Wyrok z dnia 2009-04-01 sygn. II SA/Po 926/08

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy odtworzenia akt; oddala skargę /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...]r. K. J. wniósł o odtworzenie akt sprawy dotyczącej budowy parkingów zlokalizowanych w Ł. U., obok stacji paliw nr 2 po prawej stronie drogi krajowej nr [...] przy trasie U. – P., na działce o nr geodezyjnym [...]. Wniosek uzasadniono toczącym się postępowaniem administracyjnym w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Wnioskodawca nie mógł wykazać się decyzją o pozwoleniu na budowę, dokumentów tych nie posiada również organ.

Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Nr [...] Starosta P. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odtworzenia akt wobec ich niezałożenia. Na skutek odwołania wnioskodawcy, Wojewoda W. decyzją z dnia [...]r. znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując wyeliminowanie wskazanych uchybień i przeprowadzenie bardziej szczegółowego postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta P. decyzją z dnia [...]r. odmówił odtworzenia wskazanych akt z powodu ich nie założenia.

Z uzasadnienia decyzji wynikało, że organ przeprowadził postępowanie stosując w drodze analogii przepisy działu dziewiątego art. 288-298 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na zebrany w sprawie materiał dowodowy składały się wywiady, notatki służbowe, pisma uzyskane od innych organów które mogły posiadać poszukiwaną decyzję, albo ślad po jej istnieniu. Takiej analizie poddano dokumentację znajdująca się w Starostwie Powiatowym w C., Urzędzie Miejskim w. U., u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., w Sądzie Rejonowym w C., w Urzędzie Dozoru Technicznego w P., w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w P., w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w P., w Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej w P., u Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C.. Ta część materiału dowodowego nie zawierała żadnego śladu po istnieniu dokumentacji związanej z prowadzeniem sprawy o pozwolenie na budowę wskazanego we wniosku obiektu.

Organ zebrał informację o osobach które mogły mieć dostęp do poszukiwanych dokumentów gdyby te kiedykolwiek istniały, a następnie przeprowadził dowód z ich zeznań. Przesłuchano P. A. poprzedniego właściciela stacji, A. M. pracownika Urzędu Rejonowego w C., Z. M. autora opinii szacunkowej, A. W. syndyka masy upadłościowej, Z. H. autora inwentaryzacji stacji, P. W. autora opinii szacunkowej, S. N. rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, J. K. pracownika firmy " P." należącej do poprzedniego właściciela, J. C. projektanta stacji. Żaden ze świadków nie potwierdził, iż widział lub słyszał o istnieniu poszukiwanych dokumentów, co pozwoliło organowi na przyjęcie, że postępowanie we wskazanym zakresie nie było prowadzone.

Organ, na podstawie zeznań świadków, wykluczył aby poszukiwana dokumentacja, to jest pozwolenie na budowę parkingów, była częścią składową decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw Nr 2 wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...]r. o znaku [...].

Organ przyjął nadto, że budowa obiektu budowlanego, jakim są parkingi, zarówno na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), jak i ustawy z dnia 07 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Również na podstawie tych ustaw, obowiązkiem właściciela było i jest przechowywanie pozwolenia i dokumentów przez okres istnienia obiektu.

Przepis § 44 ust. 1 pkt. 4d) rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Transportu i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8. poz. 48 ze zm.) wydanego na podstawie art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) taki obowiązek uzyskania pozwolenia nałożył dla wykonania innych inwestycji budowlanych mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne czy warunki wykorzystania terenów sąsiednich. A zgodnie z § 34 ust. 2, w związku z § 55 tegoż rozporządzenia, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego miał obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych.

Podobnie, na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r.- którego art. 28 nakłada na inwestora obowiązek rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-30 (od 11.07.2003 r. na podstawie Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718 art. 1 zmieniający ustawę z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane -z zastrzeżeniem art. 29-31). Zgodnie z art. 63 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, jak i inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania.

