Wyrok z dnia 2010-12-08 sygn. II OSK 1896/09

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Dnia 8 grudnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2009 roku sygn. akt II SA/Kr 324/09 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. Burmistrz Gminy Słomniki, na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 4, 5 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306) oraz obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008r. (M.P. Nr 77, poz. 828), wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 55.772,63 zł za usunięcie 2 modrzewi o obwodzie 83 i 104 m bez wymaganego zezwolenia. Jednocześnie odroczył termin płatności kary na okres 3 lat ze względu na fakt, że stopień uszkodzenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony, a posiadacz podjął starania w celu zachowania żywotności tych drzew.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Wskazał w niej, że usunięcie drzew było konieczne ze względu na fakt, że zagrażały budynkowi mieszkalnemu oraz linii energetycznej. Podał, że stara się naprawić szkodę. W piśmie z dnia 5 listopada 2008 r. dodatkowo podniósł, że drzewa zostały posadzone na jego nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podniósł, że argumenty podniesione przez odwołującego się nie mogły zostać uwzględnione, albowiem odpowiedzialność "karna" przewidziana w art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy jest odpowiedzialnością zobiektywizowaną, co oznacza, że do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu, a usunięciem drzew lub krzewów. Natomiast jedyną okolicznością, która zwalnia od ponoszenia kary jest uzyskanie stosownego zezwolenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił nieuwzględnienie faktu, że drzewa zostały posadzone na działce, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest działką budowlaną jak również, że ich istnienie w dotychczasowym kształcie zagrażało bezpieczeństwu ludzi i mienia. Zarzucił także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznanie, że skarżący usunął drzewa, podczas gdy zostały one jedynie przycięte. W ocenie skarżącego organ powinien był zasięgnąć opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy efektem zabiegów podjętych przez skarżącego było zniszczenie drzew czy też – jak przyjął organ l instancji – ich usunięcie, jak też, czy możliwe jest odtworzenie ich żywotności i korony. Zarzucił także naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich niezastosowanie, a to z uwagi na fakt, że przedmiotowe drzewa zagrażały bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że wykładnia przepisów art. 88 i 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody dokonana w zestawieniu z innymi przepisami zamieszczonymi w rozdziale 4 tej ustawy pozwala na przyjęcie tezy, że dotyczą one również usunięcia drzew z terenu, który nie może być zaliczony ani do terenów zieleni, ani do terenu zadrzewień. W ocenie Sądu I instancji unormowanie przewidziane w przepisie art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności. Obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem konsekwencją uprzedniego sprzecznego z prawem zachowania obywatela. Dlatego też Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącego co do zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że pod pojęciem "usunięcia" drzewa rozumie się również jego uszkodzenie, które może zmierzać do usunięcia drzewa. Usunięciem drzewa jest również pozbawienie go korony.

Unormowania zawarte w art. 86 ust. 1 pkt 1-13 ustawy o ochronie przyrody nie określają okoliczności, w których zezwolenie nie jest wymagane, a normują sytuacje, w których nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew lub krzewów w związku z uzyskaniem zezwolenia, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wynika to wprost z przepisów art. 84 ust. 1-3 ustawy o ochronie przyrody. Tak więc przepis art. 86 ust. 1 pkt 6 ustawy, według którego nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane nie zwalnia od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie takich drzew. Dotyczy on opłaty, ustalanej w postępowaniu o zezwolenie na usunięcie drzewa a nie kary pieniężnej, wymierzanej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Z przepisu tego nie wynika, że usuwanie takich drzew bez zezwolenia nie jest deliktem administracyjnym i nie podlega pieniężnej karze administracyjnej. Gdyby skarżący uzyskał zezwolenie na usunięcie drzew, to w myśl art. 86 ust. 1 pkt 6 nie zostałaby od niego pobrana opłata. W razie usunięcia drzew bez zezwolenia w okolicznościach wskazanych w tym przepisie organ zobowiązany jest do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. WSA stwierdził też, że omawiana regulacja prawa zawarta w ustawie o ochronie przyrody nie narusza zasad i praw określonych w Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, a także art. 151 tejże ustawy poprzez jego zastosowanie, pomimo że stan sprawy nie uprawniał do jego zastosowania. Strona zarzuciła również naruszenie art. 193 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i brak wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, pomimo że od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie sprawy. Strona podniosła ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 86 ust. 1 pkt 4 i pkt 7 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także uchylenie decyzji organów I i II instancji.

