Wyrok z dnia 2009-06-08 sygn. II OSK 922/08

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 125/08 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 125/08 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., po zapoznaniu się z odwołaniem złożonym przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...], od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na wyburzeniu istniejącego i wybudowaniu nowego budynku biurowego przy ul. [...] w W., zlokalizowanej na działce nr ew. [...], z obrębu [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że z akt sprawy wynika, iż Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Organ pierwszej instancji nie doręczył jej pism i decyzji w sposób przewidziany w art. 109 k.p.a., a w dniu złożenia odwołania tj. 25 czerwca 2007 r. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. była już decyzją ostateczną. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej domagał się zatem rozpatrzenia odwołania od decyzji ostatecznej, a jednocześnie jest podmiotem, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W takiej sytuacji, zdaniem organu, należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r. wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenie w postępowaniu odwoławczym, że odwołanie wniósł podmiot nie mający w sprawie własnego interesu prawnego lub obowiązku upoważnia organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie stanowi natomiast podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę przepis art. 134 k.p.a., który mówi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Wnioskująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Spółka nie wskazała we wniosku właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich. Nie zwalniało to organu z obowiązku prawidłowego ustalenia stron postępowania i zawiadomienia o jego wszczęciu. Jak wynika z akt sprawy wśród stron postępowania zawiadamianych o jego wszczęciu przez organ nie ma Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...].

Nie oznacza to, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu nie może wnieść odwołania od decyzji jeżeli twierdzi, że decyzja dotyczy jego praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Twierdzenie odwołującego się, że posiada legitymację procesową do wniesienia odwołania choć nie brał udziału w postępowaniu może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, iż Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu bez wyjaśnienia czy posiada legitymację procesową do wniesienia odwołania, czy też takiego uprawnienia nie ma. Wspólnota zaś podnosi, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem projektowanej inwestycji i z tego tytułu wywodzi uprawnienie jako strony. Termin do wniesienia odwołania przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. nie dotyczy osób (podmiotów), które nie brały udziału w postępowaniu. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł, że odwołanie Wspólnoty zostało wniesione po terminie, w czasie, gdy kwestionowana decyzja była już ostateczna (żadna ze stron biorących udział w postępowaniu nie wniosła odwołania). Wspólnota zaś twierdzi, że choć nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, to decyzja została jej doręczona listem poleconym w dniu 11 czerwca 2007 r. i z zachowaniem 14 dniowego terminu od daty doręczenia wniosła do organu odwołanie od decyzji w dniu 25 czerwca 2007 r.

W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji Wspólnocie, ale to nie podważa jeszcze jej twierdzeń o doręczeniu decyzji. Organ mając wątpliwości czy i kiedy decyzja została doręczona Wspólnocie, powinien był przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, czego nie uczynił. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. na który powołuje się organ odwoławczy stwierdza, że decyzję doręcza się stronom na piśmie. Z przepisu tego nie wynika, by organ był zobowiązany doręczyć decyzję podmiotom nie będącym stroną postępowania. Ponadto doręczenie informacyjne, jeżeli już ma miejsce, nie zawiera w decyzji pouczenia o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego, które to pouczenie kierowane jest tylko do strony. Skoro organ doręczył decyzję Wspólnocie, jak twierdzi w skardze, za pokwitowaniem wraz z pouczeniem o sposobie zaskarżenia, to brak jest przesłanek by uznać, że jest to doręczenie tylko informacyjne, nie powodujące żadnych skutków procesowych. Sam fakt doręczenia decyzji nie czyni wprawdzie automatycznie podmiotu stroną, należy jeszcze wykazać własny interes prawny w sprawie.

Ponieważ w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie bez przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienia czy Wspólnota ma przymiot strony, a także czy i kiedy doręczono jej kwestionowaną decyzję, a zatem naruszył art. 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto przepis art. 134 k.p.a., wskazany jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, przewiduje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ orzekł o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych bez wykazania, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający legitymacji w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wniesienia tego środka. Stanowi to naruszenie zarówno art. 134 k.p.a., który nie ma zastosowania w przypadku braku legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie, jak i art. 107 § 3 k.p.a. (brak uzasadnienia co do zaistnienia przesłanki, która według organu stanowiła podstawę rozstrzygnięcia). Oczywiste przy tym jest stwierdzenie, że tylko środek odwoławczy wniesiony w terminie może być rozpoznany przez organ. Niezachowanie terminu stanowi podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania niezależnie od tego czy odwołanie pochodzi od strony, czy też od podmiotu, który ma przymiot strony, a który nie brał udziału w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 125/08 złożyła Spółka z o.o. "MC Nieruchomości", zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwaną dalej "p.p.s.a.", w związku z:

- art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, oraz

- art. 134 k.p.a.,

przez uwzględnienie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...], chociaż zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie nie było dotknięte żadną wadą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...], zarówno w momencie składania odwołania od decyzji o warunkach zabudowy jak i wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie załączył uchwały ogółu właścicieli lokali o udzieleniu zarządowi pełnomocnictwa do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Zgodnie bowiem z art. 22 ustawy o własności lokali, zarząd może podejmować samodzielnie jedynie takie czynności, które nie przekraczają zwykłego zarządu. Natomiast do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest stosowna uchwała.

