Wyrok z dnia 2008-03-04 sygn. II GSK 217/08

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.I. – Z. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 2069/07 w sprawie ze skargi W.I. – Z. G. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W.I. – Z. G. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

W.I., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład G., w dniu [...] stycznia 2007 r. złożył do [...] Agencji Rozwoju Regionalnego "M." S.A. wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego − Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO − WKP) lata 2004−2006, Poddziałanie 2.2.1 "Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji" przewidzianego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 TWE do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE L 10 z 13.01.2001), zmienionym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającym rozporządzenie Komisji (WE) nr 70/2001 i rozszerzającym jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju (Dz. Urz. UEL 63 z 28.02.2004).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Grupa Robocza ds. oceny projektów w ramach Poddziałania 2.2.1. SPO − WKP poinformowała wnioskodawcę, że w wyniku oceny merytorycznej projekt "Zakup środków trwałych celem dokonania kolejnego etapu innowacyjności firmy G." nie został zakwalifikowany do udzielania dofinansowania. Otrzymał łącznie 42 punkty, nie uzyskując tym samym wymaganej liczby punktów kwalifikujących do otrzymania wsparcia, tj. minimum 51 pkt.

W.I. w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. wniósł do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) odwołanie w sprawie odmowy zakwalifikowania jego projektu do udzielenia dofinansowania.

W odpowiedzi na powyższe PARP pismem z dnia [...] maja 2007 r. poinformowała wnioskodawcę, że podniesione przez niego uwagi nie stanowią podstawy do skierowania wniosku do ponownej oceny. Tylko oczywiste błędy w ocenie merytorycznej podlegają weryfikacji przez Grupę Roboczą, a tego rodzaju błędów PARP nie stwierdziła. Jednocześnie po przedstawieniu wyjaśnień dotyczących poszczególnych kryteriów oceny, łączna punktacja otrzymana od każdego z orzekających została skorygowana do 46 pkt, co jednak było niewystarczające do otrzymania rekomendacji.

Na skutek skargi W.I. sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., który postanowieniem z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 2069/07 odrzucił skargę na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że załatwienie sprawy, w której została wniesiona skarga regulują przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206), dalej: ustawa o NPR. Zgodnie z art. 2 ust 4 i 5 tej ustawy instytucją wdrażającą jest podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą, którą jest właściwy minister albo inny organ administracji publicznej, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego.

Wsparcie finansowane przez fundusz strukturalny − Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego zostało uszczegółowione w polskim prawie w art. 8 ust. 1 ustawy o NPR, który stanowi, iż w celu realizacji Planu tworzy się między innymi sektorowe programy operacyjne. Na podstawie art. 17 ust. 5 tejże ustawy Minister Gospodarki i Pracy wydał rozporządzenie z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004−2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1744, ze zm.). W załączniku do tegoż rozporządzenia dotyczącym działania 2.2.1 określono m.in. kryteria udzielania pomocy i jej typ oraz wysokość, jak również wskazano, iż będzie ona udzielana zgodnie z ww. Rozporządzeniem Komisji (WE) 70/2001. Następnie zaś, na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR Minister Gospodarki wydał rozporządzenie z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004−2006 (Dz. U. Nr 197, poz. 2023 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia SPO WKP"), w załączniku do którego uregulowano system wdrażania przedmiotowego działania 2.2.1.

Z kolei tryb składania przedmiotowego wniosku i jego wzór zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004−2006 (Dz. U. Nr 233, poz. 2341).

Uczestnictwo PARP w realizacji programu wynika z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tejże ustawy, Agencja realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. "o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich". Poza tym na podstawie ust. 1a tego artykułu Agencja uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR, jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1, lub jako beneficjent.

Minister Gospodarki i Pracy rozporządzeniem z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego − Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010; z 2005 r. ze zm.; dalej: "rozporządzeniem w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej"), określił szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu (§ 1 ust. 1). Oparł się przy tym na delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP.

Tryb udzielania wsparcia przedsiębiorcom unormowany został w Rozdziale 4 tegoż rozporządzenia. I tak, wniosek o dofinansowanie składany jest przez przedsiębiorcę w regionalnej instytucji finansującej, dokonującej jego formalnej oceny (§12 ust. 2 i § 13). W pkt IV.3.1 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP wyjaśniono, że w 2001 r. w każdym województwie utworzone zostały regionalne instytucje finansujące, jako regionalny partner PARP do wdrażania polityki sektorowej adresowanej do małych i średnich przedsiębiorstw.

W razie stwierdzenia uchybień formalnych we wniosku złożonym najpóźniej na 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków, regionalna instytucja finansująca wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni od wezwania (§13 ust. 3). Wnioski prawidłowe pod względem formalnym przekazywane są PARP (§13 ust. 4).

Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, PARP dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym, stosując kryteria określone w przepisach wydanych dla SPO WKP na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR, tj. rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP. W załączniku do tego rozporządzenia przewidziano powoływanie Grup Roboczych ds. Oceny Projektów, zdefiniowanych jako ciało powołane w ramach instytucji wdrażających do każdego działania, dokonujące techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oceny wyboru projektów w oparciu o zasady oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej ("słownik terminologiczny z wykazem skrótów" ww. załącznika).

Grupa taka powołana została także dla oceny projektów zgłaszanych w ramach działania 2.2.1. Z jej prac sporządza się protokół zawierający między innymi listę rankingową rozpatrywanych wniosków, ułożonych w kolejności malejącej, odpowiadającej liczbie uzyskanych punktów (§ 8 ust. 1 ww. regulaminu). Lista obejmuje wszystkie podlegające ocenie projekty. PARP, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, przekazuje wyniki oceny wniosków, w postaci rankingu, Instytucji Zarządzającej za pośrednictwem Instytucji Pośredniczącej (§ 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 27 sierpnia 2006 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej SPO WKP). Definicję "instytucji zarządzającej" zawiera natomiast art. 2 pkt 5 ustawy o NPR. Jest to właściwy minister, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 161 z 26.06.1999, L 198 z 21.07.2001 oraz L 158 z 27.06.2003; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str. 31) oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności (Dz. Urz. WE L 130 z 25.05.1994, L 161 z 26.06.1999; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str. 9).

Następnie Instytucja Zarządzająca, kierując się wynikami otrzymanej oceny, w terminie 30 dni od dnia otrzymania rankingu dokonuje wyboru wnioskodawców, z którymi PARP zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości, co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od PARP kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (§ 14 ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2006 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej SPO WKP). Wyjaśnić należy, że na podstawie art. 23 ustawy o NPR Instytucja Zarządzająca powołuje komitety sterujące w celu opiniowania i rekomendowania projektów do wsparcia (pkt IV.1.2. załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP). Posiedzenia Komitetu Sterującego odbywają się każdorazowo po otrzymaniu listy rankingowej projektów, przygotowywanej przez Grupę Roboczą na podstawie projektów zebranych w ramach danej rundy aplikacyjnej, a dotyczących danego działania. Do zadań tego Komitetu należy opiniowanie i rekomendowanie Instytucji Zarządzającej listy projektów kwalifikujących się do udzielenia wsparcia (pkt IV.1.2 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP).

Z analizy tych przepisów zdaniem Sądu I instancji wynika, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości nie posiada uprawnień do podejmowania władczych rozstrzygnięć w przedmiocie udzielania pomocy w ramach przedmiotowego programu operacyjnego. Podmiotem akceptującym listę przedsiębiorców wybranych w wyniku weryfikacji wniosków o udzielenie pomocy jest Minister Gospodarki i Pracy jako instytucja zarządzająca, a Agencja Rozwoju jest zobowiązana do zawarcia z tymi wnioskodawcami umów o udzielenie wsparcia.

Sąd I instancji podkreślił, że podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) może być tylko przepis prawa pozwalający organowi administracji publicznej załatwienie sprawy w tej właśnie formie prawnej. W przedmiotowej sprawie brak jest takiej podstawy prawnej, gdyż udzielenie pomocy następuje w formie umowy cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu, to do ustawodawcy należy wybór podmiotów realizujących określone cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie. To ustawodawca decyduje o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań ulokowane zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu prywatnemu, w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania.

