Postanowienie z dnia 2010-08-12 sygn. I OSK 780/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1290/09 w sprawie ze skargi P. G. na pismo Prokuratora Generalnego – Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie przywrócenia prokuratora na wcześniej zajmowane stanowisko postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną 2. zasądzić od P. G. na rzecz Prokuratora Generalnego kwotę 180,00 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1290/09, odrzucił skargę P.G. na pismo Prokuratora Generalnego – Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] 26 czerwca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie przywrócenia prokuratora na wcześniej zajmowane stanowisko.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny, uwzględniwszy wniosek Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej (dalej IPN) z dnia 19 marca 2009 r., na podstawie art. 47 ust. 4a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm. – dalej ustawa o IPN) pismem z dnia [...] marca 2009 r. przywrócił prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Krakowie P.G. z dniem 1 kwietnia 2009 r. na wcześniej zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Wschód w Krakowie.

P.G. wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. wystąpił do Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. aktu z dnia 27 marca 2009 r. i podjęcie decyzji umożliwiającej odwołującemu się dalsze pełnienie służby na stanowisku prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Krakowie. Jednocześnie z ostrożności procesowej w przypadku nieuznania ww. aktu za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. wezwał do usunięcia naruszenia prawa przy wydawaniu aktu z zakresu administracji publicznej.

Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. wyjaśnił, iż brak jest możliwości uwzględnienia wniosku P.G. o ponowne powołanie na stanowisko prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Krakowie oraz podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., albowiem "dekret" z dnia [...] marca 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., na którą przysługiwałby środek odwoławczy. W przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) i ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej. Zastosowany w tej sprawie tryb postępowania był zgodny z art. 47 ust. 4a cyt. ustawy o IPN.

Poza tym stwierdził, że w/w dekret przywracał P.G. na wcześniej zajmowane stanowisko z dniem [...] kwietnia 2009 r. i od tej daty stał się on prokuratorem powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, niezależnie od dnia, w którym podjął on pełnienie czynności służbowych po usprawiedliwionej nieobecności.

Pismo Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzający je akt z dnia [...] marca 2009 r. stały się przedmiotem skargi P.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1) art. 127 § 3 K.p.a. przez nieuznanie aktu wydanego przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r. o przywróceniu go z dniem [...] kwietnia 2009 r. na wcześniej zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Wschód w Krakowie za decyzję w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a.,

2) naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji nieuznania wydanego aktu za decyzję administracyjną i jednocześnie ustosunkowanie się merytoryczne do stawianych zarzutów pismem, bez wymaganej formy dla formalnie zgłoszonego wniosku w trybie przewidzianym K.p.a.,

3) art. 47 ust. 4a ustawy o IPN w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez jego zastosowanie w sytuacji braku uzasadnienia merytorycznego do jego zastosowania wobec skarżącego, naruszenie procedury przy jego stosowaniu, uniemożliwiającej obronę jego podstawowych praw, a także poprzez jego zastosowanie pomimo zgłoszenia w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw wniosku o uchylenie ust. 4a art. 47 ustawy o IPN (art. 8 pkt 2 lit. b/ projektu ustawy – druk sejmowy nr 617),

4) art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o Prokuraturze w zw. z art. 47 ust. 6 ustawy o IPN poprzez uznanie, że przywrócenie do pracy na wcześniej zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie nastąpiło z dniem 1 kwietnia 2009 r., a nie z dniem 11 maja 2009 r., kiedy to skarżący odebrał w siedzibie Prokuratury Okręgowej w Krakowie akt Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r.,

5) art. 157 § 1, 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia 27 marca 2009 r. oraz nierozpoznanie wniosku z dnia [...] maja 2009 r., w którym podniesiono zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 47 ust. 4a powołanej wyżej ustawy o IPN, w zakresie dotyczącym opinii Dyrektora Głównej Komisji.

Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał, że skarga dotyczy kwestii regulowanych przepisami zawartymi w pragmatykach służbowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego pismo Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r. przywracające go na stanowisko prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, nie jest decyzją administracyjną. Kierując do skarżącego powyższe pismo, działał on w ramach art. 47 ust. 4a ustawy o IPN i nie przekroczył swych uprawnień ustawowych, gdyż stosunek służbowy prokuratora powstaje w drodze powołania art. 11 ust 1 ustawy o prokuraturze, bądź art. 19 ust. 1 oraz ust. 7 ustawy o IPN i od tego aktu nie służy odwołanie.

