Uchwała z dnia 2007-02-22 sygn. II GPS 2/06

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

Artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu.

Sentencja

Naczelny Sad Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Prezes Izby Gospodarczej Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Stanisław Biernat Jacek Chlebny Janusz Drachal (współsprawozdawca) Edward Kierejczyk (sprawozdawca) Jan Paweł Tarno Józef Waksmundzki Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej na rozprawie w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 600/04 w sprawie ze skargi L.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...]września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zagadnienia prawnego przekazanego przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II GSK 124/06, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): Czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. podjął następującą uchwałę: Art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu. v.s.

Uzasadnienie

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II GSK 124/06 wydanym na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości:

"Czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu".

Przedstawione zagadnienie prawne powstało w związku z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., zwanego dalej SKO, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 600/04. Wyrokiem tym została uchylona decyzja SKO z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] utrzymująca w mocy jego decyzję z dnia [...] marca 2004 r., którą odmówiono L.Ż. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. zezwalającej K.O. na sprzedaż napojów alkoholowych. Jedynym powodem uchylenia decyzji było jej wydanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przez ten sam skład osobowy SKO, który wcześniej na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...] marca 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nawiązał w motywach wyroku do art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. – wg nich również członek organu kolegialnego administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego, orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Wcześniej dominował pogląd, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest ono pozbawione cechy dewolutywności z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 699/99 i z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 291/99 – niepublikowane). Obecnie pogląd ten ulega zmianie wskutek przyjmowania, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V SA 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003 r. sygn. akt V SA 2701/03 i z dnia 11 grudnia 2003 r. sygn. akt SA/Bd 2288/03 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności. Ponadto wymienione przepisy odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione w najwyższym, możliwym do osiągnięcia stopniu, także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku SKO zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., oraz naruszenie art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy są wyłączeni od udziału w wydawaniu decyzji na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych powodów SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie SKO nie budzi wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. nie spełnia podstawowego warunku środka odwoławczego, jakim jest dewolutywność, bo nie przenosi kompetencji do rozpoznania sprawy z instancji niższej do wyższej. Oznacza to, że stosując do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, nie będą miały zastosowania te spośród nich, które są związane z cechą dewolutywności postępowania (np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 577; A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 704; J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, [w] Państwo i Prawo 1964, Nr 3, s. 373-375; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowe. Wybrane zagadnienia, [w] Państwo i Prawo 2003, Nr 1, s. 44-45). Skoro w postępowaniu przed ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym nie ma niższej i wyższej instancji, to należy wykluczyć w nim możliwość odpowiedniego stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. o wyłączeniu pracownika. Taki pogląd wyrażono w wyrokach NSA: z dnia 15 kwietnia 1999 r. II SA 291/99, z dnia 10 czerwca 1999 r. II SA 655/99, z dnia 23 czerwca 1999 r. IV SA 1037/97, z dnia 22 listopada 1999 r. II SA 699/99 i z dnia 27 października 2004 r. I SA 666/03). W przeciwnym razie jednoosobowy organ nie mógłby rozpatrzyć wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. Przy milczeniu ustawodawcy co do zmiany składu orzekającego w organach wyższego stopnia o ustroju kolegialnym, nie ma żadnych podstaw, aby samorządowe kolegium odwoławcze równorzędnie wymieniane w art. 127 § 3 k.p.a. traktować inaczej niż organ monokratyczny. W razie przyjęcia odmiennego założenia działalność mniej licznych osobowo samorządowych kolegiów odwoławczych przy stosowaniu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji zostałaby praktycznie sparaliżowana. Zresztą przykłady wyroków WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2005 r. II SA/Gd 1773/02 i z dnia 6 października 2005 r. II SA/Gd 2818/02, w których oddalono skargi nie podejmując w ogóle problemu wyłączenia członka kolegium, nie uzasadniają poglądu o przeważającym obecnie, zmienionym stanowisku w orzecznictwie.

Zdaniem SKO konstrukcja normatywna art. 127 § 3 k.p.a. odpowiada instytucji remonstracji, tj. zwrócenia się strony do tego samego organu o uchylenie lub zmianę wydanego przez niego rozstrzygnięcia (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1970, s. 222).

Przedstawiając to zagadnienie prawne skład orzekający NSA skłaniał się raczej do poglądu, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także przy ponownym rozpatrywaniu sprawy na skutek wniosku, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., zwłaszcza w postępowaniu przed takimi organami kolegialnymi jak samorządowe kolegia odwoławcze. Przychylił się on do formułowanych w orzecznictwie poglądów, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych, jest on nazywany "swoistym środkiem zaskarżenia" (jak np. w postanowieniu NSA z dnia 14 lutego 1997 r. III SA 61/96), czy "szczególnym środkiem odwoławczym" (np. w wyrokach NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. III SA 6952/97 i z dnia 28 sierpnia 2003 r. I SA 2733/01). Po złożeniu tego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2616/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 34 i z dnia 13 stycznia 1995 r. II SA 1886/94, Prok. i Prawo 1995, Nr 7-8, poz. 69). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym (np. wyroki NSA z dnia 14 września 1999 r. III SA 8275/98, z dnia 12 września 2001 r. II SA 1147/01 i z dnia 23 stycznia 2002 r. I SA 1460/00), a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Ta zbieżność, a nawet w określonym zakresie tożsamość celów i funkcji obu zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych wydanych w pierwszej instancji, jest kwestią najistotniejszą dla systemowej i funkcjonalnej, a przy tym prokonstytucyjnej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. co do pojęcia niższej instancji w rozumieniu tych przepisów.

Ponadto skład orzekający NSA przypomniał, że budzi wątpliwości kwalifikowanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do pierwszego lub drugiego zdania art. 78 Konstytucji RP kolejno dotyczących prawa strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz określenia ustawą wyjątków od tej zasady i trybu zaskarżenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r. SK 11/99, OTK 1999, Nr 7, poz. 158). Przyjmuje się wprawdzie, że wniosek ten jest wyjątkiem od sformułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale jednocześnie wskazuje na konieczność rozumienia pojęcia instancji z uwzględnieniem art. 127 § 3 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 183). Art. 127 § 3 k.p.a. zawiera bowiem wyraźne rozdzielenie strukturalne i funkcjonalne organów i jest wyłomem w klasycznym rozumieniu pojęcia instancji. Nie chodzi w nim o uruchomienie toku instancji w rozumieniu strukturalnym, lecz o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy jak przez klasyczny organ odwoławczy, co służy realizacji zasad określonych w art. 7 i 8 k.p.a., należących do elementów składowych demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Podnoszone w skardze kasacyjnej względy techniczno-organizacyjne nie powinny mieć decydującego wpływu dla wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości. Organy monokratyczne dysponują bowiem kwalifikowanymi pracownikami, których z reguły upoważniają do wydawania decyzji administracyjnych, a samorządowe kolegia odwoławcze orzekają w składach trzyosobowych i w szczególnych sytuacjach można stosować rozwiązania przewidziane dla nich w art. 26 § 3 i 27 § 3 k.p.a. Zresztą analogiczne problemy w sprawach podatkowych zostały wprost uregulowane w art. 221 w związku z art. 130 § 1 ust. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).

Prokuratora Krajowa wniosła o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującej uchwały: "Przepis art. 24 § 1

pkt 5, w związku z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie do członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 tego Kodeksu". Zdaniem Prokuratury Krajowej zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań wskazuje, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych wydanych w pierwszej instancji, a do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nie uruchamia on wprawdzie toku instancji w aspekcie strukturalnym ze względu na brak dewolutywności, lecz uruchamia tok instancji w znaczeniu funkcjonalnym i rodzi obowiązek ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy jak przez klasyczny organ odwoławczy, z określonymi wyłączeniami związanymi z dewolutywnością. Taka wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. w odniesieniu do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uwzględnia określone w art. 7 i 8 tego Kodeksu zasady prawdy obiektywnej, bezstronności i pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. spełnia wymogi określone w art. 187 § 1 p.p.s.a., ponieważ od udzielonej odpowiedzi jest uzależniana ocena legalności zaskarżonego wyroku. Są jednak uwagi dotyczące zbędnego powiązania w nim art. 24 § 1 pkt 5 z całym art. 27 § 1 k.p.a. i pominięcia różnic pomiędzy uwarunkowaniem przesłanek wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, członka innego organu kolegialnego administracji publicznej i pracownika organu monokratycznego. Jeszcze bardziej widać pominięcie tych różnic w motywach zaskarżonego wyroku i skargi kasacyjnej, ilustrowanych przykładami z orzecznictwa i poglądów doktryny w taki sposób, jakby chodziło o identyczny problem prawny, którego rozwiązanie będzie użyteczne dla wszystkich wymienionych rodzajów spraw.

W każdej procedurze poszczególne unormowania są ze sobą ściśle powiązane, a niektóre z nich mają wręcz charakter podstawowy. Do takich niewątpliwie trzeba zaliczyć wyłączenie pracownika i organu w postępowaniu administracyjnym, dwuinstancyjność tego postępowania i tryb ponownego rozpatrywania sprawy określonej w art. 127 § 3 k.p.a. Na sposób ich rozumienia i stosowania mają także wpływ regulacje dotyczące zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego i art. 78 Konstytucji. Dostrzega się to wyraźniej na tle ewolucji analizowanych rozwiązań wymagających przypomnienia w niezbędnym zarysie.

Już w tekście pierwotnym k.p.a. ogłoszonym w Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168, istniała przesłanka wyłączenia pracownika organu administracji państwowej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 21 § 1 pkt 5), stosowana także do członka organu kolegialnego (art. 24 § 1). Decyzje, od których nie służyło odwołanie w administracyjnym toku instancji, były ostateczne i mogły być uchylane lub zmieniane w sytuacjach przewidzianych w kodeksie (art. 12).

Równolegle z wprowadzeniem od dnia 1 września 1980 r. sądownictwa administracyjnego dokonano nowelizacji k.p.a., m.in. przez: uzupełnienie zasad ogólnych zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15), powierzenie stronie nowego uprawnienia w postaci zwrócenia się do naczelnego organu administracji państwowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego decyzją wydaną w pierwszej instancji, od której nie służyło odwołanie (art. 127 § 3) i możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję – po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym (art. 198). W 1990 r. utworzono kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych, które na podstawie art. 29 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593) stały się, pod zmienioną już nazwą, organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Można więc przyjąć, że do dnia 30 września 1995 r. istotę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy można było w zasadzie oceniać wyłącznie przez jego zestawienie z charakterem prawnym odwołania, instancji oraz zwyczajnym i nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego.

Nowe możliwości pojawiły się po wejściu z dniem 1 października 1995 r. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368), zwanej dalej ustawą o NSA. Jej art. 34 ust. 1 i 2 stanowił, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, rozumiejąc przez wyczerpanie środków odwoławczych sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie. Z art. 34 ust. 3 wprost wynikało, że do środków odwoławczych nie zaliczono wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które także – ale w innych sytuacjach – musiało z zachowaniem ustalonych terminów poprzedzać wniesienie skargi. Tak więc obok dotychczasowych rozwiązań znanych k.p.a. pojawiła się w procedurze sądowej pojemniejsza znaczeniowo nowa instytucja prawna w postaci środków odwoławczych, która w miejsce wymagania wyczerpania toku instancji (art. 198 k.p.a.) wprowadziła rodzajowe określenie czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym, od których dokonania uzależniono wniesienie skargi.

Według art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. Jest to uznawana w piśmiennictwie ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do wyższej instancji (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002 – komentarz do art. 78), bez względu na to, w jakim trybie i w wyniku jakiej czynności zostały one wydane. Na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. SK 11/99 (OTK 1999/7/158). Przede wszystkim kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie" pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienie weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Trzeba bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny jest m.in. art. 127 § 3 k.p.a.

Prezentowane tu rozwiązania można zakończyć na art. 52 p.p.s.a., w którym posłużono się również określeniem "zaskarżenie", formułując wymóg wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wpływ przypomnianych unormowań na kształtowaną w orzecznictwie ocenę charakteru prawnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy można wyraźnie dostrzec w motywach dwóch uchwał składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego i sędziów NSA. W uchwale z dnia 13 lutego 1996 r. III AZP 23/95 (OSNP 1996/15/205) odnoszącej się do stanu przed dniem 1 października 1995 r., Sąd Najwyższy wywodził, że skoro od decyzji wydanej przez naczelny organ administracji państwowej nie służy odwołanie, to na niej kończy się tok instancji wyczerpany przez stronę i może ona zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego (art. 16 § 1, art. 127 § 3 i art. 198 k.p.a.). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest więc środkiem odwoławczym, bo różni się od odwołania brakiem dewolutywności – nie przenosi kompetencji do załatwienia sprawy na wyższy organ administracji. Nie jest on też nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia decyzji ostatecznej, lecz szczególnym środkiem zaskarżenia. B. Adamiak w glosie do tej uchwały (OSP 1996/12/219) dostrzegała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy cechy nadzwyczajnego środka zaskarżenia ostatecznych decyzji naczelnych organów administracji państwowej wydanych w pierwszej instancji. Z kolei Z.R. Kmiecik w swojej glosie (PS 1997/9/97 – t. 1) z odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy łączył obowiązek jednakowego traktowania tego wniosku z odwołaniem. Można w zasadzie przyjąć, że w tej uchwale i obu glosach odnotowano reprezentatywnie formułowane poglądy w orzecznictwie i doktrynie, które dają się podzielić na takie dwie grupy.