Postępowanie prowadzące do zawarcia umowy nie może być uznane za postępowanie administracyjne, a wobec tego pismo Agencji skierowane do skarżącego nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo to nie mieści się również w katalogu innych aktów lub czynności, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym Sąd I instancji skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W.I. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisu postępowania, w sytuacji gdy przedmiotowe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 4 i art. 1 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające w konsekwencji na odrzuceniu skargi, wynikające z błędnego uznania, że PARP nie posiada kompetencji do załatwiania w formie decyzji administracyjnej sprawy dofinansowania projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw lata 2004−2006 (SPO - WKP) jako sprawy z zakresu administracji publicznej, w sytuacji gdy tego rodzaju błędne zastosowanie ww. przepisów jest niezgodne z przepisami ustawy o Narodowym Planie Rozwoju (zwłaszcza przepisem art. 26 ust. 1 i 2), ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (zwłaszcza przepisami art. 4 ust. 1 a pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 10 b) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (zwłaszcza § 11a, § 12, § 13 ust. 4, § 14).

Skarżący podniósł także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, art. 4 ust. 1a pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 10 b ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, § 1 ust. 2 pkt 1 b i ust. 3 oraz § 11 a, § 12, § 13 ust. 4, § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. polegający na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w myśl powołanych wyżej przepisów sprawa dotycząca rozstrzygnięcia wniosku złożonego w ramach SKO − WKP jest sprawą z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej przez Agencję upoważnioną do wydania decyzji administracyjnej z uwagi na to, iż jest instytucją wdrażającą w rozumieniu art. 26 ust. 2 ustawy o NPR w związku z art. 4 ust. 1a pkt 1, art. 6 ust. 1 b ustawy o utworzeniu PARP.

Zdaniem skarżącego, Sąd nie wziął pod uwagę brzmienia istotnych w sprawie przepisów prawa materialnego, z których wynika, że pisma PARP w Warszawie z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2007 roku stanowią decyzje administracyjne, a zatem (wbrew poglądowi Sądu wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu) podlegają kontroli sądów administracyjnych − zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji pominął istotne z punktu widzenia rozpatrywanego zagadnienia przepisy ustawy o NPR oraz ustawy o utworzeniu PARP. Ubiegający się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Natomiast Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na fakt, iż w myśl przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o NPR dofinansowanie projektów (w tym projektu zgłoszonego przez skarżącego) zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o NPR, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Dofinansowanie takie może w konkretnym przypadku przyznawać instytucja wdrażająca, a taką właśnie instytucją jest PARP, co Sąd I instancji przyznał w swoim uzasadnieniu. Zatem załatwiając sprawę wniosku o dofinansowanie nowych inwestycji PARP działa w znaczeniu funkcjonalnym jako organ administracji publicznej, której zlecono załatwianie tego rodzaju spraw. Art. 6 ust. 1 pkt 10 b) ustawy o utworzeniu PARP wyraźnie stanowi, że Agencja realizuje zadania w szczególności przez udzielanie pomocy finansowej przeznaczonej na wspomaganie inwestycji mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, w szczególności sprzyjających wzrostowi ich konkurencyjności i innowacyjności. Istota tych spraw sprowadza się do dysponowania publicznymi, wspólnotowymi środkami finansowymi, a to oznacza, że działalność Agencji w tym zakresie jest działalnością z zakresu administracji publicznej. Zdaniem skarżącego, skoro w ustawie o NPR nie ma przepisu, który wprost przewiduje wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności wydane lub podjęte w toku rozpoznawania wniosku o przyznanie dofinansowania, konieczne jest wykazanie, że rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mają prawną formę aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Wprawdzie dofinansowanie w ramach sektorowego programu operacyjnego następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej z beneficjentem, to jednak nie oznacza to, że rozstrzygnięcia podejmowane przez Agencję przed zawarciem umowy nie mają charakteru decyzji administracyjnej. Poprzedzające zawarcie umowy stadium postępowania odnoszącego się do oceny zgłoszonego wniosku kończy się jednostronnym rozstrzygnięciem o zakwalifikowaniu bądź odmowie zakwalifikowania wniosku do przyznania dofinansowania. Rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną, a jego konsekwencją jest zawarcie umowy z osobą, której przyznano dofinansowanie.

W odniesieniu do skarżącego, którego wniosek o dofinansowanie nie został zakwalifikowany do dofinansowania, wydane zostało rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej. Było to rozstrzygnięcie władcze i jednostronne, dotyczące sprawy indywidualnej. Ponadto organ zastosował środki typowe dla postępowania jurysdykcyjnego, ponieważ w pierwszym rozstrzygnięciu skarżący został pouczony o sposobie i terminie wniesienia odwołania, a po jego wniesieniu i rozpoznaniu organ wydał akt zaskarżony do sądu administracyjnego. Nie można więc uznać, że zaskarżone pismo z dnia [...] maja 2007 roku nie jest decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o jej odrzucenie z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Udzielanie pomocy finansowej przeznaczonej na wspomaganie inwestycji mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, w szczególności sprzyjających wzrostowi ich konkurencyjności i innowacyjności przewidzianej w art. 6 ust. 1 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. Nr 109, poz. 1158 ze zm.) − dalej ustawa o PARP, następuje w drodze umowy, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (art. 6 b ust. 8 ustawy o PARP). Ustawa ta określa szczegółowe warunki przyznania pożyczki określone w art. 6 b ust. 9 tej ustawy.

Konstrukcja umowy pożyczki jest uregulowana w art. 720 § 1 k.c., zgodnie z którym dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego pożyczkę określoną ilość pieniędzy lub rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości. W świetle tej regulacji nie może być wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru umowy pożyczki.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 a pkt 1 ustawy o PARP Agencja uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) − dalej ustawa o NPR, jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6 b ust. 1.

W art. 26 ust. 5 tej ustawy warunki dofinansowania, o których mowa w ust. 1−3, określa umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucją wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7.

Z przytoczonych przepisów ustawy o NPR wynika, że podstawą dofinansowania przyznanego beneficjentowi jest umowa, a jedynie w przypadku określonym w art. 11 ust. 7 ustawy − który w przedmiotowej sprawie nie zachodzi − decyzja administracyjna. Ustawowe określenie, że przyznanie dofinansowania następuje na podstawie umowy lub decyzji administracyjnej oznacza, że umowa albo decyzja administracyjna są traktowane jako źródło uprawnień i obowiązków stron dotyczących dofinansowania. Jeżeli więc udziela się dofinansowania na podstawie umowy, to umowa jest jedyną i wystarczającą czynnością prawną, wyrażającą zarówno wolę przyznania dofinansowania określonemu przedsiębiorcy, jak i treść powstającego na tej podstawie zobowiązania.

W skardze kasacyjnej podnosi się, iż działania podejmowane przez Agencję przed zawarciem umowy o dofinansowanie mają charakter decyzji administracyjnej, gdyż postępowanie dotyczące oceny zgłoszonego wniosku kończy się jednostronnym rozstrzygnięciem o zakwalifikowaniu bądź odmowie zakwalifikowania wniosku do przyznania dofinansowania.

Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela, gdyż skoro podstawą udzielenia pomocy finansowej jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy omawianych wyżej ustaw wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów k.p.a.

W każdym razie, gdyby w procesie udzielania dofinansowania na podstawie umowy ustawodawca zakładał wstępne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, przepisy prawne powinny wyraźnie przewidywać wydanie takiej decyzji. Omawiane wyżej ustawy takiej możliwości nie przewidują i nie przewiduje też takiej możliwości rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego − Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.), w którym w rozdziale 4 (§12−§14) uregulowano tryb udzielania wsparcia przedsiębiorcom.

Decyzja administracyjna jest aktem władczym, zewnętrznym, adresowanym do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Musi być doręczona stronie, przysługuje od niej odwołanie a później skarga do sądu administracyjnego. Nie sposób więc przyjąć, iż zamiarem ustawodawcy było wydawanie decyzji poprzedzającej zawarcie umowy o dofinansowanie, skoro nie przewidziano takich czynności w szczegółowo określonej procedurze przyznawania dofinansowania i co więcej − takie czynności nie dają się pogodzić z określoną w ustawie procedurą przyznawania dofinansowania na podstawie umowy.

Podkreślić w końcu należy, że w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że władczy akt organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej. Ta zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. jest oczywista w każdym demokratycznym porządku prawnym. Stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej.

W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje bowiem domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (jw. s. 17). Ponadto przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami, np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (jw. s. 8, 16).

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 tej ustawy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.