Wyrok z dnia 2009-10-28 sygn. II OSK 1710/08

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 113/08 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz T. S. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Lu 113/08, oddalił skargę T. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] stycznia 1988r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż mimo podjętych prób decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. nie została odnaleziona. Brak przedmiotowej decyzji oraz akt tego postępowania uniemożliwia - zdaniem organu - prowadzenie nieważnościowego postępowania administracyjnego, co uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a.

Pismem z dnia 16 listopada 2006r. T. Sz., J.Sz., S. Sz. i A. Sz. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1988r. Tożsamy wniosek złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w L. Zdaniem ww. podmiotów brak przedmiotowej decyzji nie może być przeszkodą w stwierdzeniu jej nieważności. Ponadto decyzja lokalizacyjna stanowiła przesłankę konieczną dla wydania innej decyzji tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 1988r. o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2006r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1988r.

W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg całego postępowania administracyjnego, a następnie przytoczyło i skomentowało art. 157 § 3 k.p.a. który to przepis przewiduje odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji m.in. w sytuacji, gdy brak jest decyzji oraz dokumentacji z jej wydaniem związanej. Zdaniem Kolegium, które przywołuje stanowisko prezentowane w piśmiennictwie, w sytuacji gdy nie istnieje decyzja oraz dokumentacja sprawy, nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Kolegium podjęło działania celem odnalezienia przedmiotowej decyzji, co nie odniosło pozytywnego skutku. Kolegium nie udało się ustalić treści i dołączyć do akt sprawy oryginału, czy nawet kopii decyzji z dnia [...] stycznia 1988r.

Kolegium ponadto zaznaczyło, że w trakcie postępowania uzyskało decyzję z dnia [...] stycznia 1988r. znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji pracowni cukierniczej. W związku z tym zwróciło się do wnioskodawców z pytaniem, czy wnoszą o stwierdzenie tej właśnie decyzji. Wnioskodawcy w odpowiedzi wskazali, że wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1988r. i podtrzymują swój wniosek co do tej decyzji, mimo, iż nigdy nie słyszeli aby ktoś widział tę decyzję lub słyszał o niej. Podsumowując Kolegium wskazało, że brak decyzji, której dotyczy wniosek uniemożliwia jej weryfikacje pod względem jej zgodności z prawem.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. Sz. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił on naruszenie art. 6, 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny, że organ ma kłopot ze znalezieniem oryginału decyzji bądź dokumentów związanych z jej wydaniem stanowi naruszenie zasady praworządności. Kolegium z uwagi na treść decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę cukierni, która wprost opiera się na przedmiotowej decyzji powinno zbadać całość dokumentacji związanej z decyzją o pozwoleniu na budowę, czego nie uczyniło. Skarżący wskazał, że istnienie decyzji lokalizacyjnej urzędowo potwierdzone w decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyklucza sytuacji, iż decyzji lokalizacyjnej w ogóle nie było. Jednakże Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania przyłącza się do wcześniejszych matactw organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto - w ocenie skarżącego - poglądy prezentowane przez organ w żaden sposób nie uzasadniają wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach uprzednio wydanych decyzji i argumentując, iż brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu, który nie istnieje.

T. Sz. wniósł nadto dodatkowe pismo procesowe z dnia [...] maja 2008r., w którym wskazał, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna istnieje gdyż stanowiła konieczną przesłankę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że znajduje się w aktach tej sprawy. Tego organ nie sprawdził, czym naruszył przepisy postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.

