Wyrok z dnia 2008-01-08 sygn. II OSK 1808/06

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2217/05 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 2217/05 oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...], o utrzymaniu w mocy decyzji, działającego z upoważnienia Prezydenta W., Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], którą nakazano skarżącej Spółce przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez zdjęcie z rusztowania stojącego przy południowej elewacji budynku przy ul. [...] w W. siatki z wielkogabarytową reklamą.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne. Skarżąca Spółka w dniu [...] zawarła z ówczesnym właścicielem budynku przy ul. [...] Przedsiębiorstwem [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. umowę najmu, której przedmiotem był najem rusztowań budowlanych ustawionych na potrzeby remontu frontowej ściany tego budynku oraz frontowej krawędzi dachu o długości 30 m w celu eksponowania wielkoformatowych obrazów reklamowych o szerokości 31 m, wysokości 15 m i łącznej powierzchni 444 m2 i następnie reklamę taką na rusztowaniu umieściła bez pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Budynek przy ul. [...] znajduje się na terenie Starego Miasta, które jest objęte ochroną konserwatorską w formie wpisania do rejestru zabytków i uznania za pomnik historii. Przy czym zakres tej ochrony w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji nie został jednoznacznie ustalony. Jednoznacznie z uzasadnienia wynika, że wpis do rejestru zabytków pod numerem [...] nastąpił na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...], zaś uznanie za pomnik historii nastąpiło na podstawie zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z [...]. Jednakże przytaczając decyzję organu pierwszej instancji WSA w Warszawie wskazał, że do rejestru zabytków wpisane jest Stare Miasto oraz układ urbanistyczny Starego Miasta. Natomiast później, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, raz stwierdził, że do rejestru zabytków wpisany jest zespół urbanistyczny Starego Miasta, drugi raz, że układ urbanistyczny Starego Miasta. Z kolei cytując zarządzenie Prezydenta RP z [...] stwierdził, że za pomnik historii uznano "W. – zespół historycznego centrum".

Z przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy wynika, że organ drugiej instancji jako podstawę swego rozstrzygnięcia powołał art. 45 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd przytoczył też argumentację prawną tego organu, którą można sprowadzić do następujących tez. Prawną ochroną konserwatorską objęty jest obszar Starego Miasta W., na terenie którego znajduje się dom przy ul. [...]. Ochrona konserwatorska zabytkowych miast i dzielnic została określona w dokumentach międzynarodowych, ratyfikowanych przez Rzeczypospolitą Polską, głównie w Międzynarodowej Karcie Ochrony Miast Historycznych (Waszyngton Toledo 1987 r.). Ochronie konserwatorskiej podlega układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasta lub dzielnice spełniały w przeszłości. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zieleni zaprojektowanej, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów należy zatem odnieść do zabytku jakim jest układ urbanistyczny zespołu staromiejskiego W.. Ponadto przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Umieszczenie wielkoformatowej reklamy na budynku znajdującym się na terenie wpisanym do rejestru ewidentnie zmienia wygląd tej części [...] Starego Miasta.

Według uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w skardze wniesionej przez skarżącą Spółkę podniesiono przede wszystkim, że nie była wymagana zgoda konserwatora zabytków na umieszczenie reklamy na rusztowaniu, gdyż budynek przy ul. [...] nie jest zabytkiem, zaś zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 powołanej ustawy do całego układu urbanistycznego jest niezasadne.

Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz że stosownie do treści art. 3 pkt 12 tej ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Dalej Sąd pierwszej instancji wywiódł, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami umieszczanie na zabytku urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, w myśl zaś art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zbytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca Spółka na rusztowaniu przy elewacji południowej budynku przy ul. [...] w W. umieściła bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia wielkogabarytową reklamę. Sąd zaznaczył przy tym, że według twierdzeń skarżącej Spółki rusztowanie, na którym umieszczona została reklama, ustawione zostało w związku z remontem elewacji budynku przy ul. [...] w W., jednakże z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zamierzony remont nie został dotychczas przeprowadzony. W tej sytuacji – w ocenie Sądu pierwszej instancji - decyzja nakazująca przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez demontaż siatki z reklamą w określonym terminie była zgodna z prawem.

Sąd ten podkreślił przy tym, że do rejestru zabytków wpisany został układ urbanistyczny Starego Miasta w W., zaś budynek przy ul. [...], przy elewacji którego umieszczona została reklama, stanowi element [...] Starego Miasta, które podlega ochronie konserwatorskiej. W ocenie Sądu pierwszej instancji umieszczenie wielkogabarytowej reklamy na terenie wpisanym do rejestru zabytków zasadniczo zmienia jego wygląd i bez znaczenia jest czy przedmiotowa reklama przymocowana jest na stałe, czy też umiejscowiona została tymczasowo, na rusztowaniu ustawionym w związku z remontem budynku.

