienia niniejszej sprawy na podstawie art. 24 § 3 k. p. a. zaś Kolegium nie dostrzegło żadnych okoliczności mogących zakwestionować tą ocenę.

W skardze do Sądu T. P. podniosła zarzuty pod adresem szeregu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w tym decyzji z dnia [...]. Zarzuciła, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną przez osobę podlegającą wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. od udziału w postępowaniach wszczętych na jej wnioski, tj. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – T. C. Skarżąca opisała, w jaki sposób pracownicy Urzędu Gminy doprowadzili jej rodzinę do skrajnego ubóstwa. Wskazała, iż w związku z oszustwami, których się dopuścili prowadzone było postępowanie karne przeciwko Wójtowi Gminy, co ma znaczenie w świetle art. 24 § 1 pkt 6 k.p. a., gdyż T. C. jest podwładną Wójta Gminy i działa z jego upoważnienia. Skarżąca stwierdziła, iż wywiady środowiskowe sporządzane w jej sprawach nie odzwierciedlają rzeczywistej sytuacji jej rodziny. T. P. dodała, iż Kierownik Ośrodka podlega wyłączeniu także z uwagi na złożenie do Rady Gminy wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego z powodu braku załatwienia wniosków zgodnie z prawem i z tego powodu, że wraz z dwoma innymi pracownikami była świadkiem w procesie karnym przeciwko skarżącej. Skarżąca zarzuciła Kolegium stronniczość, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie podstaw do wyłączenia pracowników G O P S w [...] oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że udzielona rodzinie pożyczka na przetrwanie w kwocie około 150 zł stanowi dochód. Skarżąca zarzuciła, iż w uzasadnieniu decyzji powołano się na punkty § 1 art. 24 k. p. a., których naruszenia nie zarzuciła.

T. P. zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz załączenia do akt sądowych jako dowodów pisma skarżącej z dnia 2 września 2005 roku, pism stanowiących załączniki do odwołania oraz akt sprawy Nr [...], sygn. akt II SA/0l 499/05 i II SA/Ol 621-622/05.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 1 marca 2006 r. pełnomocnik organu potwierdził, iż w zaskarżonej decyzji jest kilka błędów polegających m.in. na powoływaniu się na zasiłek celowy zamiast na zasiłek okresowy oraz na błędnym określeniu okresu, na jaki zasiłek został przyznany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za zasadną, lecz nie w pełni z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygniecie.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i podkreślił, że zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przez rodzinę jest spełnienie warunków określonych w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 tej ustawy. Zgodnie z art. 147 ust. 2 pkt 1 i art. 38 ust 4 ustawy o pomocy społecznej minimalna wysokość zasiłku okresowego w 2005 roku wynosi 20% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a rzeczywistym dochodem tej rodziny z tym, że kwota tego zasiłku nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy - art. 38 ust. 5 ustawy. Organ I instancji przyznał T. P. zasiłek okresowy w wysokości ustalonej zgodnie z powyższymi regułami w kwocie 149,60 zł miesięcznie, przy czym przy wyliczaniu wysokości zasiłku przyjął, że źródłem utrzymania rodziny była pomoc rodziny w wysokości 200 zł. Założenie takie przyjął również organ odwoławczy, co zakwestionowała skarżąca.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że pomoc rodziny, która nie ma charakteru bezzwrotnego ( pożyczka ) nie może być uznana za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy. Okresowe wsparcie finansowe, udzielane pod warunkiem późniejszego zwrotu, stanowi jedynie dochód pozorny, który nie odzwierciedla rzeczywistej sytuacji finansowej rodziny. W konsekwencji ustalenie, czy pomoc rodziny ma charakter bezzwrotny, czy też przybiera formę pożyczki, ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i wysokości przyznanego zasiłku okresowego. Podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego skarżąca wskazała wprawdzie, iż dochód rodziny, którego źródłem jest pomoc rodziny, wynosi 200 zł, lecz oświadczyła nadto, iż utrzymuje się wraz z rodziną z pożyczek od rodziny, co znalazło odzwierciedlenie w notatce pracownika socjalnego.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy administracji publicznej, mimo obowiązków wynikających z art. 7 i 77 k. p. a., nie wyjaśniły tej nieścisłości poprzez ustalenie charakteru pomocy otrzymywanej przez rodzinę skarżącej. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie spowodował konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w celu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Nadto Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organ I instancji przyznał T. P. zasiłek okresowy na okres od dnia 1 lutego 2005 roku do dnia 30 kwietnia 2005 roku zaś organ II instancji przyjął bez jakiegokolwiek odniesienia się do zasadności zmiany, iż jest to okres od stycznia do marca 2005 roku. Wynika to zarówno ze wstępnej części decyzji, w której określono przedmiot sprawy, jak i jej uzasadnienia. Kwestia ta wymaga ponownego przeanalizowania przez organ odwoławczy. Ustalając długość okresu, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, organ powinien mieć na uwadze cel, dla którego zasiłek jest przyznawany tj. zaspokojenie codziennych potrzeb bytowych przez czas, kiedy nie mogą być one zaspokojone z dochodów danej rodziny - przy uwzględnieniu możliwości pomocy społecznej. Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy w uzasadnieniu ponownie podjętej decyzji powinien zatem ustosunkować się co do zasadności przyznania skarżącej przez organ I instancji zasiłku okresowego na okres trzech miesięcy od dnia 1 lutego do dnia 30 kwietnia 2005 roku.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących kwestii wyłączenia pracowników organu pomocy społecznej, Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślił, iż organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do tej kwestii i wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie brak było podstaw do wyłączenia pracowników organu od udziału w postępowaniu administracyjnym zarówno z mocy ustawy, jak i na wniosek strony. Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 24 § 1 k. p. a. i stwierdził, że za stronę postępowania o przyznanie skarżącej zasiłku okresowego nie może być uznany ani Wójt Gminy [...], który w tej sprawie jest organem ani Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oraz jego pracownicy; nie może mieć zatem zastosowania art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k. p. a. Z akt sprawy nie wynika nadto, aby skarżąca bądź członkowie jej rodziny pozostawali z którymkolwiek pracownikiem Ośrodka w takim stosunku prawnym (innym niż wymieniony w art. 24 § 1 pkt 2, 3, 4, i 7 k. p. a.), który powoduje, iż wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Nie może mieć zastosowania również art. 24 § 1 pkt 4 i 6 k. p. a. Z akt sprawy nie wynika, aby pracownicy organu występowali w sprawie dotyczącej zasiłku okresowego w roli świadka lub biegłego. Sprawa zaś karna, w której byli świadkami, nie może być uznana za powiązaną z niniejszą sprawą administracyjną, a to Sąd ustalił na podstawie treści uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 27 stycznia 2004 roku, sygn. akt II K 119/03 w sprawie T. P. oskarżonej o przestępstwo z art. 238 k. k., którego odpis znajduje się w aktach sądowych, sygn. akt II SA/0l 623/05. Z akt sprawy nie wynika również, aby wszczęte było postępowanie dyscyplinarne, służbowe lub karne w związku ze sprzecznym z prawem zachowaniem się pracownika Ośrodka podczas postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w razie wystąpienia okoliczności określonych w art. 24 § 1 k. p. a. wyłączenie pracownika następuje z mocy prawa a zatem zbędne jest wydawanie postanowienia. Podjęcie postanowienia jest konieczne, gdy wyłączenie następuje w trybie art. 24 § 3 k. p. a. Sekretarz Gminy [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] a oryginał tego postanowienia znajduje się w aktach administracyjnych załączonych do sprawy sygn. akt II SA/0l 623/05.

Sąd stwierdził, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy, organ odwoławczy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie i w zależności od jego wyników utrzymać w mocy lub uchylić decyzję organu I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego A. K.

Wyrok zaskarżono całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na:

- wydaniu wyroku i sporządzeniu jego uzasadnienia bez uwzględnienia całych akt sprawy - z pominięciem, że organ II instancji ustosunkował się do zasadności przyznania skarżącej zasiłku okresowego na okres trzech miesięcy od dnia 1 lutego do dnia 30 kwietnia 2005 roku prowadząc w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe,

- uchyleniu decyzji organu II instancji bez rozważenia, czy stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- uchyleniu decyzji organu II instancji pomimo, że nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 i art. 153 p. p. s. a. w związku z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sadów administracyjnych poprzez zawężenie możliwości orzekania przez organ II instancji do utrzymania w mocy bądź uchylenia decyzji organu I instancji;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomoc rodziny, która nie ma charakteru bezzwrotnego, nie może być uznana za dochód w rozumieniu tego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego i kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie zanalizował wpływu zarzuconych Kolegium uchybień na wynik sprawy i pominął, że Kolegium przeprowadziło postępowanie w trybie art. 136 k. p. a. ustalając sytuację finansową ośrodka oraz kryteria, jakimi się kieruje przy przyznawaniu pomocy okresowej. Sąd nie zakwestionował dokonanej przez Kolegium oceny przyczyn przyznania skarżącej zasiłku na okres trzech miesięcy, lecz zupełnie ją pominął jak gdyby nie została w ogóle dokonana, czym uchybił art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p. p. s. a.

Kolegium podkreśliło, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaistniała oczywista omyłka pisarska, polegająca na wpisaniu okresu przyznania stronie zasiłku okresowego, tj. zamiast od lutego do kwietnia wpisano od stycznia do marca. Jednakże samo porównanie decyzji organu I instancji z utrzymującą ją w mocy decyzją Kolegium prowadzi do wniosku, że intencją organu odwoławczego nie była zmiana okresu, na jaki przyznano świadczenie. Kolegium powołało w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a., a w rozstrzygnięciu zawarło formułę: "utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania". Nadto w uzasadnieniu decyzji Kolegium podało powody potwierdzające trafność rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe przeoczenie nie miało zatem żadnego wpływu na wynik sprawy.

Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wskazówki co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczono, że wydanie decyzji jedynie uchylającej decyzję organu I instancji ( bez orzekania o istocie sprawy, uchyleniu decyzji do ponownego rozpatrzenia lub umorzenia postępowania odwoławczego bądź postępowania pierwszej instancji) obarczone byłoby kwalifikowaną wadą, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem rozstrzygnięcie takie nie mieści się w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k. p. a. Zdaniem Kolegium, przepisy art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 141 § 4 zdanie drugie p. p. s. a. nie dają sądowi administracyjnemu prawa zawierania wskazówek co do orzekania tj. ograniczenia Kolegium do możliwości wydania decyzji utrzymującej w mocy lub uchylającej decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium skarga T. P. powinna zostać oddalona, gdyż Kolegium nie dopuściło się wskazanego przez Sąd naruszenia przepisów postępowania. Nadto Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej uznając, iż pomoc rodziny, która nie ma charakteru bezzwrotnego, nie może być uznana za dochód w rozumieniu tego przepisu. Kolegium podkreśliło, iż ustawa o pomocy społecznej w sposób ścisły określa, co należy rozumieć przez dochód, a mianowicie - za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W art. 8 ust. 3 i 4, art. 10 ust. 1 i2 ustawy określono, jakie składniki nie wliczają się do dochodu. Co więcej, ustawa przewiduje pomoc o charakterze zwrotnym (art. 41 ust. 2), jednak nie przewiduje, iż świadczeń z tego tytułu (o ile są okresowe) nie wlicza się do dochodu. Brak więc powodów, aby w sposób rozszerzający interpretować przepisy o charakterze wyjątku. Za wliczaniem przychodu z tytułu pożyczek do dochodu (na użytek ustawy o pomocy społecznej) przemawia również wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma charakter subsydiarny. Przyjęcie, że zwrotnych pożyczek nie wlicza się do dochodu rodziny może prowadzić do sytuacji, gdy osoba osiągająca dochód nawet znacznie przekraczający kryterium dochodowe będzie uprawniona do świadczeń z pomocy społecznej. Może to być również wykorzystane przez beneficjentów pomocy społecznej jako sposób wyjaśnienia dysproporcji, o której mowa w art. 12 ustawy powodując, iż przepis ten nie miałby zastosowania.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 grudnia 2006 roku pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] radca prawny Adam Kokoryn podtrzymał skargę kasacyjną modyfikując wniosek w zakresie kosztów, a mianowicie zrzekł się kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut naruszenia prawa materialnego jako najdalej idący. Zarzut naruszenia przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przez jego błędną wykładnię jest zasadny, a to z poniższych względów.

Przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia. W szczególności art. 8 ust. 3 tejże ustawy definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej.

W myśl art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie.

Nadto przepis art. 8 ust. 4 ustawy przewiduje, jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu.

A mianowicie, zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy - brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. To wyliczenie również jest enumeratywne.

W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przy ustalaniu prawa do zasiłków stałego i okresowego w składzie rodziny nie uwzględnia się dzieci wychowywanych w rodzinie zastępczej oraz pełnoletnich wychowanków rodziny zastępczej, a do dochodu rodziny nie wlicza się ich dochodów i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 78 ust. 1, 5 i 7 oraz art. 88 ust. 1.

Tym samym należy uznać, iż katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, iż kwota pożyczki nie polega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu.

Podkreślić przy tym należy, iż pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem pożyczka, podobnie ja kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki ( kredytu ). Dlatego też nawet kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu.

W tym stanie prawnym uznać należy, iż kwoty uzyskane z tytułu pożyczek kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Z tych względów podzielić należy zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wbrew bowiem stanowisku Sądu pierwszej instancji przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wyłączają przychodu w postaci pożyczki z dochodu ustalonego jako kryterium dochodowe do przyznania zasiłku okresowego.

W tej sytuacji uzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w przypadku uzyskiwania przez osobę (rodzinę ) ubiegającą się o pomoc społeczną określonych kwot od rodziny, nie zachodzi konieczność ustalenia, czy pomoc rodziny ma charakter bezzwrotny, czy też przybiera formę pożyczki. To zaś oznacza, iż niezasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zarzucił organom administracji publicznej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. i nakazał przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w tymże zakresie.

Usprawiedliwiony jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji pominął, że organ odwoławczy ustosunkował się do zasadności przyznania skarżącej zasiłku okresowego na okres trzech miesięcy, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie: możliwości finansowych organu pomocy społecznej, liczby osób i rodzin ubiegających się o przyznanie świadczeń oraz sytuacji finansowej rodziny skarżącej i pomocy udzielonej T. P. w marcu 2005 roku w postaci kilku zasiłków celowych na łączną kwotę 652,51 zł.

Rację ma też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że okoliczności tej sprawy wyraźnie wskazują, iż doszło jedynie do oczywistej omyłki a nie – jak to uznał Sąd pierwszej instancji – do zmiany okresu, na który przyznano skarżącej zasiłek okresowy. Przedmiotem odwołania T. P. w niniejszej sprawie była decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], którą organ I instancji przyznał zasiłek okresowy w wysokości 149,60 zł na okres od dnia 1 lutego do dnia 30 kwietnia 2005 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. To zaś oznacza, iż organ odwoławczy nie dokonał żadnej zmiany powyższej decyzji, w tym także w części dotyczącej "okresu zasiłkowego".

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p. p. s. a. w związku z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sadów administracyjnych poprzez zawężenie możliwości orzekania przez organ II instancji do utrzymania w mocy bądź uchylenia decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale też i w kompetencje kasacyjne. Kompetencje organu odwoławczego zostały dokładnie określone przez ustawodawcę w art. 138 § 1 i 2 k. p. a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, uchylić w całości lub części i orzec co do istoty sprawy, bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Organ II instancji może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – art. 138 § 2 k.p.a.

A zatem, organ odwoławczy może wydać jedną z decyzji określonych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Przepis ten nie przewiduje wydania decyzji ograniczającej się jedynie do uchylenia decyzji organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji byłaby dotknięta wadą nieważności.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie tylko ograniczył kompetencje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ale i wskazał na rodzaj decyzji organu odwoławczego nie mieszczący się w dyspozycji art. 138 § 1 i 2 k.p. a. Jest to tym bardziej istotne, iż stosownie do art. 141 § 4 zdanie drugie p. p. s. a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania zaś ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu - zgodnie z art. 153 p. p. s. a. - wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnośnie wniosku strony o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi należy wskazać, iż w myśl art. 188 p. p. s. a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę jedynie wówczas, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji okazały się zasadne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p. p. s. a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

Z uwagi na trudną sytuację materialną T. P. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p. p. s. a. odstąpił od zasądzenia na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.