W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności wskazał, iż nie jest władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, iż w myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Jak wynika z akt sprawy skarżący T.Sz. domagał się od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (zakładu cukierniczego przy ul. [...] z dnia [...] stycznia 1988r. nr [...] Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z tak zgłoszonym żądaniem organ obowiązany był w pierwszej kolejności do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem którego było ustalenie, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki tamujące wszczęcie takiego postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przesłanki stanowiące przeszkodę we wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji skutkujące odmową jego wszczęcia nie zostały wymienione przez ustawodawcę w przepisach k.p.a. W szczególności art. 157 § 3 k.p.a. będący podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego nie zawiera katalogu przyczyn, których istnienie uzasadnia odmowę wszczęcia takiego postępowania. Zasadne jest więc odwołanie się do wypracowanego orzecznictwa sądowego i prezentowanych tez piśmiennictwa z zakresu postępowania administracyjnego.

W związku z tym, w ocenie Sądu, zasadnie organ przyjął w oparciu o przywołane przez niego stanowisko komentatorów (które Sąd podziela), iż art. 157 § 3 k.p.a. stanowi podstawę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Stanowisko takie prezentuje zarówno doktryna (B.Adamiak, J.Borkowski - Kodeks Postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006 r. str. 759) jak też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych - wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1996 r., SA/Wr 1541/95 - niepubl).

Wyjaśniając, czym są przyczyny podmiotowe i przedmiotowe skutkujące niemożnością weryfikacji decyzji pod kątem jej wad wymienionych w art. 156 k.p.a., Sąd wskazał, że niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. W większości przypadków będzie to oznaczać, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub wprawdzie jest stroną, ale nie ma zdolności do czynności prawnych.

Natomiast do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się takie okoliczności, jak np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która jeszcze nie została wydana lub która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, oparcie żądania na podstawach uruchomienia innych trybów (wyrok NSA z 1 lipca 1998r., III SA 1342/97 - LEX nr 44821) bądź - jak słusznie wskazało Kolegium - brak dowodów na istnienie decyzji oraz dokumentacji dotyczącej decyzji dotkniętej wadą nieważności.

Powyższa wykładnia przepisów rozdziału 13 działu II k.p.a. uzasadniona jest tym, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wydanej już decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Takie założenie zobowiązuje organ do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe nie dające podstaw do wyeliminowania obowiązującej decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - na które wskazuje skarżący -, to naruszenie powodujące, iż decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym lub gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest również pogląd, który Sąd w obecnym składzie podziela, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zatem obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie nie tylko tego, jaki przepis prawa został naruszony, ale również dlaczego to naruszenie organ ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa bowiem decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze.

W związku z tym jak wyjaśniono prawnie niedopuszczalne i logicznie w żaden sposób nieuzasadnione byłoby wpierw wszczęcie postępowania, a następnie weryfikowanie pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa decyzji, która materialnie nie istnieje w obrocie prawnym, a działania zmierzające do jej odnalezienia nie odnoszą skutku. Nie można prowadzić postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, której zarówno treść rozstrzygnięcia jak również uzasadnienia nie jest w ogóle znana, a o jej ewentualnym istnieniu świadczy wyłącznie przywołanie jej z numeru i daty w innej decyzji. Powołanie się przez organ administracyjny w wydanej przez siebie decyzji na inną decyzję (nawet własną) bez możliwości dotarcia do treści tej decyzji uniemożliwia - zdaniem Sądu - prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia wad stanowiących o jej nieważności.

W sytuacji nieistnienia aktu niemożliwe jest ustalenie, czy wskazana przez stronę decyzja w sposób nie budzący wątpliwości narusza prawo. Stwierdzenia takiego można dokonać wyłącznie w wyniku analizy treści decyzji, która przedstawia tok rozumowania organu który ją wydał i wyjaśnia zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Sama informacja na temat daty i numeru decyzji wskazujących na jej istnienie nie wystarcza do ustalenia, że narusza ona konkretne przepisy prawa. Powyższe również wskazuje na bezpodstawność zarzutów naruszenia prawa w stosunku do przedmiotowej decyzji w sytuacji, gdy skarżący nigdy tej decyzji nie widział, a co więcej - nie zna jej treści. Nieznajomość treści decyzji wskazuje na abstrakcyjność zarzutów, gdyż nie są one możliwe do zweryfikowania. Brak jakiejkolwiek dokumentacji związanej z jej wydaniem uniemożliwia stwierdzenie, czy decyzja ta w rzeczywistości narusza wskazane przez skarżącego przepisy prawa.