W tych warunkach organ przyjął, że skoro postępowanie dowodowe nie przyniosło rezultatów w postaci odnalezienia chociażby śladu po istnieniu wskazanej dokumentacji, możliwości poszukiwania dalszych dowodów zostały wyczerpane, to poszukiwanych akt nie założono. Taki wniosek końcowy skutkował w ocenie organu oddaleniem wniosku.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł wnioskodawca K. J., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania przez nienależyte wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego przez ustalenie, że parkingi zostały wzniesione bez pozwolenia na budowę. Nadto odwołujący zarzucił, że organ pominął dowód z przesłuchania świadków : Z. K., K. R., M. S., oraz księgowej, które to osoby mogły, zdaniem odwołującego, mieć wiedzę na temat dokumentów podlegających odtworzeniu a także nie przesłuchanie wnioskodawcy w charakterze strony.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...]r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Z uzasadnienia decyzji wynikało, że zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7, 75, 80, i 86 organ drugiej instancji uznał na nieuzasadniony.

Starosta P., w ocenie Wojewody Wielkopolskiego, podjął wszelkie możliwe kroki mające na celu gruntowne rozpoznanie sprawy. Przeprowadzone przez Starostę P. postępowanie obejmowało próbę uzyskania informacji od organów, inspekcji i straży, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Ponadto organ pierwszej instancji przesłuchał w toku postępowania szereg świadków, których zeznania były ze sobą zgodne. Nie zachodzi więc potrzeba przesłuchania kolejnych osób w charakterze świadków. Mogłoby to jedynie prowadzić do niepotrzebnego przedłużenia postępowania. W wyniku przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego nie zaszła potrzeba skorzystania ze środka dowodowego o subsydiarnym charakterze jakim jest przesłuchanie strony, gdyż w sprawie nie pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy również uznać, że organ pierwszej instancji przeprowadził dokładaną ocenę materiału dowodowego, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Chybiony jest również wysuwany przez stronę zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (art. 28 i 63 Prawa budowlanego oraz § 44 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Transportu i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Starosta P. nie wywodzi z niewylegitymowania się przez stronę stosowną dokumentacją budowlaną negatywnych skutków dla strony, a jedynie nadmienia, że strona ich nie posiada. Rezultaty przeprowadzonego postępowania dowodowego, a dodatkowo brak posiadania jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej przez stronę świadczą, że akta w sprawie budowy przedmiotowych parkingów w ogóle nie były założone, w związku z czym należało odmówić ich odtworzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie naruszenia prawa Sąd nie stwierdził.

Kontrolą sądową w rozpatrywanej sprawie objęte zostało orzeczenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2008r., utrzymujące w mocy orzeczenie Starosty Powiatowego z dnia 15 maja 2008r., odmawiające odtworzenia akt sprawy dotyczącej budowy parkingów zlokalizowanych w Ł.ach U.ich, obok stacji paliw nr 2 po prawej stronie drogi krajowej nr [...] przy trasie U.- P., na działce o nr geod. [...], z powodu ich nie założenia.

Postępowanie o odtworzenie akt toczyło się na podstawie przepisów Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a., które, w drodze analogii, mają zastosowanie do odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym. Wszczęcie niniejszego postępowania wywołane zostało wnioskiem K. J. z dnia [...] 07. 2007r., a wiec zgodnie z art. 289 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia wniosku wynikało, że wniosek złożono w sytuacji gdy ostateczna stała się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] (...), nakazująca K. J. rozbiórkę parkingów wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Podstawą prawna nakazu rozbiórki był przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wniosek zawierał nadto odniesienie do wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego z których zdaniem wnioskującego wynika, że z reguły stacje paliw wyposażone są w podjazdy i parkingi a więc pozwolenie na budowę stacji paliw powinno obejmować objęte wnioskiem parkingi.

W tym miejscu podkreślić należy, że przepisy art. 292-294 p.p.s.a. obejmują tryb postępowania opierający się na urzędowo poświadczonych odpisach i obowiązkiem wnioskodawcy było dołączenie do wniosku wszelkich urzędowo poświadczonych odpisów, znajdujących się w jego posiadaniu oraz wskazanie znanych mu miejsc, w których dokumenty lub ich odpisy się znajdują. Organ pierwszej instancji kolejnymi pismami z dnia [...] października i [...] grudnia 2007r. wezwał peł. wnioskodawcy w trybie art. 50 kpa do dostarczenia wszelkich posiadanych dokumentów związanych z budową obiektu budowlanego – parkingu. Wezwania pozostały bez odpowiedzi, mimo, iż w odwołaniu od pierwszego orzeczenia organu z dnia [...] sierpnia 2007r. skarżący umieścił zapewnienie o dysponowaniu innymi dokumentami dotyczącymi legalności budowy które na wezwanie organu jest gotowy przedłożyć. Za wiążące organ należało zatem przyjąć, oświadczenie K. J. złożone [...].01.2007r. w siedzibie organu przed inspektorem PINB, iż nie posiada żadnych dowodów na legalność powstania stacji paliw wraz z obiektami towarzyszącymi. Podobnie pismo procesowe peł. wnioskodawcy z dnia [...].01. 2007r. nie zawierało treści wskazującej na funkcjonowanie w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu. Stanowisko pełnomocnika sprowadzało się jedynie do podkreślenia, że obowiązek przechowywania takiej dokumentacji przez wnioskodawcę nie istniał.