Strona skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie zarówno wniesienie odwołania od decyzji o warunkach zabudowy jak i wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie były działaniami związanymi z normalnym funkcjonowaniem nieruchomości i bieżącym jej zarządzaniem, a więc musiały zostać uznane jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W takiej sytuacji zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] powinien był się legitymować odpowiednią uchwałą Wspólnoty. Skoro zatem brak było uchwały Wspólnoty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wydało postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po zbadaniu akt sprawy jednoznacznie uznało, że decyzja z dnia 24 maja 2007 r. nie została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej [...]. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, z którego wynika, że decyzja ta była w ogóle wysłana do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], a przede wszystkim brak jest dowodu jej doręczenia. Należy przy tym zauważyć, że w aktach sprawy są dowody doręczenia decyzji z dnia 24 maja 2007 r. wszystkim pozostałym uczestnikom czyli: "A" sp. z o.o., "B" sp. z o.o, "C" sp. z o.o. Wbrew ustaleniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, również z odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] nie wynika wcale, że decyzja została jej doręczona wraz z pouczeniem, w sposób, który mógł chociażby sugerować, że jest traktowana jako strona tego postępowania i może wnieść odwołanie w "indywidualnym" terminie. W związku z tym odwołanie wniesione w dniu 25 czerwca 2007 r. przez Wspólnotę Mieszkaniową [...], niezależnie od kwestii czy miała ona czy nie status strony, zostało złożone po terminie. A zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo wydało postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania właśnie z uwagi na uchybienie terminu do jego złożenia. Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojego postanowienia wyraźnie powołuje się na fakt uchybienia terminu do złożenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o oddalenie skargi w całości, w jej ocenie brak jest bowiem podstaw do przejęcia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.) oraz art. 134 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że wniesienie skargi przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie stanowiło czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali sprawami wspólnoty kieruje zarząd wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis art. 22 ust. 1 tej ustawy ogranicza działanie zarządu do kwestii zwykłego zarządu. Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (art. 22 ust. 2 powołanej ustawy). W ust. 3 tego artykułu wymienia się natomiast przykładowo czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Skoro jest to wyliczenie niepełne to należy każdorazowo, w każdej innej niż wyliczone we wskazanym wyżej przepisie sprawie, badać charakter dokonywanych czynności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że działanie wspólnoty mieszkaniowej zmierzające do obrony swojego interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości sąsiedniej należy zaliczyć do czynności zachowawczych a nie rozporządzających (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r. II OSK 858/06 lex nr 319169). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie powyższy pogląd w pełni podziela. Podejmowanie działań z zakresu zadań wspólnoty mieszkaniowej w sprawach związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną zmierzających do podejmowanie obrony przed ewentualnymi negatywnymi skutkami planowanej budowy na sąsiedniej nieruchomości poprzez kwestionowanie decyzji administracyjnej w formie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi tym samym czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, o których mowa w przepisie art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nie miał zatem obowiązku załączenia do odwołania od decyzji o warunkach zabudowy oraz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie uchwały ogółu właścicieli lokali o udzieleniu zarządowi pełnomocnictwa do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu.

Prawidłowo również Sad I instancji przyjął, że organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie bez wyjaśnienia czy Wspólnota Mieszkaniowej [...] ma przymiot strony, a także czy i kiedy doręczono jej kwestionowaną decyzję, naruszając tym samym art. 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji powołania się w odwołaniu z dnia 25 czerwca 2007 r. na fakt doręczenia decyzji o warunkach zabudowy w dniu 11 czerwca 2007 r., nie można było tylko na podstawie braku w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji przyjąć, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Organ mając wątpliwości czy i kiedy decyzja została doręczona Wspólnocie, powinien był przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające.

Ponadto niezachowanie terminu do wniesienia odwołania stanowi podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie tego terminu a nie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, niezależnie od tego czy odwołanie pochodzi od strony, czy też od podmiotu, który ma przymiot strony, ale który nie brał udziału w postępowaniu. Czynności organu odwoławczego są ściśle determinowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadania odwołania w zakresie jego dopuszczalności i terminowości, a w razie stwierdzenia uchybienia terminu wniesienia odwołania – obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.