Skoro nie istnieją przekonujące dowody, że przedmiotowa decyzja została wydana, uniemożliwia to dokonanie ewentualnej jej oceny merytorycznej. Ponadto faktu nieistnienia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1988r. jak zaznaczył Sąd nie wyklucza sam skarżący (str. 3 skargi) wskazując przy tym na celowe działanie organów na korzyść inwestora B.R. z naruszeniem praw pozostałych stron postępowania. Wyjaśniono, iż działania urzędników organów administracji publicznej polegające na przekroczeniu posiadanych kompetencji, bądź na niszczeniu lub ukrywaniu dokumentów urzędowych podlegają wyłącznie ocenie właściwych organów ścigania. W związku z tym wszelkiego tego typu zarzuty pod adresem pracowników organów wykonujących ich funkcję nie mogą odnieść w niniejszym postępowaniu żadnego skutku.

W ocenie Sądu, Kolegium podjęło wszelkie możliwe czynności celem ustalenia, czy przedmiotowa decyzja faktycznie został wydana. W szczególności organ zwrócił się do: Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta L., Urzędu Miejskiego w L., Urzędu Wojewódzkiego, Konserwatora Zabytków w L., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., Sądu Rejonowego w L., właściciela cukierni B. R., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "Z." oraz M. J.o przekazanie Kolegium jakichkolwiek dokumentów dotyczących procesu inwestycyjnego cukierni. Poszukiwania dotyczyły nie tylko decyzji lokalizacyjnej i dokumentów z nią związanych ale również dokumentów związanych z decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego. Z tych względów nie można skutecznie zarzucić Kolegium niewyjaśnienia należycie sprawy poprzez pominięcie akt sprawy związanych z decyzją o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego.

Sąd uznał za bezpodstawny zarzut dotyczący obowiązku wszczęcia z urzędu przez organ postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego z uwagi na brak doręczenia tej decyzji stronom postępowania. Nie ma bowiem możliwości nakazania przez Sąd wszczęcia przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto Kolegium nie jest właściwe rzeczowo do prowadzenia takiego postępowania i po trzecie wskazana przyczyna nie stanowi przyczyny wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Z tych też względów, Sąd uznał, iż nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Kolegium naruszyło przepis art. 6, 7 , 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., bowiem zarówno czynności podjęte przez organ jak i ocena zgromadzonego materiału oraz uzasadnienie podane w zaskarżonej decyzji odpowiada wskazanym przepisom prawa.

Wreszcie na uwagę zasługuje fakt, iż w wyniku podjętych działań Kolegium uzyskało decyzję z dnia [...] stycznia 1988 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji pracowni cukierniczej, w związku z czym podjęło wątpliwość z jaką faktycznie datą decyzja lokalizacyjna została wydana. Jednakże wobec stanowczego żądania skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., organ zasadnie odstąpił od uczynienia przedmiotem postępowania uzyskanej decyzji (w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. postępowanie zostało umorzone ostateczną decyzją z [...] października 2007 r.).

Tak więc zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie stwierdzono, by w obrocie prawnym istniał wskazany przez skarżącego akt, który mógłby być badany w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.Sz.i zaskarżając go w całości zarzucił:

naruszenie przepisów art. 7, 77, 80, 107 § 3 oraz art. 157 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy w znaczeniu art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, mimo że organ swoją decyzję wydał bez wyjaśnienia sprawy, bo z pominięciem dowodów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej nr [...] Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

