Wyrok z dnia 2008-02-06 sygn. II OSK 1745/07

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 259/07 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

II OSK 1745/07

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 259/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł na wstępie, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 oraz 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej ppsa). Kryterium legalności, przewidziane przez art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie "nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa).

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są wskazane w niej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) w związku z art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 . Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z art. 190 ust.1 pkt 1a wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. Stosownie do ust. 2 wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Art. 24h ust. 4 u.s.g. stanowi, że radny i wójt składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wynika bezspornie, że skarżący uzyskał mandat radnego Rady Gminy Z. w wyborach samorządowych w [...] r. i nie dopełnił powinności złożenia oświadczenia majątkowego w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania, tj. najpóźniej do [...], Rada Gminy wobec tego podjęła zaskarżoną uchwałę stwierdzając wygaśnięcie mandatu.

Powołany jako zasadnicza podstawa prawna zakwestionowanej uchwały przepis art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza ..., został uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 48, poz. 327). Wymieniony wyżej przepis stracił moc z datą ogłoszenia wyroku, tj. w dniu 19 marca 2007 r.

Na tym tle, rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedmiotowego sporu i badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, wiąże się w pierwszym rzędzie z oceną prawnych konsekwencji zapadłego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek bowiem stwierdzić należy, że w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd ten ma co do zasady obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji, aktu, czy też czynności, według stanu prawnego na dzień ich podjęcia, to jednak nie może pominąć zdarzenia, jakim jest wejście w życie wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w okresie między uchwaleniem przez radę gminy zaskarżonego aktu a wyrokowaniem w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Niewątpliwie stan ten stwarza nową sytuację prawną. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, sądów nie wyłączając, a zatem winny być przez nie respektowane. W ujęciu ust. 3 powołanego artykułu, orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Generalnie ujmując, w doktrynie i orzecznictwie odnośnie skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego odnośnie (nie)konstytucyjności danego aktu podkreśla się ich zróżnicowanie zależnie od treści orzeczenia (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 389, B. Banaszak "Prawo konstytucyjne", Warszawa 2004, s. 131). Przy rozstrzygnięciach o charakterze kasatoryjnym (negatywnym) Trybunału, czyli orzekających jak w niniejszym wypadku o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. Pośrednim skutkiem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możność sanowania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach administracyjnych, sądowych i innych, co wynika z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji, po myśli którego orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W doktrynie podkreśla się, że wprawdzie do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatywnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą, lecz zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko do stosunków ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, ale również do stosunków wcześniejszych, co do których nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji ani nie zapadło jeszcze prawomocne orzeczenie sądowe. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do oceny stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał. (M. Florczak-Wątor "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne", Poznań 2006, s.72 i n.). Wyjątki od tej reguły odnoszą się tylko wypadków, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub gdy w sentencji tzw. wyroku aplikacyjnego wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego aktu (przepisu). Oba te przypadki wszakże w niniejszej sytuacji nie zaistniały.

W opisywanej materii trzeba podkreślić, iż analogiczny pogląd zarysował się ewidentnie w praktyce orzeczniczej sądów. W szczególności należy przywołać tu tezy licznych orzeczeń Sądu Najwyższego, który niejednokrotnie stwierdzał, że akt normatywny uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, uzasadniając to przede wszystkim względami wynikającymi z treści cytowanego wyżej art. 190 ust. 4 Konstytucji, traktującego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jako podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rodzaju rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Według poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy - skoro może być wzruszone orzeczenie prawomocne wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nie można wymagać, by w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały sprzeczne z Konstytucją przepisy (postanowienie z 7.12.2000 r. III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001 nr 10, poz. 331, wyrok z 27.09.2002 r., sygn. II UKN 581/01, OSNP 2002/23/581, niepubl. wyroki z 5 września 2001 r., II UKN 542/00 oraz z 12 czerwca 2002 r., II UKN 281/01). Z kolei w wyroku z 4.12.2002r., sygn. III RN 202/01 (OSNP 2003/24/584) Sąd Najwyższy wyraził przekonanie, iż przepis ustawowy, który został uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, opublikowanym wprawdzie po wydaniu ostatecznej decyzji, ale przed rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie powinien być stosowany jako wzorzec kontroli decyzji organów administracji publicznej. Tym samym należy przyjąć, iż sprawy, które zostały wszczęte w poprzednim stanie prawnym i nie zostały zakończone do chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, powinny być rozstrzygnięte z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.

