Wyrok z dnia 2008-05-15 sygn. I OSK 1222/07

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2007r. sygn. akt IV SA/Gl 314/06 w sprawie ze skargi H. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 214/06 oddalił skargę H. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z [...] nr SKO [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynika, iż H. H. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup okularów. Wnioskujący przebywa w Areszcie Śledczym odbywając karę pozbawienia wolości. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania świadczenia powołując się na przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), który wyłącza możliwość uzyskania prawa do świadczeń przez osoby odbywające karę pozbawienia wolności. Organ ustalił nadto, iż strona pobiera rentę z ZUS, a zatem ma możliwość zaspokojenia zgłaszanej potrzeby we własnym zakresie. Stanowisko to podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze na powyższą decyzję H. H. stwierdził, że jest z niej niezadowolony i powołał się na trudną sytuację materialną (niska renta) oraz zdrowotną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podając, że prawo do zasiłku celowego zależy od spełnienia łącznie dwóch przesłanek – pierwszą z nich stanowi kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy o pomocy społecznej oraz stan wymieniony w art. 7 pkt 2–15 cytowanej ustawy, do którego zalicza się w szczególności: ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę. Ustawa wyłącza jej zastosowanie w stosunku do osób odbywających karę pozbawienia wolności, o czym stanowi art. 13 ust. 1 powołanej ustawy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd powołał się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W rozdziale pierwszym ustawy znalazły się ogólne zasady dotyczące przyznawania świadczeń. Zakres przedmiotowy obejmuje osoby i rodziny z powodu ryzyk społecznych wymienionych w art. 7 przy uwzględnieniu kryterium dochodowego określonego w art. 8, przy czym ustawa zawiera negatywną przesłankę podmiotową w stosunku do osób odbywających karę pozbawienia wolności (art. 13 ust. 1). Przepis ten nie przewiduje wyjątków, a zatem ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Oznacza to, że osobom odbywającym karę pozbawienia wolności nie przysługuje jakiekolwiek świadczenie, objęte powołaną ustawą niezależnie od położenia, czy stanu osoby wnioskującej.

Skarżący, jak wynika z akt administracyjnych, odbywa karę pozbawienia wolności w wymiarze 5 lat i 6 miesięcy orzeczoną wyrokiem Sądu Rejonowego w Opolu w sprawie III K [...] (pismo Dyrektora Aresztu Śledczego w B.-B. z dnia 12 października 2005 r., k. 25 akt administracyjnych), co miało miejsce zarówno w dacie składania wniosku, jak też orzekania przez organ administracyjny.

W tym stanie rzeczy wypełniona została dyspozycja przepisu art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, co skutkuje negatywnym rozstrzygnięciem organów decyzyjnych.

Z tych też względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. H., reprezentowany przez adw. T. S. i zaskarżając powyższy wyrok zarzucił mu naruszenie prawa materialnego art. 67 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 2 i art. 2 ustawy zasadniczej oraz w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niezastosowanie w niniejszej ustawie wprost przepisów ustawy zasadniczej do czego uprawnia wzorzec konstytucyjny zawarty w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i przyjęcie założenia, że decyzja administracyjna wydana w oparciu o przepis ustawy niezgodny z ustawą zasadniczą może być legalna, co w pewnym zakresie stanowi naruszenie także normy ustrojowej zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Skarga kasacyjna domaga się:

1) uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznania skargi oraz uchylenia obu decyzji,

2) zwrócenia się na podstawie art. 193 w zw. z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z pytaniem, czy przepis art. 13 ustawy o pomocy społecznej, który odmawia osobom odbywającym karę pozbawienia wolności udzielenia zabezpieczenia społecznego, jest zgodny z art. 67 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

3) przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraża przekonanie, że decyzja została wydana w oparciu o przepis niezgodny z Konstytucją. Skarżący wyraża wątpliwość, czy WSA może dokonać kontroli konstytucyjności uregulowania prawnego, czy też powinien zwrócić się o to do Trybunału Konstytucyjnego. Przedstawiając rozbieżność w judykaturze powołuje się na wyrok NSA z 24 października 2000 r. (publ. BiB 2001/3), w którym wskazano, iż kognicja NSA obejmuje w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2) także możliwość niezastosowania in concreto przepisu ustawy. W takim wypadku istnieje powinność zastosowania bezpośredniej normy konstytucyjnej (art. 46) na wypadek konfliktu pomiędzy treścią normy konstytucyjnej i ustawowej. Decyduje o tym zasada zobowiązująca sąd do podległości normie hierarchicznie wyższej spośród dwóch typów aktów normatywnych wymienionych w art. 178 ust. 1 Konstytucji. Podobnie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, (OSNAPiUS 2000, nr 1, poz. 6), w myśl którego sądy powszechne są uprawnione do badania przepisów ustawowych z Konstytucją. W powszechnie znanych orzeczeniach (wyrok NSA «N» z 1 września 2004 r. FSK 46/04, Legalis; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2006 r., sygn. II AKz 382/06, "Krakowskie Zeszyty Sądowe" 2006, z. 12, s. 29) wykładnia art. 8 ust. 2 Konstytucji dokonana została w sposób odmienny, tym niemniej pełnomocnik skarżącego opowiada się za koncepcją dopuszczającą w niektórych przypadkach kontrolę konstytucyjności przepisu przez sąd powszechny i administracyjny, zwłaszcza w sytuacjach, gdy czas wydania rozstrzygnięcia ma niebagatelne znaczenie z punktu widzenia ważnego interesu obywatela, co w niniejszej sprawie z pewnością ma miejsce. Skarżący zwrócił się bowiem już w październiku 2005 r. o przyznanie zasiłku celowego na zakup okularów leczniczych, okularów, które w sposób istotny poprawią komfort jego życia oraz sprawią, że ujawniona wada wzroku nie będzie się pogłębiać. Tymczasem z powodu ewidentnie niekonstytucyjnego przepisu, pozbawiony został on należnego mu zabezpieczenia społecznego. Mając na uwadze fakt, iż rozpoznanie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny z uwagi na przeciążenie tej instytucji przez zalew środków zmierzających do kontroli masowo uchwalanego prawa, wynosi około 16 miesięcy, rozstrzygnięcie w sprawie może utracić dla skarżącego znaczenie, albowiem opuści on w międzyczasie jednostkę penitencjarną i na pełnych prawach będzie mógł skorzystać z przysługującej mu ochrony opieki społecznej. Utraconego wzroku jednak mu nikt nie zwróci, a zatem zostanie on skrzywdzony przez przepis sprzeczny z normą konstytucyjną.

Przechodząc do merytorycznej strony skargi, autor powołuje się na art. 67 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W myśl zaś ust. 2 tego przepisu obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Oczywiście tę normę konstytucyjną należy odczytywać z innymi przepisami ustawy zasadniczej, w szczególności z zasadą praworządnego państwa ucieleśniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz przede wszystkim z zasadą równego traktowania wszystkich obywateli.

Zauważyć należy, iż użyte w powołanym przepisie konstytucyjnym pojęcie "zabezpieczenie społeczne" nie jest tożsame z pomocą społeczną, gdyż obejmuje także ubezpieczenie społeczne oraz zaopatrzenie społeczne (Tadeusz Zieliński, Ubezpieczenia społeczne pracowników. Zarys systemu prawnego – część ogólna, Warszawa–Kraków 1994, s. 13–17). Co więcej, Konstytucja nie przesądza o formach realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego (Krzysztof Kolasiński, Prawo pracy i zabezpieczenia społecznego, Toruń 2001, s. 134). Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 19 listopada 1996 r. (sygn. akt K 7/95, publ. OTK 1996, s. 416), zabezpieczenie społeczne pojmowane jest współcześnie jako system urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili lub doznali ograniczenia zdolności do pracy, albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny. Pomoc społeczna ma w odniesieniu do zabezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego charakter uzupełniający. Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, iż reforma prawa ubezpieczeń powinna następować z uwzględnieniem stopnia rozwoju gospodarczego kraju. Do zagadnienia zabezpieczenia społecznego w kontekście art. 67 ust. 1 Konstytucji Trybunał odnosi się również w sprawach m.in. K 18/99, K 22/99, K 1/00, K 9/00.

Nie można nie wskazać, iż istnieje zespół cech, które odróżniają pomoc społeczną od innych form zabezpieczenia społecznego. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji, leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej (Krzysztof Kolasiński, Pojęcie i kryteria rozróżniania form zabezpieczenia społecznego, PiZS 1996, z. 5). Skarżący podnosi, iż swoboda władzy ustawodawczej jest ograniczona zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania chronionych przez te zasady i przepisy wartości, ale w wypadkach wątpliwych domniemanie powinno przemawiać na rzecz zgodności rozstrzygnięć ustawowych z Konstytucją, zaś obalenie tego domniemania wymaga bezspornego wykazania sprzeczności zachodzącej między ustawą i Konstytucją (K 1/94). W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sprzecznością normy konstytucyjnej z regulacją ustawową. Ustawodawca wprowadzając bowiem zakaz objęcia pomocą społeczną obywateli odbywających karę pozbawienia wolności, w istocie naruszył zasadę równego traktowania obywateli odbywających karę pozbawienia wolności, uczynił to zaś kierując się jedynie interesem fiskalnym Państwa. Nie sposób jest nie wskazać, iż jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu do ustawy o pomocy społecznej jednym z jej celów jest przebudowa systemu pomocy społecznej w taki sposób, aby:

– osobom i rodzinom zapewnić wsparcie w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, jakiej nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz umożliwić osobom i rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przyjęte zaś rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 13 ustawy o pomocy społecznej, odbiera obywatelom odbywającym karę pozbawienia wolności, tę część godności, która łączy się z normalnym funkcjonowaniem w warunkach izolacji penitencjarnej. Ujęcie z art. 13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., może być też odczytywane jako podwójne karanie, co jest niedopuszczalne w naszym porządku prawnym z uwagi na zasadę praworządnego państwa prawnego ucieleśniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

Wobec powyższych rozważań, w przypadku niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 8 ust. 2 Konstytucji autor skargi wnosi o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego i zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w tej sprawie nie miała miejsca.

Rozpoznając zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za nieusprawiedliwiony. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Określając zasady przyznawania świadczeń, wśród których na czoło wysuwa się kryterium dochodowe oraz niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych w art. 13 ust. 1 ustawodawca wyłączył prawo do świadczeń dla osób odbywających karę pozbawienia wolności. Oceniając ten przepis trafnie Sąd I instancji stwierdził, że ma on charakter normy bezwzględnie obowiązującej, a więc pozbawia prawa do świadczeń ten krąg podmiotów niezależnie od położenia, czy stanu osoby domagającej się świadczenia.

Wyłączenie to – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie narusza konstytucyjnych zasad: prawa do zabezpieczenia społecznego, równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej.

Uzasadniając to stanowisko należy zauważyć, iż kara pozbawienia wolności stanowi środek przymusu państwowego orzekany za przestępstwa, wyrażający społeczne potępienie czynu i polegający na sprowadzeniu dolegliwości na sprawcę przestępstwa. Z natury rzeczy jej wykonanie wiąże się z pozbawieniem lub ograniczeniem pewnych swobód obywatelskich, z których w warunkach izolacji odbywający ją nie może korzystać. Nie sposób także pominąć, że oprócz represji celem tej kary jest poprawa i reedukacja skazanego a nie wyrządzenie mu dolegliwości fizycznych lub poniżenie jego godności. Stąd oprócz prawem przewidzianych ograniczeń, skazanemu przysługują określone prawa. W myśl art. 69 ustawy z dnia 5 marca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) kara pozbawienia wolności wykonywana jest w zakładach karnych, podlegających Ministrowi Sprawiedliwości, finansowanych z budżetu Państwa. Na koszt Państwa skazany – zgodnie z przepisami powołanego aktu prawnego – ma prawo m.in. do odpowiedniego ze względu na zachowanie zdrowia wyżywienia, odzieży, warunków bytowych, pomieszczeń oraz świadczeń zdrowotnych i odpowiednich warunków higieny (art. 102 k.k.w.). Zgodnie z art. 111 k.k.w. skazany otrzymuje do użytku z zakładu karnego odpowiednią do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie, o ile nie korzysta z własnych. Zakład karny zapewnia skazanemu warunki niezbędne do utrzymania higieny osobistej, w szczególności otrzymuje on z zakładu karnego pościel oraz inne środki do utrzymania higieny i czystości w celi. Skazanemu zapewnia się bezpłatne świadczenia zdrowotne, leki i artykuły sanitarne, jednakże protezy, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze zapewnia się skazanemu bezpłatnie jeżeli ich brak mógłby pogorszyć stan zdrowia lub niemożność odbywania kary pozbawienia wolności a w innych wypadkach odpłatnie (art. 115 § 1 i 2 k.k.w.).

Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, iż odbywając karę pozbawienia wolności skazany ma zapewnione warunki do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, których koszty pokrywane są z budżetu państwa. Ta właśnie przesłanka legła u podstaw wyłączenia skazanych, odbywających karę pozbawienia wolności, z kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej.

W odniesieniu do możliwości bezpłatnego uzyskania środków medycznych lub pomocniczych osoby pozbawione wolności mogą ubiegać się o nie w innym trybie, a mianowicie określonym w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie warunków i sposobu zaopatrzenia osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych w protezy, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze (Dz.U. Nr 204, poz. 1986). Organem właściwym w tych sprawach jest dyrektor zakładu karnego (§ 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia).

Odmienność sytuacji prawnej osób osadzonych w zakładach karnych oraz zapewnienie im – na podstawie omówionych wyżej regulacji – uprawnień pozwalających na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych – sprawia, iż wyłączeniu ich z kręgu osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej, przewidzianemu w art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie można postawić zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej zasad konstytucyjnych.

W świetle powyższego za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły warunki do jego zastosowania.

Zbędnym było także wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego przez Sąd odwoławczy, bowiem rozstrzygnięcie sprawy tego nie wymagało.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika o przyznanie wynagrodzenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w postępowaniu kasacyjnym brak jest podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie. Przepisy art. 209 i 210 ustawy P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami.

Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 ustawy P.p.s.a.