naruszenie przepisu postępowania zawartego w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanowiska strony, która odnalezienie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej upatruje w aktach sprawy Urzędu Miasta L. nr [...] i zgłosiła taki wniosek dowodowy, zaś organ do tego wniosku nie ustosunkował się, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał za słuszne i uzasadnione przywołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swej decyzji poglądy doktryny o niedopuszczalności podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ze względu na brak możliwości zapoznania się z treścią uzasadnienia skarżonej decyzji i okolicznościami jej wydania. Poglądy te oraz przywołane orzecznictwo odnoszą się do sytuacji losowych np. gdy akta spłonęły. Inną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania mogłoby być przekonujące i udokumentowane ustalenie, że decyzja nie istnieje. Żadna z takich hipotetycznych okoliczności w sprawie nie zachodzi. Decyzja istnieje gdyż stanowiła konieczną przesłankę do wydania w dniu [...] sierpnia 1988r. decyzji pozwalającej na budowę, o czym wprost stwierdzono w osnowie decyzji z [...] sierpnia 1988r. Decyzja z [...] stycznia 1988r. istnieje, ponieważ wywarła skutki prawne umożliwiające wydanie na jej podstawie w dniu [...] sierpnia 1988r. pozwolenia na budowę. Wywarła także skutki faktyczne ponieważ budowę rozpoczęto.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, całkowicie błędnym jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło wszelkie możliwe czynności celem ustalenia, czy przedmiotowa decyzja faktycznie została wydana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wszczęło i nie przeprowadziło postępowania w przedmiocie odtworzenia akt, nie zbadało akt i nie przeprowadziło dowodu z akt sprawy znak: [...] Urzędu Miejskiego w Lublinie, która zakończyła się wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1988r. w sprawie "ponownego zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego LZM i decyzją lokalizacyjną tutejszego Wydziału z dnia [...] stycznia 1988r. Nr [...] Wydanie pozwolenia na budowę musiało być dokonane po zebraniu wszystkich dokumentów wymaganych przez ustawę Prawo budowlane z 1974r. Jest więc oczywiste, że gdy warunkiem wydania decyzji zezwalającej na budowę było (w myśl pkt 2 decyzji) załączenie do tych akt planu realizacyjnego, to tak samo koniecznym warunkiem było załączenie decyzji lokalizacyjnej [...] stycznia 1988r. znak: [...]. Tak więc decyzja lokalizacyjna powołana w osnowie decyzji z dnia [...].08.1988 r. znajduje się w aktach tamtej sprawy. Z uwagi na treść decyzji z [...] sierpnia 1988r. Kolegium miało bezwzględny obowiązek zażądać od Wydział Architektury i Administracji Budowlanej UM L. i zbadać całość dokumentacji związanej ze sprawą udzielenia pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego, aby dojść w ten sposób do ujawnienia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1988r. i okoliczności jej wydania. Kolegium tego nie uczyniło, to miało miejsce naruszenie przepisów art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Nie doszło do ustalenia prawdy obiektywnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się tylko do napisania pism. Łatwo można było przewidzieć, że Wydział Architektury i Administracji Budowlanej UM L., który w 1988r. wydał decyzję lokalizacyjną a następnie pozwolenie na budowę w tajemnicy przed współwłaścicielami, uniemożliwiając stronom czynny udział w postępowaniu (naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a.), nie jest zainteresowany dostarczeniem Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dalszych dowodów swojej bezprawnej działalności. Istnienie decyzji lokalizacyjnej zostało urzędowo potwierdzone w osnowie decyzji z [...] sierpnia 1988 r. Istnienie decyzji lokalizacyjnej stanowiło przy tym warunek konieczny do wydania pozwolenia na budowę. Ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło wyczerpująco stanu faktycznego i nawet nie ustosunkowało się do wniosku strony o odnalezienie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej w aktach organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, gdy oczywistym jest, że akta te istnieją, to zaskarżony obecnie wyrok narusza przepisy o administracyjnym postępowaniu dowodowym, co zdaniem skarżącego stanowi inne naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w znaczeniu przewidzianym w art. 145 §1 pkt 1, lit. c) ustawy procesowej.

Stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organy administracji publicznej nie mają po dwudziestu latach wiedzy na temat tej decyzji i okoliczności jej wydania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uznać za przekonujące i zgodne z przepisami postępowania administracyjnego, którego celem jest między innym dotarcie do prawdy obiektywnej i wydanie rozstrzygnięcia dopiero w oparciu o zgodne z prawdą ustalenia. Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyżej opisanych okolicznościach sprawy za prawdziwe twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ ten podjął wszelkie możliwe czynności celem ustalenia, czy przedmiotowa decyzja faktycznie została wydana mogło mieć ujemny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli natomiast Kolegium było pewne, że decyzja lokalizacyjna z [...] stycznia 1988 r. nie istnieje należało również przeprowadzić szczegółowe czynności wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które pozwalałyby organowi na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja faktycznie nie istnieje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze obwiązane było dokonać wyczerpujących badań i ocen stanu faktycznego oraz poczynić w tym zakresie jednoznaczne ustalenia a nie oddalać wniosek z uzasadnieniem, iż ma kłopoty z dokonaniem ustaleń stanu faktycznego i nie potrafi sobie z tymi kłopotami dać rady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano rozlicznie, iż z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. To organ administracji powinien bezsprzecznie udowodnić, że przedmiotowa decyzja nie istnieje. Jeżeli tego nie zrobił, stwierdzając jedynie, że nie może odszukać przedmiotowej decyzji, to Wojewódzki Sad Administracyjny nie mógł uznać za prawdziwe twierdzeń Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był ustalić, że organ złamał jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ponieważ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym katem zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie przedstawione w tej kasacji zarzuty należy uznać za usprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt.1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową ) w powiązaniu z art. 7, 77 , 80 i 107 § 3 i art. 157 § 3 k.p.a. Powołana norma prawa procesowego stanowi o uwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję jeżeli zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu prawa materialnego gdyż nie stosowano w tej sprawie przepisów takiego prawa albowiem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji nastąpiła z przyczyn proceduralnych. To przesłanki przedmiotowe tj. brak decyzji której dotyczyło postępowanie nieważnościowe, spowodowały zastosowanie art. 157 § 3 k.p.a. i wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w tym zakresie. Tym samym formułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego pozostaje w opisanym zakresie nieusprawiedliwione.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy procesowej w ujęciu jaki został przedstawiony w kasacji wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku zawarł bowiem stanowisko skarżącego, który domagał się zbadania oraz przeprowadzenia analizy akt związanych ze sprawą dotyczącą pozwolenia na budowę cukierni. To że Sąd ten wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, skutecznie zakwestionowane został przez stronę w ramach kolejnego zarzutu naruszenia prawa procesowego przedstawionego w rozpoznawanej kasacji.

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji co do zasady ma rację, że zastosowanie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. jest uzasadnione w sytuacji gdy decyzja, której postępowanie nieważnościowe dotyczy nie istnieje czy też takiej, której zarówno treść jak i również uzasadnienie nie jest w ogóle znane.

Niemniej jednak nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać , tak jak przyjął to w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że skoro nie istnieją przekonujące dowody, że decyzja z dnia [...] stycznia 1988r. została wydana, to tym samym przesłanka ta uniemożliwia dokonanie jej ewentualnej oceny merytorycznej. Twierdzenie takie bez wcześniejszego niespornego ustalenia, że decyzji takiej nie wydano nie pozwala na podzielenie w tym zakresie stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku jak też akta administracyjne zgromadzone w tej sprawie należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie podjęto wszelkie czynności celem ustalenia, czy przedmiotowa decyzja z dnia 20 stycznia 1988r. faktycznie została wydana.