W tych warunkach organ przeprowadził postępowanie o odtworzenie akt w dwóch etapach zgodnie z przepisami art. 288 – 298 p.p.s.a. Pierwszy etap – uproszczony – polegał na zebraniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów , pozwalających odtworzyć akta w niezbędnym zakresie art. 292 – 294. Do drugiego etapu organ przystąpił, w sytuacji gdy pierwszy etap okazał się nieskuteczny i polegał on na odtworzeniu treści akt wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi – art.295-297 p.p.s.a.

Wykorzystane przez organ środki dowodowe polegały na samodzielnym zebraniu materiału dowodowego w postaci zeznań świadków, informacji uzyskanych od poszczególnych organów to jest Starosty C., Burmistrza U. Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. a nadto zgromadzeniu szeregu dokumentów w postaci inwentaryzacji, opinii szacunkowych, fotokopii akt sądowych.

Za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7, 75, 77, 80, oraz art. 86 kpa. Powołany przez skarżącego przepis art. 75 kpa przewiduje, że jako dowód w postępowaniu administracyjnym, należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest z prawem sprzeczne. Nie oznacza to jednak, iż na podstawie tego przepisu postępowanie dowodowe może być prowadzone ponad potrzebę. W tym przypadku wskazane przez skarżącego osobowe wnioski dowodowe posiadały taką cechę.

Nieistnienie na skutek ich nie założenia, poszukiwanych akt, zostało ustalone na podstawie przeprowadzonych przez organ dowodów. Ustalenie to można uznać za niebudzące żadnych wątpliwości. Na taką ocenę materiału dowodowego wpływa zarówno dobór świadków, sposób ich przesłuchania, rodzaj i treść kierowanych do innych organów pytań, selekcja materiału w postaci opinii i fotokopii akt sądowych. Tak zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawiera żadnego sygnału wskazującego na funkcjonowanie w jakimkolwiek czasie poszukiwanych akt. Pozwoliło to organowi na przyjęcie, iż akta obejmujące pozwolenie na budowę nie zostały założone.

Nie ma racji skarżący podnosząc, że twierdzenie przeciwne zawiera opinia szacunkowa z dnia[...] maja 1994r. sporządzona przez rzeczoznawcę Z. M.. Opinia ta wykonana na zlecenie P. A. zawiera szczegółowy opis składników majątkowych znajdujących się na nieruchomości. W pkt. 3.5.1. na str. 6 opinii znajduje się zapis o następującej treści: " Place manewrowe przy wydawaniu benzyny i olejów zostały wykonane z kostki, ułożonej na warstwie z chudego betonu grubości [...] cm", "Ilość nawierzchni z kostki – [...] m2". Inwestycja o nazwie parkingi, co do której prowadzone jest postępowanie o odtworzenie akt posiada powierzchnie około [...] m2 i pokryta jest kostką typu P.. Rzeczoznawca we wskazanej opinii nie stwierdził istnienia takiej inwestycji a pomylenie nawierzchni o powierzchni [...] m2 z parkingiem o pow. [...] m2 słusznie organ uznał za nie możliwe. Przyjęcie zatem przez organ, że w opinii wykluczono istnienie parkingu było prawidłowe.

Bez wątpienia uzasadnione było również, wykluczenie przez organ istnienia parkingów w opinii szacunkowej sporządzonej przez P. W. na zlecenie Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Handlowego P. Dystrybucja Produktów Naftowych Handel Hurtowy i Detaliczny – import P. A. w upadłości w dacie sierpień – wrzesień 1996. Na str. 19 opinii w pkt. 1 G –utwardzenie powierzchni – odnotowano : " Na długości wysepki pod dystrybutory po obu jej stronach nawierzchnia utwardzona jest z kostki P. na warstwie chudego betonu i ograniczona krawężnikiem. Jej powierzchnia wynosi [...] m2."