Wyjaśnił, iż stosunek służbowy prokuratora powszechnej jednostki prokuratury, czy też prokuratora IPN nie jest kształtowany w formach administracyjnoprawnych i z tego powodu przedmiotowe pismo nie zawiera pouczenia o dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Unormowanie zawarte w art. 47 ust. 4a ustawy o IPN ma charakter przepisu szczególnego mającego pierwszeństwo przed regulacjami o charakterze ogólnym zawartymi w ustawie o prokuraturze.

Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny przyznał, że przywrócenie prokuratora IPN na wcześniej zajmowane lub równorzędne stanowisko, dokonane na podstawie art. 47 ust. 4a ustawy o IPN, mimo, że zmienia jego status pracowniczy, nie powoduje powstania roszczenia pracowniczego, objętego kognicją sądów administracyjnych, albowiem zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Taka właściwie sprawa stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

W związku z powyższym stwierdził, iż wbrew stanowisku skarżącego niedopuszczalne było stosowanie przez organ w tej sprawie art. 134 K.p.a. w z w. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 157 § 1, 2, 3 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niedopuszczalna.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że pismo Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku skarżącego o ponowne powołanie go na stanowisko prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Krakowie oraz stwierdzenie braku podstaw do zastosowania w sprawie regulacji art. 127 § 3 K.p.a., nie mieści się w zawartym w art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. katalogu określającym akty i czynności podlegające kontroli sądów administracyjnych.

Przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną, czy innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ma ono charakter informacyjny, w którym organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze oraz ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o IPN i nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o ponowne powołanie na uprzednio zajmowane stanowisko i rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a.

W konsekwencji uznał, że skoro stosunek służbowy prokuratorów regulowany jest przepisami ustawy o prokuraturze, a prokurator jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 K.p., którego stosunek pracy nawiązuje się na podstawie mianowania, to sprawa o roszczenia wynikające z tego stosunku pracy, w tym wypadku art. 47 ust. 2 ustawy o prokuraturze jest sprawą cywilną i sądem właściwym do dochodzenia roszczeń z tego tytułu jest sąd powszechny.(por. wyrok Sądu najwyższego z dnia 20 kwietnia 2001 r. sygn. akt IPKN 379/00, OSNP 203/5/116, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 1996 r. sygn. akt 9/96, OSNP 1997/3/34).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego, że stosunki między prokuratorami prokuratur różnych szczebli cechuje zależność służbowa, w których to sprawach sądy administracyjne nie są właściwe (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.G. i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie. P.p.s.a.)

a) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie istnienia przesłanki do odrzucenie skargi i nieprzeprowadzenie oceny legalności wydanego przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego rozstrzygnięcia, zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w zakresie niezastosowania trybu przewidzianego w art. 134 K.p.a., w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1, 2 i 3 K.p.a., gdyż prawidłowa ocena zarzutów skarżącego i stanu faktycznego sprawy powinna prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy i kontroli zgodności z prawem działań podjętych przez organ administracji publicznej i wydanych rozstrzygnięć,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt. 1 i art. 3 § 2 pkt. 1 i 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niepełnym i nierzetelnym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego postanowienia wpływając istotnie na wynik sprawy,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt. 1-4a P.p.s.a. przez pominięcie i nierozpoznanie alternatywnego żądania skarżącego zgłoszonego w trybie art. 52 § 3 i 4 ww. ustawy, w sytuacji nieuznania przez Sąd pierwszej instancji aktu naczelnego organu administracji publicznej za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji nie mógł skargi odrzucić stosując art. 58 § 1 pkt. 1 i § 3 P.p.s.a., lecz powinien dokonać merytorycznej oceny legalności działania Ministra Sprawiedliwości - - Prokuratora Generalnego;

d) art. 58 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy Sąd powszechny wydał orzeczenie w takiej samej sprawie o niedopuszczalności drogi sądowej w oparciu o art. 199 § 1 pkt 1 K.p.c.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w jego ocenie wydane przez organ rozstrzygnięcie mieści się w ukształtowanym przez doktrynę i orzecznictwo pojęciu decyzji administracyjnej. Przedmiotowy akt Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego miał charakter indywidualny, dotyczył bowiem konkretnej osoby i konkretnej sytuacji, a o uznaniu go za decyzję administracyjną świadczy jego treść, a nie nazwa. Akt ten zawierał oznaczenie organu administracji publicznej, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, tj: przywrócenie na poprzednio zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście w Krakowie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Sprawa spełnia kryterium sprawy z zakresu administracji publicznej, należy do właściwości organów administracji publicznej i zawiera element władztwa administracyjnego, rozumianego jako takie działanie, w którym o treści uprawnienia bądź obowiązku przesądza jednostronnie organ.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skoro organ uważał, że ten akt nie jest decyzją administracyjną, i nie może rozpoznać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to powinien wydać na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. postanowienie o niedopuszczalności tego wniosku.

Skarżący wskazał również, iż w sprawie naruszono art. 157 § 1, 2 i 3 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], a także nierozpoznano zarzutu rażącego naruszenia art. 47 ust. 4a ustawy o IPN.

Ponadto Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie dokonał również wykładni przepisów ustawy o prokuraturze i ustawy o IPN, lecz ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że akt przywrócenia na poprzednio zajmowane stanowisko wynika z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. W ocenie skarżącego akt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie mieści się w kategorii podległości służbowej.

Skarżący stwierdził, że ani art. 47 ustawy o IPN, ani jakikolwiek inny przepis tej ustawy nie wyłączył w procedurze przywrócenia na poprzednio zajmowane stanowisko stosowania art. 16a ust. 1 ustawy o prokuraturze, który stanowi, iż przeniesienie prokuratora na inne miejsce służbowe może nastąpić tylko za jego zgodą. Poza tym, podkreślił, że skoro decyzją administracyjną kształtuje się prawa i obowiązki jej adresata o charakterze m.in. pracowniczym, określające jego status, miejsce pracy i wynagrodzenie, to zmiana tych warunków w zakresie praw i obowiązków powołanego prokuratora nie może nastąpić w drodze innego aktu niż decyzja administracyjna. W tej sprawie decyzja o przywróceniu go na stanowisko w powszechnej jednostce prokuratury zmieniła nie tylko jego miejsce pracy i wysokość wynagrodzenia, ale również jego status z prokuratora IPN na prokuratora prokuratury powszechnej. Podniósł, iż nadal wątpliwym jest jego status, a to z uwagi na niezastosowanie w sprawie art. 11 ustawy o prokuraturze. Możliwe jest bowiem, przyjęcie, że nadal posiada on status prokuratora IPN.

Zdaniem skarżącego przywrócenie go na poprzednio zajmowane stanowisko, o którym mowa w art.. 47 ust. 4a ustawy o IPN, nie jest przeniesieniem służbowym, o którym mowa w przepisach ustawy o prokuraturze, gdyż wiąże się z obniżeniem jego wynagrodzenia.

W konsekwencji skarżący stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie zawiera pogłębionej analizy i wyczerpującej argumentacji wyjaśniającej jego status prawny, mimo przytoczenia konkretnych orzeczeń sądowych, nieodniesienia się do zarzutów skargi m.in. zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1, 2 i 3 K.p.a. Ponadto pomija ono podstawę rozstrzygnięcia oraz zarzuty skarżącego i błędnie przyjmuje, że skoro podstawą wydania przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego przedmiotowego aktu była podległość służbowa, to jego kontrola przez sąd administracyjny nie jest możliwa.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że wprawdzie w sprawie z jego powództwa o przywrócenie do pracy w IPN, toczącej się przed sądem pracy w Krakowie nie zapadło jeszcze merytoryczne rozstrzygnięcie, to jednak w sprawie innego prokuratora dotyczącej identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, pozew został odrzucony. Sąd powszechny przyjął bowiem, iż w tej sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna i na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 K.p.c. pozew odrzucił.

Poza tym skarżący zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego niepoprawności opinii Dyrektora Głównej Komisji w sprawie przywrócenia go na stanowisko służbowe.

Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazał, że skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było pismo Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2009 roku nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku skarżącego o ponowne powołanie na stanowisko prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Krakowie, to skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, albowiem pismo Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Natomiast okoliczność, że w tej sprawie nie zostało wydane postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a. nie ma istotnego znaczenia, dla przesądzenia, czy zaskarżone pismo mogło być w ogóle kontrolowane przez sąd administracyjny. Podobna uwaga dotyczy także art. 127 § 3 K.p.a.

Podkreślił, że samo stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji niedopuszczalności wniesienia skargi na powyższe pismo z tego powodu, że nie podlega ono kontroli sądowoadministracyjnej było wystarczającą podstawą do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Organ nie podzielił również zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. co do prawidłowości uzasadnienia postanowienia. Zawierało ono bowiem wyjaśnienie, że pismo miało charakter informacyjny i nie mogło być przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Ponadto stwierdzało, że stosunek służbowy prokuratora różnego szczebla cechuje zależność służbowa, a w tych sprawach sądy administracyjne nie są właściwe (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.).

Za nietrafny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 52 § 3 i 4 i art. 3 § 2 pkt. 1-4a P.p.s.a, gdyż skarżący nie zgłosił w skardze stosownego żądania, a poza tym dekret Prokuratora Generalnego wydany na podstawie art. 47 ust. 4a ustawy o IPN jest aktem wydanym w sprawie z zakresu podległości służbowej między przełożonym, a podwładnym i jest wyłączony spod kognicji sądu administracyjnego.

Jako niezasadny uznał także, zarzut naruszenia art. 58 ust. 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy sąd powszechny wydał orzeczenie w takiej samej sprawie o niedopuszczalności drogi sądowej na podstawie 199 § 1 pkt 1 K.p.c. Wskazał, iż sąd powszechny uznał się za niewłaściwy do rozpoznania innej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy, a nie konkretnej sprawy skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Wskazana w tej sprawie podstawa skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie przepisów postępowania. Mogą one stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocenę zasadności pierwszego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzedzić należy uwagami natury ogólnej.

W świetle art. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, prokuraturę stanowią Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy prokuratorami powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, są prokuratorzy Prokuratury Generalnej, prokuratur apelacyjnych, prokuratur okręgowych i rejonowych. Prokuratorami Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu są prokuratorzy Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, prokuratorzy oddziałowych Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, prokuratorzy Biura Lustracyjnego oraz prokuratorzy oddziałowych biur lustracyjnych.

Z art. 17 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Prokuratorów Głównej Komisji oraz oddziałowych Komisji powołuje Prokurator Generalny na wniosek Krajowej Rady Prokuratury oraz odwołuje na wniosek Prezesa Instytutu Pamięci.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ww. ustawy Dyrektor Głównej Komisji jest prokuratorem przełożonym prokuratorów tej Komisji oraz komisji oddziałowych. A w stosunku do prokuratorów danej komisji oddziałowej prokuratorem bezpośrednio przełożonym jest naczelnik oddziałowej komisji ust. 1a pkt 2 art. 47 tej ustawy.

Z art. 47 ust. 5 tej ustawy wynika, że wynagrodzenie prokuratorów Głównej Komisji określają przepisy o wynagrodzeniu prokuratorów Prokuratury Generalnej, zaś wynagrodzenie prokuratorów oddziałowych komisji określają przepisy o wynagrodzeniu prokuratorów prokuratury apelacyjnej. Wynagrodzenie to wraz ze związanymi z nim świadczeniami o charakterze osobowym finansowane jest ze środków Instytutu Pamięci.

Z kolei ust. 6 art. 47 cyt. ustawy stanowi, że do prokuratorów Instytutu Pamięci stosuje się w sprawach nieuregulowanych ustawą, przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze.

Przepisy ostatnio powołanej ustawy przewidują możliwość modyfikacji stosunku pracy prokuratora poprzez przeniesienie go na inne miejsce służbowe za jego zgodą (art. 16a), czy też delegowanie do innej jednostki organizacyjnej (art. 50). Przy czym delegowanie na okres dłuższy niż sześć miesięcy może nastąpić tylko za zgodą prokuratora.

W rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, prokurator jest pracownikiem, którego stosunek pracy nawiązuje się na podstawie mianowania art. 45 ust. 1 ustawy - mimo, że używa się w tym przypadku zwrotu o powołaniu.

Ustawa o prokuraturze zawiera tradycyjne, podobnie jak niektóre inne pragmatyki określenie powołania jako powierzenie urzędu, szczególnej kompetencji, czy też władzy, które można nazwać inwestyturą. Nie ma ono jednak nic wspólnego z powołaniem, o którym mowa w art. 68 Kodeksu pracy. A zatem prokurator świadczy pracę na podstawie stosunku pracy, nie zaś na podstawie stosunku administracyjnoprawnego.

Sprawa ze stosunku pracy jest w rozumieniu art. 2 § 1 K.p.c. sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Sprawy ze stosunku pracy są wymienione w definicji sprawy cywilnej zawartej w art. 1 K.p.c. Zgodnie z art. 2 § 3 K.p.c. nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.

A zatem zasadą jest rozpoznawanie spraw cywilnych (szeroko rozumianych art. 1 K.p.c., a więc obejmujących również sprawy z zakresu prawa pracy) przez sąd powszechny. Natomiast dla rozpoznania tych spraw przez inny organ, w tym sąd administracyjny, jako wyjątkowe musi być wyraźne i niebudzące wątpliwości umocowanie ustawowe.