W skardze kasacyjnej, skarżąca Spółka, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności naruszenie art. 36 ust 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że budynek położony przy ul. [...] w W. jest wpisany do rejestru zabytków oraz naruszenie art. 45 tej ustawy poprzez przyjęcie, że w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...] wymagane było uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 tej ustawy.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca Spółka podniosła, że zabytkiem wpisanym do rejestru jest zespół historycznego centrum W., gdyż został uznany za historyczny układ urbanistyczny i jako taki podlega ochronie w zakresie przewidzianym w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazała, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust 12 powołanej ustawy określenie "historyczny układ urbanistyczny" oznacza przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W związku z tym, jak twierdziła, uznać należy, że ochronie podlega określony w definicji układ przestrzenny. Zauważyła przy tym, że ustawa daje możliwość wpisania do rejestru zabytków poszczególnych zabytkowych budowli znajdujących się na terenie uznanym za historyczny układ urbanistyczny. Odwołała się też do wyroku NSA z 14 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Kr 830/92, wskazując, że uznano w nim, iż wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Podniosła, także za tym wyrokiem, że jeżeli budowle te mają same przez się wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków i zwróciła uwagę, że taką właśnie możliwość przewiduje się w art. 9 ust 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dalej wywiodła, że budynek położony przy ul. [...] nie został wpisany do rejestru zabytków, co oznacza, że przepisy na podstawie których Miejski Konserwator Zabytków, a następnie Minister Kultury wydali decyzję o przywróceniu zabytku do stanu poprzedniego nie mają zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono też, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż skarżąca Spółka powinna była uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, którym było "przestrzenne założenie miejskie Starego Miasta", mimo że nie miała ona żadnego tytułu prawnego do tak określonego zabytku.

Ponadto podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok uznał wbrew ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz orzecznictwu, że wszystkie budynki położone na terenie uznanym za historyczny układ urbanistyczny są zabytkami. Zdaniem skarżącej Spółki z orzeczenia Sądu pierwszej instancji wynika, że do uznania za zabytkowe wszystkich budynków wystarczający jest wpis obejmujący je zbiorowo. W związku z tym podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpis budynku do rejestru winien być ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości, zaś dla budynku położonego przy ul. [...] w W. taki wpis w księdze wieczystej nie został ujawniony.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone m.in. przez podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie dwóch przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 45 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162 z 2003 r., poz. 1568 ze zm.).

Pierwszy ze wskazanych przepisów miał zostać naruszony poprzez przyjęcie, że budynek położony przy ul. [...] w W. jest wpisany do rejestru zabytków. Tak sformułowany zarzut wynika z nieporozumienia, gdyż przepis ten nie określa warunków, od których zależy przyjęcie, iż budynek jest wpisany do rejestru zabytków. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz sformułowania drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego wynika, iż autorowi skargi kasacyjnej w istocie chodzi o to, że naruszono art. 36 ust. 1 pkt 10 stosowany w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego, w którym reklamę umieszczono na budynku, który sam w sobie nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale znajduje się na terenie, który do takiego rejestru jest wpisany jako historyczny układ urbanistyczny.

Tak ujęty zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny, jednakże w okolicznościach sprawy nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma zastosowania do wszystkich budynków znajdujących się na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny, niezależnie od tego czy są one odrębnie wpisane do rejestru zabytków. Po pierwsze przepis ten, jako zawierający ograniczenia wykonywania prawa własności, nie może być wykładany rozszerzająco. Po drugie zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpisanie do rejestru historycznego układu urbanistycznego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tego układu zabytków nieruchomych. Po trzecie użyte w nim sformułowanie "umieszczanie na zabytku" powiązane z wyczerpująco wyliczonymi przedmiotami (urządzenia techniczne, tablice, reklamy i napisy) wskazuje na jego zastosowanie do zabytków, na których ze względu na ich charakter można wymienione przedmioty umieścić, a nie do zabytków, będących historycznymi układami urbanistycznymi, czyli, jak wynika to z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przestrzennymi założeniami miejskimi, zawierającymi zespoły budowlane i pojedyncze budynki rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych.

Zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nie prowadzi do jej uwzględnienia, gdyż pominięto w niej, że podstawą nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego nie był jedynie art. 36 ust. 1 pkt 10 stosowany w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale także art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy. Pomięcie tego ostatniego przepisu nie jest przy tym oczywistą omyłką autora skargi kasacyjnej, gdyż skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów odnoszących się do jego stosowania. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, takim innym działaniem mogącym prowadzić do zmiany wyglądu zabytku, którym jest historyczny zespół urbanistyczny Starego Miasta w W., było umieszczenie na jego terenie wielkogabarytowej reklamy. Przy stosowaniu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wchodziło zatem w grę zagadnienie występujące przy stosowaniu art. 36 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. Uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, iż w sprawie chodzi nie o każdą reklamę, tylko o szczególny jej rodzaj, mianowicie reklamę wielkogabarytową, mogło uzasadniać zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w ustalonym stanie faktycznym, gdzie taką reklamę umieszczono na terenie historycznego zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. W okolicznościach faktycznych sprawy zasadne bowiem mogło być twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że taka szczególna reklama wpływa na wygląd tego rodzaju zabytku. W skardze kasacyjnej, w żadnej jej części, żadnego z założeń tego wywodu nawet nie próbowano podważyć.

W związku z tym zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż mimo że nie są trafne wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące stosowania art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to jednak zasadne są, niepodważone w skardze kasacyjnej, wywody dotyczące stosowania art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy. Skoro zaś nie podważono stosowania tego ostatniego przepisu, to oddalenie skargi na decyzję, która opierała się również na tym przepisie, było zasadne.

Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.