Wyrok z dnia 2008-02-27 sygn. II OSK 103/07

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1352/06 w sprawie ze skargi A. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K. i R. K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].

Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] Nr [...], sygn. akt: [...] Burmistrz W. na podstawie art. 36 ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), Uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. (Dziennik Urzędowy Województwa M. z [...], Nr [...], poz. [...]) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił jednorazową opłatę dla R. i A. małż. K. zbywców prawa własności nieruchomości położonej we wsi Z. gminie W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, pochodzącej z księgi wieczystej KW [...] – w wysokości [...] zł z tytułu tzw. "renty planistycznej" czyli wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dokonano zmiany przeznaczenia terenu osiedla "[...]" w Z., na którym położona jest działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] w obrębie [...] z terenów leśnych na teren pod zabudowę mieszkaniową o podwyższonych wymogach ekologicznych. W uchwale tej określono stawkę procentową równą 30 % służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał na unormowanie art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Podkreślono, że w związku ze sprzedażą przez strony postępowania w dniu [...] nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania zaistniały przesłanki do naliczenia tzw. "renty planistycznej". Organ podniósł, że w toku postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, z którego wynika, że wartość działki przed uchwaleniem zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...] zł, natomiast po zmianie planu [...] zł, przy szacowaniu wartości nieruchomości nie brano pod uwagę żadnych nakładów właściciela, a wzrost wartości nieruchomości został wygenerowany wyłącznie przez zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto odnośnie kosztów poniesionych przez strony postępowania organ wyjaśnił, że koszty te poniesione zostały przed zmianą planu, w związku z czym nie ma podstaw do ich odliczenia od jednorazowej opłaty.

Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].

Uzasadniając wydaną decyzję organ II instancji zgodził się z ustaleniami organu I instancji, co do stanu faktycznego oraz prawnego oraz z poczynionymi wywodami prawnymi. Podkreślił, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może powodować wzrost wartości nieruchomości i w takiej sytuacji, w przypadku zbycia tej nieruchomości, właściciel obciążany jest opłatą, której podstawą jest kwota stanowiąca różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego oraz po jego uchwaleniu. Organ podkreślił, że swoje roszczenia gmina może wnosić w terminie 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. W niniejszej sprawie wartość nieruchomości wzrosła z uwagi na zmianę przeznaczenia terenu z leśnego na teren pod zabudowę mieszkaniową o podwyższonych wymogach ekologicznych, a postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało w ustawowym terminie, zatem organ I instancji zobowiązany był do określenia opłaty planistycznej w przewidzianej uchwałą wysokości.

W ocenie sądu I instancji organ odwoławczy pominął w rozstrzygnięciu podnoszoną przez skarżących okoliczność, iż ponieśli oni nakłady na nieruchomość w kwocie [...] zł za wykopanie zbiornika wodnego ([...]) oraz [...] zł za wykopanie dwóch rowów odwadniających ([...]). Nadto w ocenie sądu I instancji organ nie przeanalizował rozbieżności pomiędzy treścią operatu szacunkowego, a twierdzeniami stron postępowania. Z operatu szacunkowego wynika bowiem, iż częściowe odwodnienie terenu działki istniało już w dniu uchwalenia miejscowego planu. Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie tej rozbieżności, celem prawidłowego ustalenia okresu, w jakim skarżący ponieśli nakłady na nieruchomość, a w miarę potrzeby zasięgnięcia w tej mierze opinii rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy. Mając na uwadze powyższe sąd I instancji stwierdził, że do wydania decyzji doszło z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, przy czym naruszenie wskazanych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, iż przy ustalaniu opłaty nie uwzględniono poniesionych przez nich kosztów na nieruchomość poniesionych przed uchwaleniem miejscowego planu oraz iż opłata winna być wymierzona do dnia [...].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzucając zaskarżanemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 36 ust. 4 i art 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 84 kpa, a także naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że operat szacunkowy podlega ocenie organu administracyjnego jedynie w trybie przewidzianym unormowaniem przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest zatem możliwym zakwestionowanie treści operatu w inny sposób. Jednocześnie organ podkreślił, że treść operatu szacunkowego nie pozostaje w uchwytnej sprzeczności z przepisami prawa, skutkiem której organy miałyby obowiązek nie uwzględnić tej opinii oraz, że organy orzekające nie mają obowiązku zlecania kolejnych opinii o wartości nieruchomości tylko dlatego, iż uzyskana opinia jest kwestionowana przez strony postępowania bez uzyskania uprzednio oceny prawidłowości operatu sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie skarżącego orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP ponieważ nałożenie przez sąd I instancji na organy administracji publicznej obu instancji obowiązku ustalania "prawdy obiektywnej" pozbawia gminę możliwości dochodzenia lub obrony swoich roszczeń majątkowych, które by mogła realizować w postępowaniu cywilnym poprzez składanie wniosków dowodowych i kwestionowania dowodów przedkładanych przez stronę przeciwną.

