Wyrok z dnia 2010-10-22 sygn. II OSK 1654/09

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA del. Grażyna Radzicka Protokolant: asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 22 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 385/09 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania ekspertyzy stanu technicznego jazu 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] oraz postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. , sygn. akt VII SA/Wa 385/09 oddalił skargę Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania ekspertyzy stanu technicznego jazu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w G. wykonanie ekspertyzy stanu technicznego jazu na rzece [...] km 17+500 w miejscowości K. (dz. nr [...] w obrębie K.), gm. P. opracowanej i sporządzonej przez osobę (lub osoby) posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz spełniającą warunki z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 10 lipca 2008 r. przeprowadzono kontrolę jazu na rzece [...]. Podczas kontroli ustalono, że obiekt nie posiada dokumentacji budowlanej oraz protokołów z kontroli okresowych wynikających z art. 62 Prawa budowlanego. Jaz wykazuje cechy budowli pozbawionej bieżącej konserwacji i wymaga podjęcia pilnych działań naprawczych. Organ administracyjny ustalił, że w posiadaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. znajduje się książka obiektu budowlanego przedmiotowego jazu. Przedstawiciel Zarządcy - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., zwanego dalej RZGW, do protokołu z czynności kontrolnych złożył oświadczenie, iż w trybie bezzwłocznym przystąpi do usunięcia zaistniałej awarii oraz wykona konserwację elementów jazu. Następnie pismem z dnia 18 lipca 2008 r. Dyrektor RZGW w G. poinformował organ nadzoru budowlanego, że nie jest właścicielem jazu, brak jest bowiem tytułu prawnego, tj. decyzji starosty wydanej w oparciu o art. 217 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, o przejęciu mienia od Żuławskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w E. Ponadto, Dyrektor RZGW oświadczył, iż mając na uwadze błąd, co do stanu prawnego kontrolowanego obiektu, uchyla się od skutków prawnych oświadczeń woli złożonych w trakcie kontroli jazu i akceptacji protokołu kontroli z dnia 10 lipca 2008 r.

Z postanowieniem nakładającym obowiązek przedłożenia ekspertyzy nie zgodził się Dyrektor RZGW w G. który złożył zażalenie, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W jego ocenie organ administracyjny nie ustalił uczestników procesu budowlanego i błędnie określił adresata postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nakazał Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wykonanie do dnia 15 marca 2009 r. ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego jazu, spełniającej te same warunki, o jakich była mowa w postanowieniu organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2008 r., wskazał, że adresatem obowiązku opracowania i przedstawienia ekspertyzy techniczno-budowlanej powinien być Dyrektor RZGW w G.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. , wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. - stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Strona skarżąca nie kwestionując, co do zasady, samej konieczności wykonania ekspertyzy, wskazała, że źródłem wadliwości postępowania w niniejszej sprawie jest błędna wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 4a, 14 ust. 4, art. 14a ust. 1 oraz art. 217 ust. 1 Prawa wodnego oraz art. 43 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W ocenie skarżącego, w trakcie postępowania administracyjnego organy administracyjne kierowały swoje rozstrzygnięcia do niewłaściwego adresata, ponieważ zgodnie z decyzją Starosty Powiatowego w Elblągu z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], to Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Warmińsko-Mazurskiego - [...] jest władającym urządzeniem wodnym (jazem w K.) i ma obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że z uwagi na uzasadnione wątpliwości, powstałe podczas dwukrotnej kontroli stanu technicznego przedmiotowego jazu i jakości wykonanych w nim robót budowlanych, istniały podstawy do nałożenia obowiązku, o jakim mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Strona skarżąca nie kwestionuje złego stanu technicznego jazu oraz potrzeby nałożenia obowiązku. Natomiast kwestią sporną pozostaje wskazanie podmiotu, na który miałby być nałożony ten obowiązek.

Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (czyli: uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. A zatem w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie mogły nałożyć określone obowiązki wyłącznie na: uczestników procesu budowlanego, a także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy jaz (jako piętrzące urządzenie wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich - art. 9 pkt 19 lit. a Prawa wodnego) stanowi własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta bezspornie wynika z akt sprawy, m.in. z decyzji Starosty Powiatowego w Elblągu z dnia [...] maja 2000 r. o pozwoleniu wodno-prawnym. Zgodnie z art. 92 ust. 4 Prawa wodnego w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Powyższy przepis stanowi normę kompetencyjną, która wskazuje podmiot właściwy w sprawach związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych. Ponadto ww. przepis wskazuje na podmiot, który pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Podmiotem tym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, działający w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, przy czym ww. zadania (kompetencje), wynikające wprost z ustawy, sprawowane są w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a nie - zarządzania. Wobec zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że pojęcie gospodarowania mieniem nie jest tożsame z pojęciem zarządzania. A zatem bez względu kto sprawuje zarząd urządzeniem wodnym, to w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa podmiotem zobowiązanym, na podstawie art. 92 ust. 4 Prawa wodnego, do utrzymania przedmiotowego jazu i pełniącym funkcję inwestora w regionie wodnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W art. 64 ust. 1 Prawa wodnego, który został zawarty w Dziale IV p.t. "Budownictwo wodne", zdefiniowano na czym polega utrzymanie urządzeń wodnych. Tak więc zgodnie z ww. przepisem utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Ponadto w ustępie 2 ww. przepisu wskazano, że to na właścicielu urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych ciąży obowiązek do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód. A zatem z uwagi na treść art. 92 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w niniejszej sprawie obowiązek utrzymania przedmiotowego jazu, znajdującego się w regionie wodnym Dolnej Wisły, ciąży na Dyrektorze RZGW w G. (zgodnie z § 5 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przebiegu granic obszarów dorzeczy i regionów wodnych - Dz. U. Nr 126, poz. 878 - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G., z siedzibą w G., obejmuje region wodny Dolnej Wisły). Jak wynika z akt sprawy jaz ten jest urządzeniem wodnym stanowiącym własność Skarbu Państwa, a do gospodarowania takim mieniem w zakresie jego utrzymania uprawniony jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Skoro obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, może zostać nałożony m.in. na właściciela, to - w związku z treścią art. 92 ust. 4 Prawa budowlanego - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo nałożył na Dyrektora RZGW w G. obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej, jako podmiot pełniący funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej i wykonujący na rzecz Skarbu Państwa zadania związane z utrzymaniem urządzeń wodnych, do których zalicza się przedmiotowy jaz.

Zdaniem Sądu, w związku z ww. ustaleniami bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia przepisów art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 4a, 14 ust. 4, art. 14a ust. 1 oraz art. 217 ust. 1 Prawa wodnego oraz art. 43 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Sąd pierwszej instancji dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z ogólną normą kompetencyjną wyrażoną w art. 14 ust. 4 Prawa wodnego, co do zasady gospodarowanie innym mieniem (niż grunty pod wodami powierzchniowymi) związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonują: właściwy miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone. Jednak gospodarowanie tym mieniem w zakresie utrzymania urządzeń wodnych i sprawowanie funkcji inwestora ustawa Prawo wodne przypisuje wyłączenie dyrektorowi regionalnego zarządu, który dla realizacji tych celów może tworzyć jednostki organizacyjne na podstawie art. 92 ust. 6 Prawa wodnego.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 4a, art. 14 ust. 4, art. 14a ust. 1 oraz art. 217 ust. 1 ustawy z dn. 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej: "u.g.n.",

2) niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust.4 w zw. z art. 64 ust.1 i 2 Prawa wodnego oraz art. 81c ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 §1 p.p.s.a., względnie -

2) uchylenie wyroku i rozpoznanie w trybie art. 188 p.p.s.a. skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2009 r. i uchylenie zaskarżonego postanowienia w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., lub też stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia organu II instancji w myśl art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. i w ślad za tym stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji, a to w razie potwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 względnie 4 k.p.a.

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w swych rozważaniach podjął jedynie analizę art. 81c Prawa budowlanego oraz art. 92 ust. 4 Prawa wodnego, dochodząc do konstatacji, że obowiązek sporządzenia ekspertyzy nałożono prawidłowo właśnie na Dyrektora RZGW w G. Sąd I instancji w zasadzie nie podjął polemiki z szerokim wywodem na temat pierwszeństwa stosowania przepisów Prawa wodnego regulujących sprawy własnościowe i ograniczył się do lakonicznego zaprzeczenia naruszenia przywołanych artykułów tej ustawy jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można się zgodzić z poglądem Sądu I instancji, jakoby ustawa - Prawo wodne przypisywała w art. 92 ust. 4 gospodarowanie mieniem w zakresie utrzymywania urządzeń wodnych wyłącznie skarżącemu, co ma być wypełnieniem ogólnej normy kompetencyjnej, wyrażonej w art. 14 ust.4 w/cyt. ustawy. Jest to bowiem jedna z rozlicznych kompetencji dyrektora regionalnego zarządu. Nie oznacza to, że utrzymaniem urządzeń wodnych nie miałby zajmować się inny podmiot w ramach uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, skoro podniesiona przez sąd ogólna norma kompetencyjna wskazuje różne podmioty. Jest to usprawiedliwione tym bardziej, iż odnosi się ona do mienia innego niż grunty pokryte wodami powierzchniowymi. Skarżący podniósł, że regulacja Prawa wodnego w zakresie własności wód i gruntów nimi pokrytych, a także szerzej pojętego mienia związanego z gospodarką wodną ma charakter legis specialis w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego oraz idących dalej niż k.c. przepisów u.g.n.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zbadano argumentu, iż Prawo wodne wprowadza rozróżnienie gruntów pokrytych wodami od innego mienia związanego z gospodarką wodną, co wyklucza stosowanie wprost regulacji z kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami przy określaniu konsekwencji wynikających z atrybutów trwałego zarządu. Skarżący podkreślał również, że w myśl art. 217 Prawa wodnego w trwały zarząd regionalnych zarządów gospodarki wodnej przeszły wody oraz grunty pokryte wodami; przejście w trwały zarząd jest zatem ograniczone do ściśle wymienionych składników mienia Skarbu Państwa. Gdyby ustawodawca hołdował cywilistycznej konstrukcji nieruchomości i ich części składowych, nie dokonałby tego rozróżnienia, tak samo nie czyniłby tego w przywołanych w skardze art. 14 ust. 1-4 oraz art. 14a Prawa wodnego. Sąd I instancji zdaje się tę okoliczność pomijać i petryfikować niewłaściwe rozumienie przepisów Prawa wodnego i ich miejsca w systemie prawa jako takim.

Samo jednak ustawowe wyodrębnienie nowej kategorii zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nie może być pominięte przy rozstrzyganiu spraw. Kategoria ta nie może być zawieszona w próżni, bowiem ustawodawcy przyświecał tu konkretny cel. Przyjęcie tylko koncepcji cywilistycznej w odniesieniu do tego zasobu nieruchomości przeczyłoby całkowicie sensowi istnienia instytucji art. 20 Prawa wodnego. Przewiduje ten przepis możliwość oddawanie gruntów pokrytych wodami, stanowiących własność Skarbu Państwa, w użytkowanie dla realizacji różnych celów, które koegzystować będą z szeroko rozumianą gospodarką wodną. Jeśliby zatem odrzucić istnienie wyjątku od regulacji kodeksu cywilnego, położyłoby to kres wielu inwestycjom chociażby z zakresu energetyki wodnej, regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa jak i innych sfer działalności gospodarczej. Trudno bowiem wyobrazić sobie inwestora np. elektrowni wodnej, który godziłby się z faktem automatycznego wyzucia go z prawa własności wzniesionego z własnych środków urządzenia wodnego na korzyść Skarbu Państwa. Stosowanie wprost art. 47 i 48 k.c. prowadziłoby do kolizji interesów także na styku gospodarki wodnej i infrastruktury komunikacyjnej i przemysłowej. Nadmienić trzeba, że art. 48 k.c. nie określa katalogu wyjątków od zasady superficies solo cedit, odsyłając do przepisów prawa w szerokim tego słowa znaczeniu (ustawą w rozumieniu kodeksu cywilnego jest bowiem każdy przepis prawa).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ponowić trzeba również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 81c Prawa budowlanego. Przepis ten wymienia bowiem trzy kategorie podmiotów, na które można nałożyć obowiązek - przedmiot niniejszego sporu. Mowa tam o uczestnikach procesu budowlanego, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Nie oznacza to, że skarżący jest jedynym adresatem tego obowiązku, zwłaszcza że - co podnoszono na wstępie oraz w wcześniejszym toku postępowania - adresat taki wymieniony jest z nazwy w funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty Elbląskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi zagadnienie czy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. jest właściwym adresatem postanowienia nakazującego, na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, wykonanie ekspertyzy stanu technicznego jazu na rzece [...] w miejscowości K. Zatem w sprawie chodzi o podmiot zobowiązany do utrzymania urządzenia wodnego.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na relację zachodzącą między Prawem budowlanym a Prawem wodnym. Mianowicie zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 Prawa wodnego przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy - Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw (zob. Z. Niewiadomski,(w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 30). Oznacza to, że, przy barku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 10).

Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozwala nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, co odnosi się również do urządzeń wodnych określonych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Wobec tego możliwe jest co do zasady działanie podjęte przez organy nadzoru budowlanego zmierzające do uzyskania ekspertyzy stanu technicznego jazu na rzece [...] w miejscowości K. Jednakże ustalenie podmiotu będącego adresatem niniejszego obowiązku wymaga uwzględnienia specyfiki Prawa wodnego. Mianowicie przede wszystkim trzeba mieć na względzie, że własność wód w prawie wodnym nie pokrywa się z własnością w rozumieniu prawa cywilnego (art. 140 k.c.), bowiem woda nie jest rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. (S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza, wyd. 6, str. 179; uchwała SN z dnia 8 listopada 1971 r. II CZP 28/71 /OSNC 1972/3/43/).

Wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości według zasady: czyją własność stanowią grunty, tego własnością jest woda. W takim przypadku własność gruntu przesądza o własności wody. Natomiast wody płynące są wodami publicznymi i w tym przypadku własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z brzmienia art. 14, 17 i 18 Prawa wodnego (J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2007, str. 39). Jednakże własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych. Przepisy ustawy – Prawo wodne stwarzają prawną możliwość, aby inny podmiot był właścicielem wody, a inny właścicielem urządzeń wodnych.

W art. 11 ust. 1 Prawa wodnego wskazano podmioty wykonujące uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Do tych podmiotów należy również gospodarowanie gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi (art. 14 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Stosownie zaś do art. 14 ust. 4 cytowanej ustawy gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonują: właściwy miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone.

Budownictwo wodne polega zaś na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych (art. 62 ust. 1 Prawa wodnego). Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 Prawa wodnego). Zobowiązanym do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest właściciel tego urządzenia (art. 64 ust. 2 Prawa wodnego).

Z powyższych przepisów wynika, że właścicielem urządzenia wodnego może być inny podmiot niż właściciel wody. Zatem zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że Prawo wodne przewiduje wyjątek od zasady superficies solo cedit.

Wprawdzie, jak wynika z ustaleń stanu faktycznego, w rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa jest właścicielem wód rzeki [...]oraz jazu w miejscowości K. Jednakże ustalając podmiot zarządzający niniejszy jazem należy mieć na względzie wskazany wyżej wyjątek od zasady superficies solo cedit. Mianowicie zgodnie z art. 217 ust. 1 Prawa wodnego z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio – urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. Przepis ten jednoznacznie mówi o przejściu w trwały zarząd wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami. Oznacza to, że nie dotyczy on przejścia w trwały zarząd urządzeń wodnych. Regulacja ta jest konsekwencją relacji istniejących między Prawem wodnym a ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie przepis art. 14a ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednia regulacja znajduje się w ustawie o gospodarce nieruchomościami, której art. 21a stanowi, że w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 21, nie wchodzą grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, w rozumieniu ustawy - Prawo wodne. W myśl art. 21 tej ustawy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że mimo tego, iż Skarb Państwa jest właścicielem wody i gruntów pokrytych tymi wodami, a także urządzenia wodnego to trwały zarząd, jako forma władania nieruchomościami Skarbu Państwa, może należeć do różnych podmiotów.

Wobec tego w fakcie przejścia w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wody oraz gruntów pokrytych wodami rzeki [...] nie można upatrywać przejścia w trwały zarząd tego podmiotu również jazu w miejscowości K.

Stosownie do art. 92 ust. 4 Prawa wodnego w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Jednakże regulacja ta sama w sobie nie oznacza, że dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarują całym mieniem stanowiącym własność Skarbu Państwa. Jak wyżej wskazano podmioty gospodarujące innym mieniem związanym z gospodarką wodną niż grunty pokryte wodami płynącymi zostały określone w art. 14 ust. 4 Prawa wodnego. Gospodarowanie tym mieniem nie zostało zastrzeżone wyłącznie do kompetencji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Mieniem tym mogą gospodarować również inne podmioty, w tym również jednostki, którym mienie Skarbu Państwa zostało powierzone. Wobec tego dyrektor regionalnego zarządu może w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu realizować zadania związane z utrzymaniem tylko tych urządzeń wodnych, które zostały przekazane do gospodarowania Prezesowi Krajowego Zarządu.

Z ustaleń faktycznych poczynionych w rozpoznawanej sprawie, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe, nie wynika, aby jaz w miejscowości K. znajdował się w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., bądź podmiotem nim gospodarującym był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w imieniu którego gospodarować tym mieniem może Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.

Ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Starosty Elbląskiego z dnia [...] maja 2000 r. o pozwoleniu wodnoprawnym wynika, że jaz w miejscowości K., w dacie wydania niniejszej decyzji, znajdował się we władaniu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie Oddziału Rejonowego w E. Wspólne korzystanie z wody rzeki [...] za pomocą niniejszego jazu ustalono dla wymienionego wyżej Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Wędkarskiego w E. i Zarządu Miasta P. Zatem poszukiwanie pomiotu władającego mieniem Skarbu Państwa i jednocześnie zobowiązanego do utrzymania jazu w miejscowości K. należało rozpocząć od analizy treści pozwolenia wodnoprawnego.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 92 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. W konsekwencji bezzasadnie Sąd pierwszej instancji pominął wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 4a, art. 14 ust. 4, art. 14a ust. 1 oraz art. 217 ust. 1 Prawa wodnego. Tych samych uchybień dopuściły się organy administracji obu instancji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.