Postanowienie z dnia 2007-06-14 sygn. II GSK 54/07

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Anna Tomaka - Magdoń po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.C.Z. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1004/06 w sprawie ze skargi S.C.Z. S.A. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę S.C.Z. S.A. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 marca 2006 r. nr [...]

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1004/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.C.Z. S.A. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert – oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 4 listopada 2004 r. skarżący złożył ofertę w ogłoszonym przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postępowaniu konkursowym na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: lecznictwo szpitalne.

Po rozpoznaniu oferty skarżącego w części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa uznała, że oferta została złożona w terminie i spełnia wymogi formalno-prawne stawiane przez zamawiającego, a tym samym nie podlegała odrzuceniu i została zakwalifikowana do części niejawnej postępowania konkursowego.

W trakcie spotkania negocjacyjnego z oferentem w dniu 1 grudnia 2004 r., przedstawiono mu propozycję kontraktu na 2005 r., której oferent nie przyjął. Rozmowy negocjacyjne kontynuowano w dniu 6 grudnia 2004 r., w trakcie których skarżący zaproponował obniżenie wartości punktowej do 9 zł.

W dniu 8 grudnia 2004 r. komisja konkursowa Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosiła rozstrzygnięcie konkursu ofert w rodzaju: lecznictwo szpitalne. Oferta złożona przez S.C.Z. S.A. została wskazana w rozstrzygnięciu jako oferta wybrana do podpisania umowy i udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w 2005 roku, w zakresie wynikającym z protokołu z negocjacji przeprowadzonych w dniach 1 i 6 grudnia 2004 r.

Pismem z dnia 10 grudnia 2004 r. oferent S.C.Z. S.A. złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyników rozstrzygnięcia konkursu ofert zarzucając naruszenie przez Fundusz art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) dalej: ustawa, przez nieprzestrzeganie zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, art. 148 wymienionej w pkt 1 ustawy przez niezastosowanie kryterium ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej, kalkulacji kosztów oraz art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104) przez nieprzestrzeganie zasady gospodarności w przyznawaniu środków pieniężnych na poszczególne świadczenia opieki zdrowotnej podnosząc, że Fundusz nie uwzględnił zróżnicowania oferentów pod kątem posiadanego wyposażenia, możliwości kadrowych oraz ilości i ceny usług, a także nie były brane pod uwagę kryteria ceny i liczby oferowanych świadczeń.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 578/05 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia uznając, że organ w sposób nienależyty odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i uzasadnił zajęte stanowisko w sposób naruszający wymagania określone w przepisach k.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 21 marca 2006 r. Nr [...] nie uwzględnił odwołania stwierdzając w uzasadnieniu, że przeprowadził, w dniach od 19 do 23 września 2005 r. kontrolę w Pomorskim Oddziale Wojewódzkim NFZ, której przedmiotem była ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego w rodzaju: lecznictwo szpitalne na 2005 r. Wyniki kontroli nie potwierdziły naruszenia przez Pomorski Oddział Wojewódzki NFZ zasad postępowania konkursowego na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ani naruszenia przepisów ustawy a tym samym nie zostały potwierdzone zarzuty stawiane przez odwołującego się. Postępowanie było przeprowadzone zgodnie z wymogami ustawy oraz w oparciu o szczegółowe materiały informacyjne o przedmiocie postępowania w spawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: lecznictwo szpitalne. Oznacza to, zdaniem Prezesa NFZ że nie doszło także do naruszenia interesu prawnego skarżącego w wyniku nieprawidłowego działania oddziału wojewódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W toku postępowania wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając rozstrzygnięcie, Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w sposób wyczerpujący przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącego.

Zdaniem Sądu, ocena pozaprawnych elementów poszczególnych ofert i negocjacji, takich jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementów o charakterze ekonomicznym i medycznym znajduje się poza kontrolą sądu administracyjnego.

Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia art. 134 ustawy, polegającego na nieprzestrzeganiu zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, stwierdził że komisja konkursowa przyjęła ofertę S. do postępowania konkursowego jako spełniającą wymogi formalno - prawne, na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 55, poz. 493), oraz dokonała jej oceny według jednolitych kryteriów oceny. Takim samym zasadom postępowania, określonym w art. 148 ustawy i szczegółowych materiałach informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju lecznictwo szpitalne, stanowiących załącznik do zarządzenia Prezesa NFZ Nr 8/2004 z dnia 13 października 2004 r., oraz jednolitym kryteriom oceny obejmującym: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną oraz cenę i liczbę oferowanych świadczeń jak i kalkulację kosztów, zostały poddane wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego, w tym wybrane celem podpisania umów.

