Wyrok z dnia 2008-06-18 sygn. I OSK 954/07

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1714/06 w sprawie ze skargi Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od P. S. na rzecz skarżącego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1714/06 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Ś. z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] o czasowym zajęciu nieruchomości stanowiącej własność P. S., w celu ułożenia wodociągu ( 600 dla dzielnicy mieszkaniowej K.-P.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie ma racji skarżący - Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w K. twierdząc, że wejście w teren w celu ułożenia przewodów nie jest jeszcze wywłaszczeniem, a zatem nie będzie tu miał zastosowania art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) przewidujący przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego uprzednie wystąpienie do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie tej nieruchomości. Jak wynika z treści przepisu art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewiduje on szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, użytkowania, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości polegający na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń. Konstrukcja prawna ograniczenia korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to jedna z form wywłaszczenia zdefiniowana w art. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Unormowanie art. 35 ust. 1 cyt. ustawy jest tym szczególnym drugim rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że inwestor powinien był zwrócić się do właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na ułożenie wodociągu za stosownym odszkodowaniem przed wystąpieniem o udzielenie zezwolenia.

W ocenie sądu, podobnie jak i w ocenie organów orzekających, brak tego etapu postępowania wywłaszczeniowego stanowi naruszenie prawa. Jednakże, odmiennie od oceny organów orzekających w sprawie, w ocenie sądu, nie jest to takie naruszenia prawa, które można by było zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2004 r., OSK 221/04, LEX nr 180747). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły, że nie ma dokumentów, z których wynikałoby, że przedsiębiorstwo państwowe, przed założeniem i przeprowadzeniem wodociągu, wystąpiło do P. S. - właściciela nieruchomości, na której wodociąg miał być umieszczony, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W ocenie organów orzekających, nieprzeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, stanowi rażące naruszenie prawa.

Decyzja zezwalająca na założenie i przeprowadzenie wodociągu została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zaś obowiązek przeprowadzenia, w takim przypadku, rokowań z właścicielem nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości wynika z przepisów art. 6 powołanej ustawy. A zatem, dopiero przez interpretację przepisów art. 35 ust. 1 w zw. z art. 6 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. można dokonać rekonstrukcji normy powinnościowego zachowania się podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Pominięcie więc przez podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, etapu rokowań z właścicielem nieruchomości, mógł wynikać z przyjęcia innego rozumienia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przewidujących ograniczenie prawa własności. W ocenie sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, takie rozumienie treści przepisów przez Prezydenta Miasta K. odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów przewidujących ograniczenie prawa własności, jednakże nie w takim stopniu, który mógłby być uznany za rażące naruszenie prawa.

Dodatkowo Sąd podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy decyzja pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, w tym z treścią zastosowanego w niej przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa – por. wyroki NSA z dnia 9 marca 2000 r. I SA/Ka 1582/98 niepubl., 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99 niepubl., 26 września 2000 r. V SA 2998/99 niepubl.). Niewątpliwie, naruszenie przepisów prawnych, o jakich mowa wyżej, stanowi uchybienie. Ocenie jednak podlega - czy charakter takiego naruszenia występuje w tym stanie faktycznym sprawy, ma cechy rażącego naruszenia prawa i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono.

Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści. Z punktu bytu prawnego decyzji wadliwej, naruszającej jedynie przepisy proceduralne, nie ma to jednak znaczenia, skoro ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. W sytuacji jednak, gdy dochodzi do naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego lub również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, wówczas dopiero może być mowa o zastosowaniu trybu nieważnościowego.

W przedmiotowej sprawie wydanie kwestionowanej decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości na ułożenie wodociągu, bowiem tryb przewidziany w art. 35 powołanej ustawy miał zastosowanie w sytuacji braku możliwości uzyskania zgody właściciela. A zatem fakt odbycia uprzednich rokowań czy ich braku nie miałby wpływu na wejście inwestora w teren w celu ułożenia wodociągu. W tym miejscu przypomnieć należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, właściciel nie może skutecznie kwestionować przebiegu wodociągu. To rozstrzyga się w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego. Przeprowadzenie uprzednich rokowań z właścicielem miało znaczenie dla kwestii odszkodowania za straty wynikłe z tych robót. W razie uzyskania uprzedniego porozumienia z właścicielem ewentualne odszkodowanie za straty wynikłe z umieszczenia urządzeń było dochodzone na drodze cywilnoprawnej. W przeciwnym razie, inwestor występował do właściwego organu o wydanie zezwolenia na założenie przewodów do przeprowadzenia mediów. Pomimo wydania takiego zezwolenia i umieszczenia urządzeń na nieruchomości, prawo własności nieruchomości pozostawało przy dawnym właścicielu. Zgodnie zaś z art. 36 ustawy z 12 marca 1958 r. odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; dopiero w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek strony właściwy organ administracji państwowej.

W przedstawionym stanie sprawy nie można dopatrzyć się rażącego naruszenia przez Prezydenta Miasta K. prawa obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Zachowane zostały bowiem przesłanki wydania zezwolenia, a mianowicie inwestycja, dla realizacji której udzielono zezwolenia, miała charakter zadania użyteczności publicznej, co wypełniało zasadniczą przesłankę przewidzianą w art. 3 ust. 1 ustawy, istniała także decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji. W tej sytuacji uznano, że zarówno Wojewoda Ś. orzekający w pierwszej instancji, jak i Minister Budownictwa w zaskarżonej decyzji, nieprawidłowo przyjęli, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w sposób rażący narusza prawo.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie art. 6 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegające na przyjęciu, że niedopełnienie przez inwestora obowiązku wynikającego z tego przepisu - wystąpienie do właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na ułożenie wodociągu w trybie cywilnoprawnym przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa oraz w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), poprzez błędną jego subsumcję polegające na przyjęciu, że w momencie wydawania decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] istniała decyzja zatwierdzająca plan realizacji inwestycji, mimo że wygasła ona z mocy prawa oraz w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów.

Z uwagi na powyższe zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wniesiono o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uznanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] za nieważną, zgodnie z dyspozycją art. 145 § l pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zgodnie z art. 185 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pełnomocnictwa i zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja z [...] zezwalająca na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w K. stanowiącej własność P. S., w celu ułożenia wodociągu dla dzielnicy mieszkaniowej K.-P. została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zgodnie, z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach - prezydenta miasta, zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub naziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W myśl ust. 3 art. 35 tejże ustawy, jeżeli założenie i przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 6 pkt l ustawy z dnia 12 marca 1958 roku ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. W myśl art. 6 p. 4 ustawy obowiązek ten nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane.

Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" przed wystąpieniem o wydanie decyzji do Prezydenta K. nie wystąpiło do skarżącego o wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości. Mimo takiego stanu rzeczy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. zezwolił "[...]" na czasowe zajęcie 100 m2 terenu działki, stanowiącej własność skarżącego w celu realizacji wodociągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pominięcie przez podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości etapu rokowań z właścicielem nieruchomości, mógł wynikać z przyjęcia innego rozumienia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku przewidujących ograniczenie prawa własności. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy, takie rozumienie treści przepisu przez Prezydenta Miasta K. odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów przewidujących ograniczenie prawa własności, jednakże nie w takim stopniu, który mógłby być uznany za rażące naruszenie prawa, zatem nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji -jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd ten stwierdził także, iż stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga ustalenia przepisu prawnego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, oraz oceny czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa - o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy określona decyzja została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, lub gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono.

Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego -przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest nieodzowne w przypadku zaistnienia sytuacji, o której mowa w art. 35 ust. 3 tej ustawy (por. wyrok NSA z 10.05.2006 roku, sygn. akt I OSK 429/05). Zarówno treść art. 6, jak i art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku jak również ich związek bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalony w bezpośrednim rozumieniu, w konsekwencji odmienne rozumienie tych przepisów stanowi rażące ich naruszenie - zaprzeczenie elementów normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości na ułożenie wodociągu, bowiem tryb przewidziany w art. 35 powołanej ustawy miał zastosowanie w sytuacji braku możności uzyskania zgody właściciela. Skarżący wskazuje, że w niniejszej sytuacji nie znajdował zastosowanie art. 35 ustawy bowiem rozróżnić należy brak możności uzyskania zgody właściciela, w którym to przypadku znajduje zastosowanie art. 35 ustawy, od zaniechania wystąpienie o taką zgodę, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skarżący zgadza się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym skarżący mógł skutecznie kwestionować przebieg wodociągu w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego, należy jednakże wskazać że skarżący został tego uprawnienia pozbawiony, ponieważ nie został powiadomiony o takim postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, z uwagi na fakt, że w dniu wydawania decyzji Prezydenta Miasta K. zachowane zostały przesłanki wydania zezwolenia - inwestycja, dla której realizacji udzielono zezwolenia, miała charakter użyteczności publicznej, istniała także decyzja zatwierdzająca plan realizacji inwestycji oraz decyzja Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...], Nr [...]. Tymczasem w dniu wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta K. decyzja zatwierdzająca plan realizacji inwestycji wygasła. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Zatwierdzony decyzją z [...] nr [...] plan realizacyjny, przewidywał budowę wodociągu na działce [...] w K. przy ul. S., inwestor jednakże nie wykazał się prawem do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny wodociągu dla KMB-1 stanowiącego w świetle obowiązujących wówczas przepisów podstawę do wystąpienia o pozwolenie na budowę straciła ważność z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegający na przyjęciu, że niedopełnienie przez inwestora obowiązku wynikającego z tego przepisu - wystąpienie do właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na ułożenie wodociągu w trybie cywilnoprawnym przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa oraz w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów nie jest trafny. Naczelny Sąd Administracyjny ma odmienny od Sądu I instancji pogląd w tej kwestii. Przepis art. 35 został umieszczony w rozdziale 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatytułowanym "Szczególny tryb wywłaszczenia". Reguły wykładni systemowej (Jedna z jej reguł nakazuje – przy ustalaniu znaczenia normy prawnej – wzięcie pod uwagę systematyki wewnętrznej aktu, w którym dana norma jest zawarta. Można od niej odstąpić jedynie w tych wypadkach, gdy ustalenia uzyskane na gruncie innych reguł interpretacyjnych zgodnie prowadzą do takiego ustalenia znaczenia interpretowanej normy, przy którym jej położenie w wewnętrznej systematyce aktu prawnego należy uznać za wadliwe – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 403.) nakazują uznać go zatem za przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenie polegające na całkowitym odjęciu prawa własności. Płynie stąd wniosek, że art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w ogóle nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie zezwolenia na wejście w teren w celu ułożenia przewodów, prowadzonego w trybie art. 35.

Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni językowej. W wyniku rokowań, o których mowa w art. 6 ust. 1 mogło dojść do przeniesienia własności nieruchomości w drodze umowy nabycia za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych tą ustawą lub umowy zamiany nieruchomości. Natomiast ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 35 nie powodowało zmiany właściciela. Zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości prywatnej określonych ciągów technicznych (art. 35 ust. 1) rodziło jedynie roszczenie o odszkodowanie za straty wynikłe z tych działań (art. 36 ust. 1). Wszelkiego rodzaju negocjacje były tu zbędne, ponieważ przed przeprowadzeniem robót instalacyjnych nie mogły być znane straty nimi spowodowane. Dopiero, gdy założenie i przeprowadzenie określonych przewodów lub urządzeń spowodowało, że nieruchomość przestała się nadawać do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu (art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.).

Także drugi z podniesionych zarzutów nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem skarżącego, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę (art. 21 ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229). Zatwierdzony decyzją z 2 września 1980 r. nr 83321/80/80 plan realizacyjny, przewidywał budowę wodociągu na działce [...] w K. przy ul. S., inwestor jednakże nie wykazał się prawem do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny wodociągu dla KMB-1 stanowiącego w świetle obowiązujących wówczas przepisów podstawę do wystąpienia o pozwolenie na budowę straciła ważność z mocy prawa.

Nie można podzielić tego poglądu, ponieważ wejście na przedmiotową nieruchomość w celu założenia wodociągu wymagało wedle wówczas obowiązujących przepisów, jedynie zezwolenia właściwego organu administracji (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), a nie prawa do gruntu. Poza tym w aktach sprawy nie ma decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny. Oznacza to, że decyzja ta była ważna i wywoływała skutki prawne, zgodnie z domniemaniem ważności decyzji administracyjnej. Domniemanie to mówi, że decyzja jest ważna dopóty, dopóki właściwy organ, w przewidzianym do tego trybie nie uchyli lub nie zmieni jej, nie stwierdzi jej nieważności albo wygaśnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący miał prawo czuć się pokrzywdzony działaniem organów administracji publicznej.