Z kolei w uchwale z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 (ONSA 1997/2/44), w której NSA przyjął, że skargę na taką decyzję można wnieść, stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o NSA, po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określonego w art. 127 § 3 k.p.a., znalazły się już rozważania łączące się z problematyką przedstawionego zagadnienia prawnego. Otóż NSA uznał, że mniej istotna jest różnica poglądów odnośnie kwalifikowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do kategorii odwołania lub jego surogatu, czy też nadzwyczajnego środka prawnego, ponieważ wystarczające jest ustalenie, czy są przesłanki uznania go za środek odwoławczy przewidziany w art. 34 ust. 1 ustawy o NSA. Chodzi głównie o prawną możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i jest kwestią drugorzędną, czy tego dokona organ wyższego stopnia, czy ten, który wcześniej wydał decyzję. Dwuinstancyjność jest bowiem pojęciem procesowym, a nie ustrojowym i zamyka się w systemie organów administracji, na co już wcześniej zwracano uwagę w piśmiennictwie (np. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45). W pozytywnej glosie do tej uchwały (OSP 1997/6/109) J.P. Tarno podkreślił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się w zasadzie od odwołania jedynie brakiem skutku dewolutywnego i suspensywneg. Mimo odnoszenia go tylko do decyzji ostatecznej może być traktowany jako odpowiednik zwykłego środka prawnego i mieści się w pojęciu środków odwoławczych objętych art. 34 ust. 1 ustawy o NSA.

W późniejszym orzecznictwie NSA nie zajmowano się już szerzej prawnym charakterem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nadal wyrażano poglądy, że ma on cechy odwołania lub jest ich pozbawiony. Natomiast w piśmiennictwie – zwłaszcza w powołanych w postanowieniu NSA z dnia 4 października 2006 r. komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego – przyjmuje się, że do tego wniosku mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań w ten sposób, że z wyjątkiem art. 129 § 1, art. 132, 133 i 136 zdanie ostatnie oraz art. 138 § 2 i § 3 k.p.a., inne jego przepisy dotyczące odwołań stosuje się wprost (tak już wcześniej [w:] B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s.128-129).

Po skreśleniu z dniem 15 kwietnia 2000 r. § 4 w art. 127 k.p.a. i włączeniu unormowania poświęconego samorządowemu kolegium odwoławczemu do art. 127 § 3, nie uległ więc zmianie stan prawny według tego kodeksu sprzed wejścia w życie ustawy o NSA, a co do samej konstrukcji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – nawet obowiązujący od dnia 1 września 1980 r. Ukształtowanej wówczas teorii i praktyki stosowania rozwiązań przyjętych w k.p.a. nie można obecnie wprost przenosić na te przepisy wymagające interpretowania w powiązaniu z gwarancjami sformułowanymi w art. 78 Konstytucji i funkcjonowaniem sądownictwa administracyjnego. Istotnie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest odwołaniem skierowanym do organu administracji publicznej wyższego stopnia w tradycyjnym rozumieniu art. 17 k.p.a., bo w jej hierarchicznej strukturze takiego organu nie ma. Jest również prawdą, że z przyjętą w art. 15 k.p.a. zasadą ogólną dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego od początku łączono prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy pozostające ze sobą w stosunku hierarchicznej zależności. Chociaż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy decyzji ostatecznych, na których określenie w art. 16 § 1 k.p.a. posłużono się jedynie kryterium braku możliwości wniesienia od nich odwołania w administracyjnym toku instancji, to jednak uruchamia on w sposób oczywisty nowy etap postępowania administracyjnego, w którym dokonuje się oceny decyzji w takim samym zakresie badania, jak przy wydawaniu kwestionowanej nim decyzji pierwszoinstancyjnej. Przypisywanie mu cech zwyczajnego lub nadzwyczajnego albo specyficznego środka odwoławczego czy środka zaskarżenia podobnie wartościowanego, nie oddaje jego istoty w oderwaniu od etapu postępowania administracyjnego, którego wykorzystanie jest warunkiem niezbędnym do uruchomienia sądowej kontroli legalności decyzji. Chodzi tu o zasadniczo inny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w porównaniu ze stosowanym przed wejściem w życie ustawy o NSA, gdy strona mogła według swojego wyboru zaskarżyć do sądu administracyjnego ostateczną decyzję wydaną w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze (wcześniej – kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym) albo wystąpić do kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy i dopiero na nową jego decyzję wnieść skargę do tego sądu.

W przypomnianym już, sukcesywnie budowanym stanie prawnym, orzecznictwie i doktrynie istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. Do pomijanych przepisów będą należały przede wszystkim unormowania dotyczące: trybu wnoszenia i przekazywania odwołań i zlecania czynności dowodowych (art. 129 § 1, art. 133 i 136), przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2) i uwzględniania zarzutów strony w ramach autokontroli organu, który wydał kwestionowaną decyzję (art. 132). Będą też stosowane inne przepisy w nawiązaniu do odesłania zawartego w art. 140 k.p.a. Stanowi on, że w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Do nich niewątpliwie należą między innymi wskazane w przedstawionym do rozstrzygnięcia zagadnieniu prawnym art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Dopiero po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., zostaje wydana nowa decyzja i powstaje stan wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 52 p.p.s.a., jako obligatoryjna przesłanka wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Innego więc znaczenia nabiera wskazane w skardze kasacyjnej pojęcie remonstracji poprzednio łączonej z wystąpieniem strony do organu o zmianę lub uchylenie jego decyzji, gdy nie było podstaw do wniesienia nadzwyczajnego środka prawnego.