Przedstawione stanowisko doktryny i judykatury Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - w składzie orzekającym - podziela w całej rozciągłości. Zważywszy zatem na uregulowania zawarte w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP - wprawdzie dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to nie powinien być jednak zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust.1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z aktem normatywnym hierarchicznie najwyższej rangi, jakim jest Konstytucja RP, albowiem sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, tj. od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W takim świetle przeważa zapatrywanie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Sąd administracyjny, orzekając w sprawie, w której doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną normę prawną, musi wobec tego podjąć rozstrzygnięcie z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. W motywach przedmiotowego orzeczenia z 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w części wywodów dotyczących skutków omawianego wyroku (w pkt 6), aprobując poglądy Sądu Najwyższego w tej mierze, sformułował pewne wskazania interpretacyjne, a mianowicie zauważył na temat wpływu i znaczenia samego faktu ogłoszenia wyroku przez Trybunał na toczące się postępowania administracyjne i sądowe, iż: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. SN I KZP 16/05 z 31 września 2005 r., BPK 5/05). To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją." Dalej zaś stwierdził ponadto: "Konieczność takiego postępowania interpretacyjnego, jak wyżej opisano, wynika z art. 190 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjnosci musi bowiem prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjnosci, co jest możliwe tylko w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji i w ustawach implementujących tę zasadę (...). Nie wszystkie zresztą skutki wywierane przez przepisy niekonstytucyjne dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Czasem usunięcie tych skutków jest możliwe, lecz wiąże się z ryzykiem wtórnej niekonstytucyjnosci (...). Byłoby jednak nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis sformułowanymi w ustawodawstwie lub doktrynie, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po pierwsze - nie doszło w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania do nieusuwalnych następstw prawnych, a za takie nie można uznać zarządzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego wyborów uzupełniających, a gdyby nawet przyjąć odmiennie - to stan ten nie może sanować naruszenia norm konstytucyjnych, w szczególności jeśli zważyć, iż termin tych wyborów przypadł na czas po opublikowaniu w dniu 19 marca 2007 r. wyroku Trybunału, który, jak zaznaczono, ma moc powszechnie wiążącą (erga omnes) i wszelkie organy administracji publicznej powinny się do orzeczenia TK stosować. Po wtóre - godzi się zaznaczyć, że o ile unormowania kpa przewidują w takim wypadku możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a), o tyle już przepisy ustawy o samorządzie gminnym podobnej regulacji nie zawierają. Brak jest bowiem rozwiązań, które pozwoliłyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia lub w jakimś innym trybie - kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Skoro zaś orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 p.p.s.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2007 r. Sygn. akt II SA/WR 259/07 Gmina Z. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zakwestionowany przepis art. 190 ust. l pkt. la ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., powołany jako zasadnicza podstawa prawna zaskarżonej uchwały Rady Gminy w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego utracił już moc obowiązując w dacie podjęcia uchwały Rady tj. 26 lutego 2007 r., a nie po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego tj. w dniu 19 marca 2007 r. oraz również na podstawie naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 u.s.g. określającego, że w gminach do 20000 mieszkańców liczba radnych wynosi 15, (Gmina Z. liczy poniżej 20000 mieszkańców), gdy wyrok, jak zostanie utrzymany, powiększa liczbę radnych o dwóch, art. 191 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., przez przyjęcie, że do kompetencji sądów administracyjnych należy rozpatrzenie odwołań od uchwał rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, gdy ustawa określa organ przewidziany do rozpatrywania odwołania i to tylko w przypadku stwierdzenia uchwały rady gminy wygaśnięcia mandatu z powodu utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów jakim jest Sąd Okręgowy.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając naruszenie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP Gmina Z. stoi na stanowisku, że podjęła uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego w dniu [...] a więc, w czasie, gdy art. 190 ust. l pkt. 1a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., nie został jeszcze uznany za niezgodny z Konstytucja, co miało miejsce dopiero z chwilą ogłoszenia wyroku w dniu 19 marca 2007 r., dlatego wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do nie stosowania tego przepisu do zdarzeń prawnych, sprzed ogłoszeniem wyroku Trybunału nie mają oparcia w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.