Ponadto skarżący wniósł o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosując przewidziane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1120) przepisy o karach za samowolne usunięcie drzew Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie miał żadnej wątpliwości co do zgodności tych przepisów z obowiązującą Konstytucją RP. Sąd I instancji wskazał, iż wynikająca z Konstytucji ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i może być ograniczona ustawowo (art. 21 i 64 Konstytucji RP). Sąd wskazał następnie, że chronioną konstytucyjnie wartością jest również ochrona środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego współczesnego i przyszłych pokoleń (art. 74 ust. 1 i 2 ). Realizowane one są przez szczegółowe rozwiązania zawarte w szeregu obowiązujących ustaw, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustawy z dnia 27 września 1991 r. o lasach i innych. Wynikający również Konstytucji (art. 2 i 83) obowiązek przestrzegania obowiązującego prawa dotyczy także przestrzegania zakazów wynikających ze wskazanych wyżej ustaw, w tym zakazu samowolnego usuwania drzew. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał więc żadnej podstawy do występowania na mocy art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności prawnych rozwiązań zawartych w ustawie o ochronie przyrody, dotyczących kar za samowolne usuwanie drzew, z Konstytucją. Należy przy tym też zauważyć, że skarga do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności ustawy z Konstytucją przysługuje każdej osobie, której prawa zostały naruszone decyzją organu administracji publicznej lub orzeczeniem sądu opartym na przepisach tej ustawy (art. 79 Konstytucji) i ze skargą taką może wystąpić również sam skarżący A.C.

Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 86 ust. 1 pkt 4 i pkt 7 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Naruszenie tych przepisów skarżący dostrzega w tym, iż usunięte przez niego dwa modrzewie zagrażały bezpieczeństwu ludzi i mienia a nadto rosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Zdaniem skarżącego kara pieniężna, o której mowa w art. 88 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie powinna być wymierzona w sytuacji, gdy zgodnie z art. 86 tej ustawy nie pobrano by opłaty za usunięcie tych drzew.

Przedstawiona przez stronę wykładnia przepisów ustawy o ochronie przyrody jest całkowicie błędna. Zgodnie z art. 83 ust. 1 omawianej ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z wyjątkami przewidzianymi tą ustawą, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez odpowiedni organ na wniosek posiadacza nieruchomości. Wiąże się z tym obowiązek poniesienia stosownej opłaty (art. 84 ust. 1). Artykuł 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje kilkanaście wyjątków od zasady pobierania opłat za usunięcie drzew. Należą do nich również usunięcie drzewa zagrażającego bezpieczeństwu mienia lub ludzi oraz drzewa, które wyrosło lub zostało posadzone na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Fakt, że za usunięcie takich drzew nie pobiera się opłat nie oznacza jednak, że można je wyciąć bez uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1970/06 (publ. w LEX nr 437687) to właściwy organ, kompetentny w zakresie ochrony przyrody, dokonuje oceny, czy wskazane we wniosku drzewo jest obumarłe lub czy zagraża bezpieczeństwu. Posiadacz nieruchomości nie jest uprawniony do dokonywania tego typu ocen i decydowania o tym, czy i które drzewo należy usunąć.

Samowolne usunięcie drzewa, bez względu na to, czy należało ono do wyjątków z art. 86 ust. 1 czy nie, powoduje, że w takiej sytuacji wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza w takiej sytuacji karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody). Karę tę nakłada się za sam fakt usunięcia drzewa bez uzyskania koniecznego zezwolenia właściwego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej wykładni wymienionych przepisów stanowiących prawną podstawę zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna bezpodstawnie kwestionuje tę wykładnię. W tej sytuacji nietrafne są też zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi wniesionej do tegoż Sądu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.