W przypadku prokuratora sytuacja taka nie zachodzi. W świetle art. 47 ust. 2 ustawy o prokuraturze w sprawach o roszczenia ze stosunku pracy prokuratorowi przysługuje droga sądowa. Z kolei art. 118 tej ustawy, stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie lub w przepisach szczególnych do prokuratorów powszechnych jednostek prokuratury oraz prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych, niebędących oficerami, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, a w sprawach nieuregulowanych, także przepisy tej ustawy – przepisy Kodeksu pracy.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że Prokurator Generalny "dekretem" z dnia [...] czerwca 2004 r. wydanym na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o IPN powołał P. G. z dniem 1 lipca 2004 r. na stanowisko prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w Krakowie. Następnie "dekretem" z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 47 ust. 4a tej ustawy z dniem 1 kwietnia 2009 r. przywrócił go na wcześniej zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście w Krakowie. Przepis art. 47 ust. 4a obowiązujący w chwili wydawania dekretu dotyczącego skarżącego stanowił, że Prokurator Generalny może przywrócić na wcześniej zajmowane stanowisko lub równorzędne stanowisko w powszechnej lub wojskowej jednostce prokuratury prokuratora Instytutu Pamięci, co do którego Prezes Instytutu wystąpił, po zasięgnięciu opinii Dyrektora Głównej Komisji, z takim wnioskiem. Złożenie wniosku nie jest związane z postępowaniem dyscyplinarnym. Przepis ten został uchylony z dniem 31 marca 2010 r. przez art. 8 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuratorze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 178, poz. 1375).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dekret Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r. zmieniał stosunek pracy skarżącego zarówno w zakresie jego statusu prawnego z prokuratora oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, jego wynagrodzenia prokuratora prokuratury apelacyjnej na wynagrodzenie prokuratora prokuratury rejonowej oraz miejsce świadczenia pracy.

W związku z powyższym ocena prawna tego dekretu nie mogła następować w oderwaniu od rozważenia skutków jakie spowodował on w stosunku pracy skarżącego. Była to więc sprawa ze stosunku pracy podlegającą kognicji sądu powszechnego. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stosując art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. prawidłowo odrzucił skargę i uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, błędnie wskazał, że pismo Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego nie mieści się w katalogu aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., które podlegają kontroli sądów administracyjnych. W sytuacji bowiem, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądu powszechnego jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu wyłącznie z tego powodu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. jako niezasadny.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Te wszystkie elementy uzasadnienia są niezbędne m.in. dla potrzeb skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 166 P.p.s.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku skarżącego uzasadnienie zaskarżonego postanowienie zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem. Badając dopuszczalność skargi odniesiono się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii z tym związanych, co pozwala Sądowi drugiej instancji poznać tok rozumowania Sądu pierwszej instancji na potrzeby skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano dwie podstawy wskazujące na odrzucenie skargi, a mianowicie to, że zaskarżone przez skarżącego pismo nie mieści się w katalogu aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. i nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego oraz, że w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi, a podwładnymi sąd administracyjny nie jest właściwy, (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.) Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od stanowiska prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym.

Zauważyć jednak należy, iż skarżący trafnie podniósł, iż regulację prawną w zakresie trybu wydawania prokuratorom poleceń przez ich przełożonych zawiera art. 8 ustawy o prokuraturze, a sprawa dotycząca przywrócenia go na wcześniej zajmowane stanowisko w powszechnej jednostce prokuratury nie należy do spraw wynikających z podległości służbowej między podwładnymi, a przełożonymi. Tego rodzaju stwierdzenie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy z innej przyczyny sprawa skarżącego nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Jako niezasadny ocenić należy również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 3 i 4 i art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.

Skoro jak wyżej wskazano sprawa skarżącego nie mogła być rozpoznana przez sąd administracyjny, to brak było podstaw do rozważania zgłoszonego przez skarżącego alternatywnego żądania dotyczącego stwierdzenia nieważności dekretu Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r. z powodu rażącego naruszenia art. 47 ust. 4a ustawy o IPN, czy też wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Podobnie ocenić należy nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia do zarzutu naruszenia art. 134 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania w tej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 52 § 3 i 4 i art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Przepis ten stanowi, że Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 art. 58 P.p.s.a., jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Chodzi zatem o tę sprawę zarówno pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, a która następnie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Okoliczność wskazana przez skarżącego, że w sprawie o identycznym stanie faktycznym i prawnym sąd powszechny uznał się za niewłaściwy i pozew odrzucił nie stanowi podstawy do uznania, że Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę skarżącego w niniejszej sprawie naruszył art. 58 § 4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie to sąd administracyjny uznał się w pierwszej kolejności za niewłaściwy.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. W sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 183, poz. 1349 ze zm.).