Rozwijając w uzasadnieniu naruszenie prawa materialnego - art. 17 ust. 1 u.s.g. o samorządzie gminnym, określającego liczbę radnych w gminie Z. na 15, gdy unieważnienie uchwały Nr [...] z [...] wprowadza stan prawny taki, że liczba radnych wynosi 17, albowiem w dniu [...] odbyły się wybory uzupełniające do Rady Gminy Z. w wyniku, których na miejsce byłego radnego [...] został wybrany [...]. Zdaniem Gminy Z., nie mają zatem podstaw w powołanych przepisach o liczbie radnych tezy zawarte w uzasadnieniu wyroku str. 8, że w sprawie tej nie doszło do nieusuwalnych następstw prawnych, a za takie nie można uznać zarządzenia przez Wojewodę D. wyborów uzupełniających, gdyby nawet przyjąć odmiennie to stan ten nie może sanować naruszenia norm konstytucyjnych, zważywszy, iż termin wyborów przypadł po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego - zdaniem zaskarżonej doszło w sprawie w, której zapadł zaskarżony wyrok do nieusuwalnych następstw prawnych, przeprowadzenia wyborów i wyrok ten prowadzi do wskazanego naruszenia prawa materialnego. W początkowej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podaje podstawę kompetencyjną wyrokowania przytaczając przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w tym znaczeniu, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz, że kontrola ta obejmuje zarówno organy samorządu terytorialnego. Kryteriami sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jednakże zdaniem Gminy Z. ustawa Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., w art. 191 nie zawiera podstawy formalnoprawnej do orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach skarg radnych, którym rada gminy stwierdziła wygaśniecie mandatu z powodu niezłożenia przez radnego w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowych i nie zmieni tego fakt takiego poinformowania p. [...] o przysługującej mu skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w piśmie Przewodniczącej Rady Gminy Z. z dnia [...]. W podobnej sprawie, wypowiedział się już Sąd Najwyższy w postanowieniu z 2005.05.26.III System Informacji Prawnej Lex (Lex dla Samorządu Terytorialnego) 38/2007KKO4/99, który stwierdził, że uchwała rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ust. l pkt. 3 ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin ..., podlega kontroli wyłącznie w trybie odwołania zainteresowanego do właściwego sądu okręgowego. Z uzasadnienia tego postanowienia, które zaskarżona w pełni podziela wynika cyt. "Natomiast całokształt prawnej problematyki dotyczącej prawa wyborczego do rad gminnych w tym także problematyki obsadzenia mandatów oraz wygaśnięcia mandatu radnego w radzie gminy regulują przepisy odrębnej ustawy zwanej Ordynacją wyborczą. Ordynacja wyborcza określiła przy tym w sposób autonomiczny zasady i tryb prawnej kontroli uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn o których mowa aart.190 ust. l pkt. 3 tej ustawy tzn. w przypadku utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów i w tym zakresie stanowi lex specialis względem przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczącym sprawowania przez wojewodę nadzoru na uchwałami rady gminy. Dlatego należy stanąć na stanowisku, że w świetle obowiązującej regulacji ustawowej uchwała rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt. 3 ordynacji wyborczej, podlega wyłącznie kontroli w trybie odwołania zainteresowanego do właściwego Sądu Okręgowego, natomiast nie może zostać uchylona jako nieważna przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym."

O ile można byłoby przyjąć, że zarządzenie zastępcze Wojewody wydane w przypadku, gdy rada gminy nie stwierdziłaby wygaśnięcia mandatu (przed uznaniem przepisu za niekonstytucyjny) z powodu niezłożenia oświadczenia majątkowego w terminie określonych w odrębnych przepisach, za zaskarżalne przez zainteresowanego do sądu administracyjnego o tyle uchwała rady w tym przedmiocie ze względu na brak wyraźnej podstawy zaskarżenia w przepisach Ordynacji wybornej nie może być zaskarżana .Tym bardziej, że została wydana w okresie sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżona uchwała nie jest przepisem prawa miejscowego ani innym aktem z zakresu administracji publicznej ze względu na to, że stanowi ona lex specialis w stosunku do o ustawy o samorządzie gminnym, ponadto zaskarżona uchwała została podjęta w czasie, gdy przepis ten obowiązywał, przed wyrokiem Trybunału, nie tworzyła ona nowego stanu prawnego a tylko zastosowanie obowiązującego prawa do faktycznie istniejącego stanu faktycznego, który był bezsporny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zakwestionowany przepis art. 190 ust. l pkt la ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., powołany jako zasadnicza podstawa prawna zaskarżonej uchwały Rady Gminy w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego utracił już moc obowiązującą w dacie podjęcia uchwały Rady tj. 2[...], a nie po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego tj. w dniu 19 marca 2007 r. jest kompletnie bezzasadny, ponieważ Sąd I instancji nigdzie w swoim uzasadnieniu nie wyraził takiego poglądu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę prawną, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. W tym przypadku bowiem należy mieć na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z przepisu tego wynika, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową czy ustawą nie znosi automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. W jego wyniku natomiast musi zostać podjęte przez uprawniony podmiot działanie właściwe dla danego rodzaju postępowania, w którym zostało wydane kwestionowane orzeczenie Sądu, decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innej sprawie, w wyniku którego to wadliwe orzeczenie lub rozstrzygnięcie zostanie wzruszone. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuacja opisana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Wydanie przez Radę Gminy po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny w omawianym przedmiocie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny skutkowałoby traktowaniem takiego aktu jako wydanego bez podstawy prawnej, ponieważ przepis ten utracił moc obowiązującą. Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej uchwała organu gminy – choćby wydana przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego – musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta odpowiada przesłance nieważności, o jakiej stanowi 147 § 1 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.s.g. jest nieporozumieniem, ponieważ przepis ten nie w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, a więc także nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 191 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., jest całkowicie chybiony, ponieważ przepis ten również nie ma zastosowania w tej sprawie. Przepis ten w ust. 1 jednoznacznie stanowi, że "od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3, zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu okręgowego w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. Przepisy art. 60 i 61 stosuje się odpowiednio". Tymczasem zasadniczą podstawą prawną zaskarżonej uchwały Rady Gminy Z. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – co potwierdza zresztą wnoszący skargę kasacyjną – był art. 190 ust. l pkt la ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ... Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że rozpoznawanie skarg na uchwały rad gmin w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z innych przyczyn niż wskazana w art. 190 ust. 1 pkt 3 należy do właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.