Sąd, podkreślił, że zgodnie z art. 147 ustawy kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania i co ważne nie mógł ich zmienić ani oferent ani zamawiający. W tej sytuacji nie znajduje potwierdzenia zarzut skarżącego, że Fundusz prowadził porównywanie ofert w postępowaniu konkursowym o dowolnie określone kryteria. Nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych polegającego na nieprzestrzeganiu zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Po przeprowadzeniu jawnej części konkursu, przyjęto do części niejawnej postępowania 47 ofert z terenu całego województwa pomorskiego, w trakcie której prowadzone były negocjacje w celu określenia warunków umowy, jaka miałaby zostać zawarta. Po części niejawnej konkursu do podpisania umów wyłoniono 38 oferentów.

Pomorski Oddział Wojewódzki NFZ zaproponował skarżącemu umowę na świadczenia opieki zdrowotnej w liczbie odpowiadającej, z jednej strony możliwościom świadczeniodawcy, a z drugiej - możliwościom finansowym POW NFZ, ograniczonym w tym zakresie ilością środków publicznych przeznaczonych na dany cel w planie finansowym na 2005 r. Oceniając ofertę S. komisja konkursowa uwzględniła jej zawartość merytoryczną, proponując temu oferentowi kontrakt o 100% wyższy niż w 2004 r., o wartości [...] zł.

W ocenie Sądu, takiemu działaniu oddziału wojewódzkiego nie można zarzucić nieprawidłowości a ewentualne przyjęcie pełnej oferty skarżącego i przyjęcie w ostatniej fazie negocjacji nowej wartości punktowej do 9 zł naraziłoby oddział na zarzut preferowania tego oferenta i postępowania naruszającego zasadę równego dostępu do świadczeń. Wskazał przy tym, że okoliczność ta nie spowodowała żadnego uszczerbku dla interesu prawnego strony skarżącej.

Sąd orzekający w sprawie nadmienił, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Prezesa NFZ z dnia 31 grudnia 2004 r., przeprowadzono szczegółową kontrolę w Pomorskim Oddziale Wojewódzkim NFZ która nie wykazała naruszenia art. 134 ustawy polegającego na nieprzestrzeganiu zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Prezesa NFZ jest w przedstawionym zakresie prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia w świetle przepisów ustawy. Prezes NFZ w sposób należyty odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i uzasadnił zajęte stanowisko w sposób wyczerpujący zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach k.p.a. Prezes NFZ przeprowadził tym razem szczegółowe postępowanie wyjaśniające i odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka S.C.Z. S.A. z siedzibą w G., która zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o uchylenie tegoż wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 148 pkt 1 i 2 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu ustawowych kryteriów wymienionych we wskazanym powyżej przepisie (w szczególności kryterium ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów), do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a w konsekwencji uznaniu, że zawarcie ze skarżącym umowy na świadczenia opieki zdrowotnej o wartości [...] zł odpowiada z jednej strony możliwościom skarżącego, a z drugiej możliwościom finansowym POW NFZ;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego art. 134 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nierównym traktowaniu skarżącego względem pozostałych świadczeniodawców oraz naruszeniu zasady prowadzenia postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, przejawiające się w zaproponowaniu S.C.Z. S.A. z siedzibą w G., przez POW NFZ zawarcia umowy na leczenie szpitalne na rok 2005 na kwotę [...] zł mając na względzie m.in. dyspozycję art. 148 Ustawy, ustalony stan faktyczny sprawy (warunki oferty S.C.Z. S.A. z/s w G.) w tym wykaz podmiotów i wysokość kwot na jakie zostały zwarte umowy przez POW NFZ z poszczególnymi zakładami opieki zdrowotnej;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu ustalenia, czy przedmiotowe postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej spełnia przesłanki wskazane w przytoczonym powyżej przepisie;

4. naruszenie przepisu postępowania art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynika sprawy, do którego doszło poprzez nie wzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego wyroku całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne (w szczególności art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 134 ustawy, a także art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych) i czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Sąd przy ocenie, czy naruszono prawo materialne nie wziął pod uwagę i nie porównał między innymi wykazu podmiotów (wraz z wysokościami zakontraktowanych kwot) z którymi POW NFZ zawarł umowy o świadczenie usług zdrowotnych w rodzaju lecznictwo szpitalne z ofertami poszczególnych zakładów opieki zdrowotnej w szczególności tych z którymi POW NFZ zawarło przedmiotowe umowy na kwoty wyższe niż z S.C.Z. S.A. z siedzibą w G.

5. naruszenie przepisu postępowania art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Prezesa NFZ odpowiada prawu pomimo ustalonego, na podstawie przedłożonych przez strony dowodów, stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że negocjacje były bezprzedmiotowe i prowadzone jedynie w celu spełnienia formalnych wymogów ustawowych, ponieważ wynik postępowania i tak był z góry ustalony. Nie uwzględniając oferowanej przez skarżącego niższej ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów - jednego z głównych kryteriów zawartych w ustawie - Pomorski Oddział Wojewódzki NFZ, naraził Skarb Państwa na bezpośrednie straty.

S. posiada duży wielospecjalistyczny szpital a nie wszystkie startujące do konkursu podmioty były podmiotami dużymi. Zgodnie z przyjętą zasadą równego traktowania oraz kryteriami z art. 148 ustawy, podział środków na korzyść S. powinien być znacznie większy. Przyznanie skarżącemu kontraktu w kwocie [...] zł wydaje się zatem nieuzasadnione, krzywdzące i nieprawidłowe.

Skarżący przystąpił do konkursu w dobrej wierze, uprzednio zaangażował kapitał własny w celu przygotowania infrastruktury i w konsekwencji oferty, która gwarantowałaby zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ, gdyby porównanie ofert w toku postępowania było przeprowadzone rzetelnie i zgodnie z ustawą. Ideą właścicieli S. było stworzenie i udostępnienie szpitala o nieporównywalnie wysokim standardzie wszystkim mieszkańcom Pomorza, co wobec wyników postępowania konkursowego przeprowadzonego jak wskazano z naruszeniem przepisów prawa zostało uniemożliwione. Tym samym POW NFZ pozbawił ubezpieczonych możliwości wyboru placówki medycznej skarżącego. W związku z powyższym skarżący był zmuszony wielu pacjentom odmawiać wykonania specjalistycznych badań z powodu braku umów z NFZ zapewniających dostęp do świadczeń wszystkim potrzebującym. Specjalistyczny, trudno dostępny na rynku usług medycznych sprzęt był więc niewykorzystywany, a chorzy nie mogli przeprowadzać niezbędnych badań. Prezes NFZ w decyzji z dnia 31 grudnia 2004 roku nie zakwestionował faktu, że interes prawny skarżącego doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawa uznał jednocześnie, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz powstania szkody po stronie skarżącego. Powyższe stwierdzenie, zdaniem skarżącego nie jest słuszne. Mając na względzie całość postępowania przeprowadzonego przez POW NFZ w sprawie zawarcia ze S.C.Z. S.A. z siedzibą w G. umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, należy uznać, iż przedmiotowe rozstrzygniecie naruszyło interes prawny skarżącego oraz spowodowało powstanie szkody.

Zdaniem skarżącego, Sąd winien w oparciu o ustalony stan faktyczny (dokonać subsumcji) ocenić czy w świetle przytoczonych okoliczności została naruszona zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umów, a także czy postępowanie takie było przeprowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji, a wszelkie wyjaśnienia, informacje i dokumenty, związane z nim były udostępnione świadczeniodawcom na równych prawach. Jednakże Sąd błędnie przyjął, iż zaskarżona decyzja Prezesa NFZ odpowiada prawu.

Zdaniem skarżącego aby stwierdzić, czy został naruszony art. 134 ustawy należałoby wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności w danej sprawie w tym przede wszystkim (dokonaną przez skarżącego) analizę zawartych przez ten oddział NFZ na rok 2005 umów na leczenie szpitalne. Ponadto Sąd w uzasadnieniu oceniając zasadność zarzutu skarżącego nie odniósł się do przytoczonych w skardze istotnych argumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy, należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia - dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 97 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 1 ustawy). Do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138).

Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 powołanej ustawy). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4). Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1). Ustawa nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) wynika, że komisja konkursowa wskazuje oferty, które zostały przez nią wybrane.

Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może uwzględnić odwołanie w terminie 7 dni od dnia jego złożenia i udzielić pisemnej odpowiedzi składającemu odwołanie. W przypadku nieuwzględnienia odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu przekazuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. W przypadku uwzględnienia odwołania, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8).

Z przedstawionych przepisów ustawy wynika, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie – Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6).

W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzja Prezesa Funduszu, podlegająca w myśl art. 154 ust. 8 ustawy zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie jest decyzją odwoławczą (decyzją organu II instancji). Z przepisu art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 powołanej ostatnio ustawy). Od decyzji podjętej w trybie k.p.a. przysługuje odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.) bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a więc organu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca nie występowała z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i dlatego skarga na decyzję Prezesa Funduszu wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O prawidłowości przyjętego powyżej stanowiska świadczy także ta okoliczność, że w art. 154 ust. 6 ustawy wskazano, iż decyzja Prezesa Funduszu o której mowa w tym przepisie podlega natychmiastowemu wykonaniu. Należy zauważyć, że generalnie rzecz biorąc rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie decyzji, od której służy odwołanie. Zważywszy, iż w doktrynie podnosi się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej jest w istocie środkiem równoważnym do odwołania, nadanie decyzji Prezesa Funduszu na mocy ustawy rygoru natychmiastowej wykonalności, dowodzi, że od takiej decyzji przysługuje środek zaskarżenia – tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.