Poglądy dotyczące prawnego charakteru wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kształtowały się głównie na tle orzecznictwa monokratycznych organów administracji publicznej przy podobnym lub mało wyrazistym odróżnianiu sytuacji, w których decyzję wydawał sam minister (równorzędny mu podmiot spośród określonych w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) lub upoważniony przez niego na podstawie art. 268a k.p.a. pracownik. Dotyczyło to również decyzji wydawanych przez organy kolegialne orzekające zawsze w składzie plenarnym bez możliwości przekazania wniosku innemu organowi, bo takiego w strukturze administracji publicznej nie ma, oraz decyzji organów orzekających w jednym z wielu możliwych do wyznaczenia składów osobowych. Poszukiwanie jednego, wspólnego dla wszystkich sytuacji rozwiązania – gdyby nawet teoretycznie było ono możliwe – nie mieści się w ramach odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne. Z drugiej jednak strony przy indywidualizowaniu ocen na potrzeby wymienionych sytuacji trzeba unikać niebezpieczeństwa naruszenia jednej z podstawowych zasad wykładni systemowej sformułowanej np. w ten sposób, że: "interpretator powinien tak ustalić znaczenie interpretowanej normy, by nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej pomiędzy normą interpretowaną a jakąkolwiek z norm należących do tego samego systemu prawa" – J. Wróblewski [:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402. Takiego niebezpieczeństwa nie ma, jeżeli skierowany do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powiąże się z art. 1 i 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, które łącznie z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze i art. 127 § 3 k.p.a. tworzą normę prawną wystarczająco różniącą się od normy zbudowanej tymi przepisami k.p.a. w związku z przepisami normującymi strukturę i tryb orzekania innych organów, do których strona postępowania administracyjnego może skierować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ich pierwszoinstancyjną decyzją. Norma prawna kształtująca reguły postępowania nie musi pokrywać się z jednostką redakcyjną przepisu i może być zbudowana z unormowań zawartych nawet w różnych aktach prawnych. Pozostając przy tym założeniu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 wielokrotnie nowelizowanej już ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a ponadto na zasadach określonych w odrębnych przepisach orzekają w innych sprawach, co zostało dość szeroko wykorzystane. Są one uprawnione w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto mają uprawnienia kontrolne i sygnalizacyjne powiązane z orzekaniem. Mimo utraty uprawnień do występowania do NSA i Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym oraz do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją albo innego aktu prawnego – z Konstytucją i ustawą, ich dotychczasowy charakter nie uległ zmianie. Jak trafnie podkreślił J.P. Tarno (Samorządowe kolegia odwoławcze jako szczególne organy administracji publicznej, Samorząd Terytorialny 1997, Nr 1/2, s. 125-126), są one organami o wyjątkowym charakterze w polskim systemie administracji publicznej. Swoje kompetencje realizują przez działalność orzeczniczą, nie mają charakterystycznych dla organów administracji uprawnień w zakresie planowania, stanowienia powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, zaspakajania zbiorowych potrzeb czy egzekwowania obowiązków publicznoprawnych. Są one organami wyższego stopnia w znaczeniu instancyjnym, a nie ustrojowym i pozostają z organami niższego stopnia tylko w stosunkach procesowych. Członkowie kolegium orzekają w składach trzyosobowych, nie są służbowo powiązani z przewodniczącym samorządowego kolegium i mają zapewnioną niezależność w zakresie orzekania, ponieważ są jedynie związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zresztą dokonane w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zaliczenie kolegium do organów jednostek samorządu terytorialnego uznawane jest za klasyfikację raczej techniczną, pomijającą jego odrębność (tak np. M. Kotulski, Samorządowe kolegia odwoławcze /wybrane uwagi/, Samorząd Terytorialny 2001/6/28). W znaczeniu strukturalnym tak rozumianym organem administracji wyższego stopnia jest całe kolegium razem z jego zgromadzeniem ogólnym i przewodniczącym, natomiast w znaczeniu funkcjonalnym jest nim skład orzekający kolegium, bo zasadniczą funkcją kolegium jest orzekanie w trzyosobowym składzie. Jedynie taki skład, a nie całe kolegium i nie jego prezes, ma kompetencje do orzekania w indywidualnej sprawie kształtowanej przepisami prawa materialnego i rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym. Jest to więc dodatkowa argumentacja uzasadniająca wspomniany już pogląd o procesowym, a nie ustrojowym charakterze toku instancji w postępowaniu, jakie inicjuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze.

Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, określone w art. 24 § 1 k.p.a., nie rodziły sporów w doktrynie, bo każda z przesłanek wyłączenia jest uznawana za nadającą się do stosowania w jej bezpośrednim rozumieniu. W razie zaistnienia przynajmniej jednej z nich, wyłączenie następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu odrębnego orzeczenia. Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności nie cierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ.

Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Mają one także zastosowanie do pozaetatowego członka kolegium, który – poza brakiem możliwości przewodniczenia składowi orzekającemu – ma w zakresie orzekania takie same uprawnienia i obowiązki jak członek etatowy. Powołanie go przez Prezesa Rady Ministrów rodzi stosunek członkostwa w kolegium. Do orzekania nie jest potrzebne, jak w wypadku członków etatowych, nawiązanie stosunku pracy (np. T. Liszcz, Osobliwości statusu pracowniczego etatowych członków samorządowego kolegium odwoławczego, Samorząd Terytorialny 2006/9/39).

Biorąc pod uwagę charakter wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, następstwa udziału członka samorządowego kolegium odwoławczego w wydaniu objętej nim decyzji i organizacyjne możliwości wyznaczania innego składu orzekającego kolegium do rozpatrzenia takiego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 2 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.

Zdanie odrębne

II GPS 2/06

Zdanie odrębne sędziego Jana Pawła Tarno

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że zawarta w art. 15 k.p.a. zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania oznacza prawo strony do tego, by jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy – por. np. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95; B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a.. Komentarz, W-wa 2006, s. 97 i n.; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, K.p.a.. Komentarz, t. I, Zakamycze 2005, s. 181 i n.; J. Lang [w:] E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W-wa 2005, s. 30 czy też W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W-wa 2006, s. 59 i n. Co do tego nie ma najmniejszej wątpliwości.

W tym kontekście wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. jawi się jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mający w założeniu łagodzić skutki braku drugiej instancji w przypadkach, gdy ustrojowe prawo administracyjne nie przewiduje istnienia organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem przepisu tego nie można interpretować w sposób rozszerzający. Konkluzja ta znajduje całkowite potwierdzenie w treści art. 127 k.p.a.: § 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. § 2. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. § 3. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Pierwsze dwa paragrafy stanowią konkretyzację zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Celem unormowania zawartego w § 3 jest natomiast złagodzenie skutków odstępstwa od tej zasady. W świetle przytoczonych przepisów niedopuszczalne jest twierdzenie, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi jedną z form dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy podkreślić, że zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z możliwych form realizacji zagwarantowanego w Konstytucji (art. 78) prawa stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały, zarówno odwołanie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełniają określone w art. 78 wymagania konstytucyjne zaskarżalności orzeczeń i decyzji pierwszoinstancyjnych. Nie można jednak nie zauważyć, że wniosek jest odmienną od odwołania formą realizacji konstytucyjnego prawa stron do wnoszenia środków zaskarżenia, i że odwołanie zapewnia stronie daleko dalej idące i pełniejsze gwarancje procesowe.

Pod rządem ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został uznany za środek odwoławczy w rozumieniu art. 34 ust. 1 (uchwała z 9 grudnia 1996 r., OPS 4/96). Niemniej jednak nie dlatego, że jego wniesienie powodowało spełnienie wymogów dwuinstancyjności postępowania, lecz dlatego, że jako surogat odwołania wniosek je zastępował w sytuacji braku organu drugiej instancji. W dodatku takie rozwiązanie korespondowało z jednym z podstawowych założeń sądowej kontroli administracji, żeby skarga mogła być wniesiona do sądu administracyjnego dopiero wówczas, gdy wyczerpały się możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia w sprawie na drodze administracyjnej. Zarówno bowiem wówczas, jak i dzisiaj przyjmowano prymat drogi administracyjnej załatwienia sprawy przed sądową. Aprobując stanowisko NSA zajęte w tej uchwale OPS 4/96, to założenie właśnie miałem na myśli oraz to, że wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozwala na jej powtórne rozpoznanie na zasadach właściwych odwołaniu, choć stosowanych odpowiednio. Wskazywałem jednak na szereg odmienności tego środka prawnego w stosunku do odwołania, w szczególności takich, jak: a) nadzwyczajny charakter tego środka prawnego, (zarówno wówczas, jak i teraz przysługuje on od decyzji ostatecznych), b) brak skutku dewolutywnego i suspensywnego, c) odpowiedniość stosowania przepisów o odwołaniu od decyzji – por. szerzej moja glosa do tej uchwały OSP 1997, nr 6, poz. 109.