Dlatego też na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu co wynika z uzasadnienia kasacji z przepisami art. 7,77 i 80 k.p.a. pozwalający uchylić Sądowi pierwszej instancji zaskarżoną decyzję z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwie rację ma skarżący, że z decyzji Urzędu Miejskiego w L. Wydziału Urbanistyki , Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 1988r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego wynika, że rozstrzygnięcie to poprzedzono decyzją lokalizacyjną w/w Wydziału z dnia [...] stycznia 1988r. nr [...]. Ponadto z pisma Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2007r. znak [...], wynika że do akt sprawy dotyczących pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego mogła być dołączona kopia przedmiotowej decyzji z dnia [...] stycznia 1988r. Lecz jak potwierdza w/w pismo akt tych Urząd Wojewódzki nie posiadał, gdyż przekazane zostały z odwołaniem od innej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a po wydaniu decyzji przez ten organ wraz ze skargą zostały przekazane do Sąd administracyjnego a w konsekwencji podniesiono, że akta te nie zostały zwrócone. Tym samym dokonanie analizy tych akt może przecież doprowadzić do ustalenie, że decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania zostanie odnaleziona, znajdując się w nich. Takich ustaleń brak jednak w rozpoznawanej sprawie.

Nawet ewentualny brak przedmiotowej decyzji w w/w aktach nie oznacza jej nieistnienia dopóki nie zostanie to ustalone z całą pewnością w oparciu o inne przesłanki. W takim wypadku brak tej pewności zobowiązuje organ do podjęcia działań w celu odtworzenia tej decyzji aby wykluczyć jej nieistnienie, na co trafnie zwrócono uwagę w kasacji.

Gdyby ustalono, że decyzji, której dotyczy postępowanie z dnia [...] stycznia 1988r. i cały materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym uległ zniszczeniu to naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest podjęcie przez organ administracji czynności w celu odtworzenia tego materiału. Jednakże wówczas należało by wszcząć postępowanie, aby w nim przeprowadzić to postępowanie.

Zauważyć bowiem należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisów k.p.a. nie wynika zakaz prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym. Nie wynika również obowiązek organu administracji orzekania wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Zazwyczaj materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Może jednak zdarzyć się sytuacja, iż materiał ten uległ zniszczeniu bądź zaginięciu w całości lub w części. Konieczne jest wówczas przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu jego odtworzenia ( porównaj wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009r. sygn. akt I OSK 207/08 niepublikowany).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że akta administracyjne lub brakująca decyzja, powinny być odtworzone w postępowaniu administracyjnym. Jakkolwiek przepisy k.p.a. nie zawierają norm regulujących postępowanie w przedmiocie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak zgodnie z przyjętą w doktrynie zasadą , dopuszczalne jest a nawet konieczne staje się w takiej sytuacji stosowanie w drodze analogii normujących tę kwestię przepisów działy IX stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( porównaj Komentarz B. Dauter , B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek , Zakamycze 2005r s.660). O ile w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004r. sugerowano stosowanie w tym zakresie przepisów księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego, o tyle obecnie właściwym byłoby korzystanie w drodze analogii z przepisów działu IX przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

To w ramach tego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt ( lub przedmiotowej decyzji) z całą pewnością ustalić można czy decyzja z dnia 20 stycznia 1988r. rzeczywiście istnieje czy też w decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego jedynie omyłkowo oznaczono decyzję lokalizacyjną.

Przedstawione wyżej okoliczności czynią zasadnym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych na wstępie przepisów o postępowaniu, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy procesowej w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione przez organ zgodnie ze wskazanymi wyżej normami, a co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić prezentowane wyżej stanowisko i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 powołanej ustawy procesowej, przy czym zauważyć w tym miejscu należy, że zasądzona kwota obejmuje tylko wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł ( tj. połowę wpisu od skargi, która wynosiła przecież 200zł) - § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sadami administracyjnymi( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Stąd też wniesiony w kwocie 250 zł wpis od skargi kasacyjnej ponad wskazane 100 zł winien zostać zwrócony skarżącemu przez Sąd pierwszej instancji .