Prawidłowym elementem rozumowania organu było przyjęcie, że ustalenie daty wybudowania parkingów będzie przydatne przy ustaleniu ewentualnej daty wydania decyzji pozwolenie na budowę. Jak słusznie organ podkreślił na podstawie art. 32 ustawy z dnia 24 10 1974r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) i ustawy z dnia 07.07. 1994r. – Prawo budowlane – art. 37, pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, lub została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Data powołanych opinii to jest rok 1996 – 1997. To przesądza o prawidłowości ustalenia przyjętego przez organ, iż decyzja pozwolenie na budowę stacji paliw Nr 2 z dnia [...].04.2002r. o znaku [...] nie obejmowała budowy parkingów. Trafnie również organ przyjął, że funkcjonowanie w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę przed 1997r było wykluczone.

Nie ma racji skarżący twierdząc, iż organ poprzestał na informacji Prezesa Sadu Rejonowego w P. odnośnie zawartości akt postępowania upadłościowego sygn. [...]. Akta zostały udostępnione (pismo [...] luty 2008r) pracownikowi organu, który sporządził notatkę służbowa z wykonanych czynności oraz wykonał fotokopię dokumentacji mającej związek z niniejszą sprawą. Przeprowadzenie dowodu z całych akt było zbędne.

Prawidłowo organ przesłuchał świadków P. W. – autora opinii szacunkowej z 1996r. i Z. H. – autora opinii z 1997r. świadkowie wykluczyli możliwość pominięcia w swoich opiniach takiego obiektu jak parking o powierzchni [...] m2. Świadek P. W. istotnie zeznał, iż w trakcie wykonywania opinii kontaktował się wyłącznie z syndykiem masy upadłościowej A. W., ale nie czyni to jego zeznań niewiarygodnymi skoro opinię wykonywał na zlecenie tego syndyka.

Wykluczył wybudowanie parkingów do roku 2000 świadek P. A. – właściciel przedmiotowej nieruchomości ( postanowienie Sądu Rej. w C. o sprzedaży nieruchomości upadłego w drodze licytacji publicznej). Zatem uprawnione jest ustalenie organu, że parkingi nie pobudowano również przed tą datą. Przypisywanie właścicielowi chęci umniejszenia majątku co do którego ogłosił upadłość ( postanowienie Sądu Rej. w P. z dnia [...].02. 1996r.) organ trafnie ocenił jako niemożliwe.

Po roku 2000 osoba składająca wniosek o pozwolenie na budowę musiała na podstawie art. 33 ustawy z dnia 07.07.1994r – Prawo budowlane dołączyć do wniosku oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jedyną osobą dysponującą takim prawem był skarżący. Na podstawie art. 63 wskazanej ustawy właściciel jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty w tym pozwolenie na budowę. Rację ma skarżący, podnosząc w skardze, że brak posiadania tego dokumentu został poczytany na jego niekorzyść. Taka była bowiem wola ustawodawcy i zarzut naruszenia prawa w tym zakresie, przez organ, był nietrafny.

Bezpodstawny jest zarzut skargi naruszenia przepisu art. 28 ustawy z dnia 07.07.1994r. przez przyjęcie, że wnioskodawca miał obowiązek uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Obowiązek taki istniał skoro nie został wyłączony z mocy przepisu art. 29, co organ zanalizował prawidłowo.

W tych warunkach uprawnione było przyjęcie przez organ, że wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia fakty, co pozwoliło organowi na odstąpienie od przesłuchania wnioskodawcy w charakterze` strony na podstawie art. 86 kpa.

Na podstawie art. 297 p.p.s.a. postępowanie w przedmiocie odtworzenie akt sądowych winno zakończyć się wydaniem orzeczenia w formie postanowienia. Organy obu instancji wydały orzeczenia w formie decyzji co jednak Sąd uznał za uzasadnione wobec przyjętej formuły analogicznego stosowania wskazanych przepisów do postępowania o odtworzenie akt administracyjnych. Przepis art. 104 § 1 kpa przewiduje, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odmowa odtworzenia akt kończy sprawę w rozumieniu tego przepisu, zatem orzeczenie w tej formie jest odpowiednie.

Skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

/-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik