Wyrok z dnia 2007-12-05 sygn. II OSK 1638/06

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 1135/05 w sprawie ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przeniesienia prawa własności do urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...], nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 1135/05 po rozpoznaniu skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] o przeniesieniu prawa własności budowli piętrzącej - jazu zlokalizowanego w M. na rzece [...] w km [...] z Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że przekazanie jazu protokołem zdawczo-odbiorczym sankcjonuje porozumienie zawarte już między stronami w 2003 roku, przy czym zobowiązany zaskarżoną decyzją ma ustawowy obowiązek administrowania ciekiem, stanowiącym własność publiczną i gruntem pod tym ciekiem w celu kształtowania zasobów wodnych. Wszystkie urządzenia piętrzące zlokalizowane na cieku również służą kształtowaniu zasobów wodnych w zbiornikach. Tymi względami kierował się organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzji, nie uwzględnił bowiem zarzutów skarżącego, iż nie spełniono przesłanki zainteresowania tej strony przejęciem jazu, gdyż jako jednostka państwowa /budżetowa/, przejęła wyłącznie wody i grunt nimi pokryty bez urządzeń wodnych, które nadal pozostawały w administracji posiadaczy tych urządzeń. W decyzji organu odwoławczego podkreśla się, że przedmiotowe urządzenie jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych w zbiorniku a skarżącemu przysługują uprawnienia właściciela wody.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie podnosi się, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie jest ustawowo umocowany do wykonywania zadań określonych w art. 92 Prawa wodnego, przedmiotowy jaz ponadto służy wyłącznie celom infrastruktury gospodarczej, turystyki wodnej, wędkarstwa, stabilizacji poziomu wód gruntowych, utrzymaniu parku miejskiego oraz zieleni, zatem jego utrzymanie powinno spoczywać na podmiotach, którym służy, a więc wspólnocie miasta Mogilno.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm./, który to przepis stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodno-prawnego urządzenia wodne lub ich części, których pozostawienie jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą być przejęte bez odszkodowania na własność właściciela wody, chyba że właściciel urządzenia wodnego, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodno-prawnego stała się ostateczna, rozporządzi prawem własności tego urządzenia. W decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodno-prawnego w myśl art. 139 ust. 4 orzeka się o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego, przy czym decyzja ta oznacza zapowiedź przejęcia urządzeń wodnych bez odszkodowania na rzecz właściciela wody, jeżeli właściciel nie wykona uprawnienia mu przysługującego w terminie /art. 139 ust. 2/. Przedstawiając taki pogląd Sąd powołał stanowisko wyrażone przez Jana Szachułowicza - "Prawo wodne z komentarzem" Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2003 r. s. 140/. Decyzją z dnia [...] Starosta M. stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodno-prawnego z dnia [...] na piętrzenie jeziora [...] za pomocą przedmiotowej budowli piętrzącej /jazu/, udzielonego Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w B., orzekając o niezbędności pozostawienia tego urządzenia wodnego. W ocenie Sądu konsekwencją uprawomocnienia się tej decyzji i nie dokonania przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. rozporządzenia jazem, zaistniała przesłanka do stwierdzenia przeniesienia prawa własności urządzenia na rzecz właściciela wody. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że "przeniesienie prawa własności" nie jest uzależnione przez ustawodawcę od "wyrażenia przez właściciela wody chęci przejęcia tegoż urządzenia wodnego". Wprawdzie przepis art. 139 ust. 2 stanowi, że organ może dokonać przeniesienia własności urządzenia na rzecz właściciela wody, to fakultatywność orzekania należy odnieść jedynie do organu, który nie jest wprawdzie zobligowany, ale może stwierdzić przeniesienie prawa własności urządzenia wodnego.

Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. reprezentowany przez radcę prawnego T. N., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 139 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm./:

a/ przez przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodno-prawnego, urządzenia wodne lub ich części, których pozostawienie jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, przy spełnieniu określonych warunków - nie jest uzależnione od wyrażenia przez właściciela wody chęci /woli/ przejęcia tego urządzenia, zaś fakultatywność przeniesienia, należy odnieść jedynie do organu, który może stwierdzić przeniesienie, jednakże nie jest do tego zobligowany,

b/ przez uznanie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodno-prawnego zawierająca orzeczenie o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego oznacza "zapowiedź" przejęcia urządzenia wodnego "na rzecz" właściciela wody i w konsekwencji, uprawomocnienie się takiego orzeczenia powoduje, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia przedmiotowego przeniesienia prawa własności - wykładnia ust. 4 art. 139.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędnie w sprawie utożsamia się pojęcie "niezbędność pozostawienia urządzenia wodnego" z pojęciem "niezbędność do kształtowania zasobów wodnych", podczas, gdy nie są one tożsame. Do oceny niezbędności do kształtowania zasobów wodnych jest wyłącznie właściwy właściciel wód i gruntów pod tymi wodami, który musi wyrazić wolę przejęcia urządzeń. Gdyby ustawodawca zamierzał uniezależnić orzeczenie od woli właściciela, użyłby określenia, iż "urządzenia wodne mogą być przeniesione na własność właściciela wody". Kwestionowaną decyzję ponadto wydano przed upływem 6 miesięcy, o których mowa w ust. 2 art. 139. Przedmiotowy jaz nie jest niezbędny do kształtowania zasobów wodnych w zakresie powierzonym skarżącemu do wykonywania jego zadań stosownie do art. 92 i skarżący nigdy nie wyraził woli jego przejęcia. Porozumienie, na które powołuje się uzasadnienie zaskarżonego wyroku o "protokole przekazania", dotyczy materiałów związanych ze zmianą zarządu i przejęciem rzeki [...] od uczestnika postępowania, zaś przedmiotem przekazania nie był sporny jaz, a jedynie wody i grunty pod wodami rzeki Panna. Skarżący jako państwowa jednostka finansowana z budżetu centralnego nie może administrować przedmiotowym jazem i ponosić kosztów jego utrzymania, skoro służy on jedynie potrzebom komunalnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie.

Obecny na rozprawie pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną uzupełnił uzasadnienie tej skargi w ten sposób, iż wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 139 ust. 2 Prawa wodnego wymaga wskazania właściciela urządzenia wodnego, natomiast w niniejszej sprawie nie uznano za konieczne ustalenie tej okoliczności, jako jednego z podstawowych warunków wydania rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazano w skardze kasacyjnej usprawiedliwioną podstawę.

Jako podstawę skargi kasacyjnej podaje się błędną wykładnię art. 139 ust. 2 i 4 Prawa wodnego, jako regulacji zamieszczonej w ustawie stanowiącej materialne prawo administracyjne, co należy uznać za prawidłowe sformułowanie zarzutów tej skargi stosownie do wymogu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa".

Przepis art. 139 ust. 2 został powołany w zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, jako podstawa prawna jej wydania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonuje się też wykładni tego przepisu, uznając, iż uprawnia on do wydania decyzji o przejęciu urządzenia wodnego w przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodno-prawnego na własność właściciela wody, przy czym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu właściwego do wydania decyzji, w niniejszej sprawie - starosty, bez względu na stanowisko, jakie zajmuje w sprawie właściciel wody. Kwestę niezbędności urządzenia do kształtowania zasobów wodnych co do zasady według Sądu pierwszej instancji przesądza już decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodno-prawnego wydana na podstawie art. 139 ust. 1 Prawa wodnego, zawierająca w tym względzie stosowne ustalenie w myśl ust. 4 tego artykułu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej doszedł do przekonania, że regulacja art. 139 Prawa wodnego, przewiduje wydanie dwóch rozstrzygnięć będących decyzjami administracyjnymi, a więc po pierwsze - o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodno-prawnego /ust. 1/, zaś po drugie, w razie wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodno-prawnego - o przejęciu w razie spełnienia ustawowo określonych przesłanek, urządzenia wodnego, które służyło korzystaniu z tego pozwolenia, przez właściciela wody. Nie powinno zasadniczo budzić wątpliwości, pomimo użycia w ustawie nie w pełni spójnych określeń, iż rozstrzygnięcie w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodno-prawnego /ust. 1/ o "niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego" /ust. 4/ odpowiada w istocie określonej w ust. 2 przesłance "niezbędności do kształtowania zasobów wodnych". Skoro bowiem w postępowaniu prowadzonym w sprawie rozstrzyganej na podstawie ust. 1 powinny brać udział jako strony wszystkie podmioty mające interes prawny zarówno w tym, czy zostanie stwierdzone wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodno-prawnego, jak i ewentualnie będzie się toczyło następnie postępowanie w sprawie, której przedmiotem jest przejęcie urządzenia wodnego na własność właściciela wody /ust. 2/, to kwestia niezbędności tego urządzenia jest co do zasady /z zastrzeżeniem ust. 3/ kluczowa, zwłaszcza iż wolą ustawodawcy /ust. 4/ jest obligatoryjne orzeczenie w decyzji wydawanej na podstawie ust. 1 o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego.

Niezbędność urządzenia do kształtowania zasobów wodnych nie jest jednak wyłączną przesłanką orzeczenia na podstawie art. 139 ust. 2 Prawa wodnego o przeniesieniu własności urządzenia wodnego na właściciela wody.

Do warunków wydania decyzji na podstawie art. 139 ust. 2 Prawa wodnego należy zaliczyć:

1/ stwierdzenie wygaśnięcia lub cofnięcie pozwolenia wodno-prawnego ostateczną decyzją administracyjną i orzeczenie w tej decyzji o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego,

2/ wskazanie właściciela urządzenia, którego prawa właścicielskie zostaną przejęte na rzecz właściciela wody,

3/ stwierdzenie, iż właściciel urządzenia nie skorzystał z przysługującego mu z mocy ust. 2 prawa do rozporządzenia prawem własności urządzenia w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja wydana na podstawie ust. 1 stała się ostateczna. Decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnego /ust. 1/, jak w niniejszej sprawie, mogła być wydana na wniosek podmiotu, który ją uzyskał, wówczas, gdy zrzekł się on uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu /art. 135 pkt 2/, co jednak nie oznaczało, jednoczesnej utraty praw do urządzenia wodnego.

Prawo wodne przewiduje, iż wody na korzystanie z których udzielono pozwolenia wodno-prawnego przy użyciu urządzeń wodnych stanowią własność państwową, zaś urządzenia wodne mogą należeć do podmiotów publicznych, a także podmiotów prywatnych. Tę zasadę uwzględnia treść art. 139 ust. 2 przewidując, że w pierwszym rzędzie właściciel urządzenia jest uprawniony do zadysponowania swoją własnością /urządzeniem wodnym/, zaś dopiero wówczas, gdy z tej możliwości nie skorzysta, właściwy organ wyda decyzję rozstrzygając o przeniesieniu własności urządzenia na właściciela wody, skoro urządzenie to jest niezbędne do kształtowania jej zasobów. Taka regulacja prawna niewątpliwie ma służyć interesowi publicznemu.

Wszystkie warunki wydania decyzji na podstawie art. 139 ust. 2 Prawa wodnego powinny być spełnione, aby było możliwe wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu. Słusznie natomiast już w skardze kasacyjnej podnosi się, że zaskarżona decyzja została wydana przed upływem 6 miesięcy od uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję wydaną na podstawie ust. 1, a więc o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodno-prawnego, który to okres ustawodawca przewidział na rozporządzenie urządzeniem wodnym przez właściciela.

Przede wszystkim jednak należy uznać za słuszny podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną argument, że w sprawie administracyjnej jak też w postępowaniu sądowo-administracyjnym, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie dostrzeżono tak istotnej kwestii warunkującej wydanie decyzji na podstawie art. 139 ust. 2, jaką jest to, że przeniesienie prawa własności może nastąpić wyłącznie z jednego właściciela na inny podmiot. Istotą tego przepisu nie jest regulacja władania urządzeniem wodnym w obrębie podmiotów reprezentujących Skarb Państwa. Stosownie do ust. 5 art. 139 przeniesienie prawa własności do urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 2, następuje w drodze decyzji stanowiącej podstawę dokonania wpisu nowego właściciela urządzenia wodnego w księdze wieczystej nieruchomości /zbiorze dokumentów/. Potwierdza to stanowisko, iż art. 139 nie służy ustalaniu innych praw niż prawo własności np. prawa zarządu przez określone jednostki organizacyjne wykonujące zadania Państwa. Także norma ustalająca sześciomiesięczny okres dla zadysponowania urządzenia przez dotychczasowego właściciela jednoznacznie przesądza o celu, jakiemu służy omawiane uregulowanie. Jest nim doprowadzenie do przejęcia przez Państwo, w razie konieczności, tych urządzeń, które są niezbędne ze względu na interes publiczny w kształtowaniu zasobów wodnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, iż użycie określenia "przejęcie" urządzenia wodnego wymaga zgody przejmującego do wydania decyzji, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w razie gdyby wszystkie warunki do wydania rozstrzygnięcia, wymagane art. 139 ust. 2 były spełnione, to należałoby przyjąć, stosując wykładnię funkcjonalną regulacji, że w tym przypadku przez "przejęcie" rozumie się "przeniesienie" prawa. Wiąże się to z potrzebą zapewnienia interesu publicznego sprowadzającego się do zagwarantowania odpowiedniego kształtowania zasobów wodnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji stosując art. 188 ppsa, mając na uwadze, iż podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ppsa/, a także to, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, czy zaistniały wszystkie wymagane warunki rozstrzygnięcia. Należy też zauważyć, że z treści decyzji wydanej na podstawie art. 139 ust. 1 i na podstawie art. 139 ust. 2 wynikałoby, jak gdyby wnoszący skargę kasacyjną nie był traktowany jako strona (w rozdzielniku jako stronę wymieniono tylko podmiot składający wniosek, zaś pozostałe podmioty tylko jako otrzymujące decyzje "do wiadomości", a w istocie "nie strony"). Ponadto stosownie do art. 92 ust. 1 Prawa wodnego, to dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej, a w myśl art. 9 ust 2 pkt 4 w rozumieniu ustawy właścicielem odpowiednich wód. Organem administracji rządowej natomiast nie jest wykonująca zadania pomocnicze dla tego organu jednostka organizacyjna. Faktu tego nie uwzględniono w decyzjach administracyjnych wydanych przez starostę.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. 193 ppsa.