Należy zauważyć, że w p.p.s.a. – mając na względzie istotne różnice w konstrukcji i charakterze odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – zrezygnowano z budzącego szereg wątpliwości określenia "środki odwoławcze" na rzecz pojęcia o znacznie szerszym zakresie desygnatów "środki zaskarżenia", wymieniając enumeratywnie w art. 52 § 2, o które z tych środków zaskarżenia chodzi. To nowe uregulowanie świadczy dobitnie o tym, że ustawodawca uznał nadzwyczajny charakter środka prawnego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Twierdzenie zaś, że jest on "szczególnym środkiem zaskarżenia" (s. 8 uzasadnienia) niczego nie zmienia i pozostaje w sprzeczności z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 część pierwsza k.p.a., z których wyraźnie wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje od decyzji, od której nie przysługuje odwołanie, a zatem od decyzji ostatecznej.

3. Nie mogę również zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu niniejszej uchwały twierdzeniem, że "wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej". Po pierwsze, dlatego że o toku instancji można mówić dopiero wówczas, gdy istnieją chociażby dwa organy upoważnione do orzekania w sprawie, choć na różnym etapie jej rozpoznawania. Nie muszą być one sobie hierarchicznie podporządkowane, ale oba muszą być właściwe do wydania decyzji, choć w różnych instancjach. Tok instancji jest zatem instytucją ustrojowego prawa administracyjnego i nie może być zastąpiony konstrukcja procesową.

Po wtóre, cyt. stwierdzenie jest zaprzeczeniem istoty zasady dwuinstancyjności postępowania. Wszak cechą sine qua non postępowania drugoinstancyjnego jest to, że toczy się ono przed innym organem niż ten, który rozpoznawał sprawę pierwotnie. Tymczasem postępowanie z wniosku jest ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi wszakże zmianami. Ograniczę się tu do omówienia tylko jednej z nich, ale jakże znamiennej. Wszyscy są zgodni co do tego, że w postępowaniu tym nie stosuje się art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, kiedy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy w ogóle albo przynajmniej w znacznym stopniu, tzn. takim, którego nie da się usunąć w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może wówczas usunąć braków postępowania wyjaśniającego pierwszej instancji i orzec co do meritum sprawy, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania (sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpoznana, przez dwa różne organy). Musi w takim wypadku wydać decyzję kasacyjną – por. np. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a.. Komentarz, W-wa 2006, s. 612-613. W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma to najmniejszego znaczenia, ponieważ nie można tu mówić o "pierwszej" lub "drugiej" instancji, gdyż obydwie decyzje zostały wydane przez tego samego ministra lub to samo samorządowe kolegium odwoławcze. Nie ma zatem najmniejszego znaczenia fakt, czy stan faktyczny sprawy zostanie ustalony w postępowaniu prowadzonym po raz pierwszy, czy po raz drugi.

Przeciwko odpowiedzi udzielonej przez skład poszerzony NSA na zadane mu pytanie prawne przemawiają również kolejne argumenty.

Nie można zapominać, że do wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, ale tylko odpowiednio. Oznacza to, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie odwoławcze będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy wyróżniające wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu i postępowaniu odwoławczym w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane – por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51. Trafnie zatem przyjął NSA w wyroku z 10 czerwca 1999 r., II SA 655/99, niepubl., że w postępowaniu tym nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 k.p.a., ponieważ nie można tu mówić o "niższej" i wyższej" instancji, skoro obydwie decyzje zostały wydane przez ten sam naczelny organ administracji państwowej. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, powtórnego "przyjrzenia" się sprawie i z tego względu jest środek prawny działający na zasadzie remonstrancji, a nie odwołania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez dwa jakościowo różne organy, tzn. od decyzji wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O ile – hipotetycznie rzecz ujmując – odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu członka organu kolegialnego jest technicznie możliwe w stosunku do członków samorządowych kolegiów odwoławczych, to jest to zupełnie niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję organu. Zgodnie z prawem, to zasadą jest wydawanie decyzji przez organ, który może, ale nie musi upoważnić pracowników podległego mu urzędu do wydawania decyzji –art. 268a k.p.a.. Stanowisko zajęte w przedmiotowej uchwale powoduje, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu (członka organu kolegialnego) raz mają odpowiednie zastosowanie, innym razem zaś nie w zależności od tego, jaki organ wydał decyzję podlegającą zaskarżeniu w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konkluzja ta nie może być usprawiedliwiana różnym charakterem poszczególnych organów administracji publicznej, ponieważ stoi ona w oczywistej sprzeczności z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni systemowej mówiącej, że "Interpretator powinien tak ustalić znaczenie interpretowanej normy, by nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej miedzy normą interpretowaną a jakąkolwiek z norm należących do tego samego systemu prawa" – J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, W-wa 1979, s. 402. Moim zdaniem norma odniesienia nie może być tak szeroko konstruowana, jak to ma miejsce w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały.

Poza tym, zawarta w uchwale odpowiedź prowadzi do sprzeczności wewnątrzsystemowej, ponieważ ta sama instytucja procesowa (jaką jest wyłączenie pracownika, ewentualnie członka organu kolegialnego) w tym samym postępowaniu raz ma zastosowanie, a innym razem nie. W rezultacie zajętego przez skład poszerzony NSA stanowiska mamy do czynienia z sytuacją, w której pod tą samą nazwą "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" kryją się dwa różne środki prawne. Pierwszym jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych, którego wniesienie powoduje, że sprawa nie może być ponownie rozpoznana przez członków kolegium, którzy brali udział w wydaniu pierwotnej decyzji. Drugim natomiast jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ministra, którego wniesienie nie wyklucza możliwości wydania nowej decyzji przez tę samą osobę (osoby), która wydała zaskarżoną decyzję. Wziąwszy zaś pod uwagę fakt, że ministrem w rozumieniu k.p.a. (art. 5 § 2 pkt 4) może być również organ kolegialny (np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Centralna Komisja ds. Stopni i Tytułów Naukowych, Naczelna Rada Adwokacka), który wydaje decyzje działając in pleno przy zachowaniu ustawowego quorum, to przepisy o wyłączeniu członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 k.p.a.) nie będą miały zastosowania również w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed takim organem. W przeciwnym bowiem wypadku, prowadziłoby to do wyłączenia z postępowania całego organu – por. art. 27 § 1 k.p.a.

Wreszcie, chciałbym zwrócić uwagę na poważne niebezpieczeństwo, jakie niesie za sobą przyjęta przez skład poszerzony odpowiedź. Polega ono na zacieraniu istniejącej różnicy między kontrolą instancyjną decyzji administracyjnej, a prawem strony do jej zaskarżenia. Tymczasem różnica ta jest ogromna, i co ważne, czytelna w odczuciu społecznym. Powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym, niż ponowne jej rozpatrzenie przez organ, który zaskarżoną decyzję wydał. W przypadku kontroli instancyjnej nie istnieje poczucie kontroli własnej decyzji, natomiast występuje odpowiedzialność za tworzenie tzw. "linii orzeczniczej" dla podległych organów. Wszystko to powoduje, że kontrola ta ma stworzone instytucjonalne warunki bardziej obiektywnego rozstrzygania spraw, niż "autokontrola decyzji" inicjowana wnioskiem z art. 127 § 3 k.p.a.. To nie ulega najmniejszej wątpliwości, wszak gwarancje obiektywnego rozpoznania sprawy w takim przypadku są daleko mniejsze, nawet gdyby tu miały zastosowanie przepisy art. 24 i 27 k.p.a. Nie ma bowiem tu żadnych skutecznych barier, które zapobiegłyby sytuacjom, w których decyzje wydane w powtórnym postępowaniu byłyby tylko podpisywane przez nowe składy orzekające, podczas gdy w rzeczywistości byłyby rezultatem pracy składu orzekającego, podlegającego wyłączeniu z mocy prawa. W konsekwencji stanowisko zajęte w przedmiotowej uchwale tworzy jedynie pozorną gwarancję bezstronności orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ma bowiem mechanizmu prawnego, który egzekwowałby obowiązek wyłączenia się z postępowania członka samorządowego kolegium odwoławczego.

Stanowisko Sądu jest tym bardziej niebezpieczne, że w dzisiejszych działaniach ustawodawcy można zaobserwować niepokojące przypadki ucieczki od kontroli instancyjnej. Najlepszym na to dowodem są przepisy Ordynacji podatkowej. Stosownie do art. 221 tej ustawy "W przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym". Proszę zauważyć, już się tu nie mówi o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz o odwołaniu, które przysługuje do tego samego organu. Co więcej, wyjątkiem tym objęto również decyzje pierwszoinstancyjne dyrektora izby skarbowej i dyrektora izby celnej, a więc organów terenowych administracji rządowej, w stosunku do których nie ma przeszkód natury ustrojowej odejścia od zasady dwuinstancyjności postępowania. Wprost przeciwnie, są to organy mające organy wyższego stopnia i to w znaczeniu ustrojowym. Nie było więc żadnych powodów natury ustrojowej, usprawiedliwiających odstąpienie od zasady dwuinstancyjności. Jednakże zrobiono to, nie oglądając się na gwarancje procesowe strony w postępowaniu podatkowym. Jeśli orzecznictwo NSA będzie utwierdzać ustawodawcę w przekonaniu, że właściwie nie ma różnicy między rzeczywistym, a tzw. "procesowym" tokiem instancji, to w końcu ten pierwszy stanie się wyjątkiem. Wszak to drugie rozwiązanie – z punktu widzenia administracji publicznej – jest i prostsze i wygodniejsze, bo pozwala na "niewypuszczenie" sprawy z urzędu, tzn. na załatwienie jej we własnym zakresie bez oglądania się na kontrolę instancyjną.