Skarżący podniósł, że w postępowaniu związanym z ustaleniem renty planistycznej ustalenie ekonomicznej zmiany wartości nieruchomości oddał w ręce osób zaufania publicznego (rzeczoznawców majątkowych). Zatem tylko podmiot mający w tym interes prawny może, na własny koszt, podejmować czynności weryfikacyjne ustaleń rzeczoznawcy i nie można żądać, żeby którakolwiek ze stron działała przeciw interesowi własnemu, albo musiała udowadniać go w inny sposób.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wskazania konkretnych, naruszonych przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym ściśle sformalizowanym oraz wymaga precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zastały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście określonych w art. 183 § 1 zd. 1 ustawy p.p.s.a. granic rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). Zasada ta oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Warszawa 2004, s. 259).

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny pod rozwagę bierze z urzędu jedynie ewentualne zaistnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania.

Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca przesłanki uzasadniające nieważność postępowania - ściśle określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dz.U.80poz.717 ze zm.) w związku z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( j.t. Dz.U. z 2004r nr 261 poz. 2603 ze zmianami) oraz art.84 kpa, a także naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego organu Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisu art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy o planowaniu z 2003r. całkowicie ignorując dyspozycje zapisów art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 kpa. Jedynie przepis art. 157 ust. 1 wspomnianej ustawy o gospodarce nieruchomościami określa zakres dopuszczalnej oceny operatu szacunkowego. Sąd Wojewódzki naruszył też w ocenie skarżącego dyspozycję art. 64 ust. 2 Konstytucji nakładając na organy administracji publicznej obowiązek ustalania prawdy obiektywnej, pozbawiając w ten sposób Gminę możliwości dochodzenia lub obrony swoich roszczeń majątkowych, które mogłaby realizować w postępowaniu cywilnym.

Tymczasem w niniejszej sprawie materialno prawną podstawą wydanych decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zaś cytowane normy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można było zatem za uzasadniony uznać zarzutu błędnej wykładni norm, które w sprawie nie miały zastosowania .

Zważywszy na przepis art. 85 ust. 1 ustawy z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niniejszej sprawie decyzje zapadły w oparciu o art. 36 ust.3 i 9 ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Za błędne uznać należy stanowisko skargi, iż wykładnia przepisu art. 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art.84 kpa nakazuje przyjąć, iż oceny operatów szacunkowych dokonuje wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych i z tego względu niedopuszczalne jest kwestionowanie tego dowodu w postępowaniu administracyjnym na zasadach ogólnych. Z cytowanego przepisu art. 157 ust.1 wynika, że przy ustalaniu wartości nieruchomości oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych . Postępowanie przewidziane w tym przepisie dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny.

Taka formalna ocena tego dokumentu nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy.

Oznacza to wbrew stanowisku skarżącego, że zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego.

Dowód ten winien w przypadku opłaty planistycznej wykazywać różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia tego terenu obowiązującego przed zmianą tego planu .

Złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Powyższe rozważania odnieść należy także do administracyjnego postępowania odwoławczego . W istocie bowiem przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była już przedmiotem badania i zakończyła się wydaniem decyzji przez organ I instancji. Granice prowadzonego przez organ II instancji postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zasady ogólne procedury administracyjnej, w tym zasada prawdy obiektywnej, zasada dwuinstancyjności .

W myśl art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Nie sposób też dopatrzeć się w niniejszym postępowaniu naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wbrew stanowisku skarżącego organ gminy wymierzający opłatę planistyczną nie może mieć na względzie skutków jakie dla finansów jednostki samorządu terytorialnego przyniesie wydane orzeczenie. Burmistrz W. w niniejszym postępowaniu pełnił rolę organu administracji publicznej, musiał zatem mieć na względzie przepisy prawa materialnego regulujące opłaty planistyczne oraz ustanowione w kpa reguły postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić