Wyrok z dnia 2011-01-27 sygn. II SAB/Rz 49/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. L. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. odrzuca skargę w zakresie ukarania Komendanta Placówki Straży Granicznej grzywną; II. umarza postępowanie w zakresie skargi w przedmiocie organizacji podmiotu, sprawowanych funkcji organu, przedmiotu działalności i kompetencji; III. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi P. L. była bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej podstawy prawnej działania tego podmiotu, jego organizacji, sprawowanych funkcji, organów, przedmiotu działalności, kompetencji, struktury własnościowej, majątku oraz zasad funkcjonowania.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny;

P. L. pismem z dnia 19 listopada 2010 r. kierowanym do Placówki Straży Granicznej (dalej też SG) w K. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podstawy prawnej działania tego podmiotu (w tym o doręczenie kserokopii dokumentu wskazującego na podstawę prawną działania), jego organizacji, sprawowanych funkcji, organów, przedmiotu działalności, kompetencji, struktury własnościowej, majątku (z wyliczeniem składników majątku) oraz zasad funkcjonowania (tj. godzinach urzędowania, sposobie przyjmowania i załatwiania spraw). Jako podstawę wniosku wskazał na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz 1198).

W odpowiedzi Komendant Placówki Straży Granicznej pismem z dnia 29 listopada 2010 r., nr [...] poinformował, że podstawa prawna działania, przedmiot działania i kompetencje zapisane są m.in. w art. 1, art. 5 ust. 1, art. 9, art. 11, art. 23, art. 24 ustawy o Straży Granicznej z dnia 12 października 1990 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm.). Wskazał, że Komendant Placówki Straży Granicznej urzęduje od poniedziałku do piątku w godz. 7:00 do 15:00, zaś w sprawie skarg i wniosków Komendant przyjmuje w środy w godz. 10:00 do 11:00, natomiast Kierownik Zmiany Placówki Straży Granicznej urzęduje całodobowo. Organ podniósł, że informacje o organizacji podmiotu, sprawowanych funkcjach i organach zawarte są w dokumentach objętych klauzulą tajności, stąd zgodnie z zapisem art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zostaną udostępnione. Nadto poinformował, że Komendant Placówki SG nie dysponuje składnikami majątku, a jedynie użytkuje budynki będące własnością Wojewody [...] i [...] Oddziału Straży Granicznej. Do pisma załączono wydruk ustawy o Straży Granicznej.

P. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej podstawy prawnej działania, organizacji podmiotu, sprawowanych funkcji, organów, przedmiotu działalności, kompetencji, struktury własnościowej i majątku oraz zasad funkcjonowania. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o ukaranie kierownika jednostki karą, o której mowa w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o nakazanie organowi, aby udostępnił informację publiczną, zgodnie z wnioskiem z dnia 19 listopada 2010 r. oraz o zasądzenie od bezczynnego organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący odnosząc się do odpowiedzi organu na jego wniosek, wskazał, że jeśli organ uważa, że części informacji publicznej nie może udostępnić, z uwagi na objęcie ich tajemnicą, wówczas odmowa udostępnienia takiej informacji powinna następić w formie decyzji administracyjnej z uzasadnieniem. W ocenie skarżącego brak udostępnienia informacji oraz brak wydania decyzji administracyjnej jest bezczynnością. Zwrócił uwagę na dolegliwość wynikającą z pozyskiwania informacji o sprawach publicznych. Podniósł, że dostęp do każdej informacji o sprawach publicznych gwarantuje nie tylko ustawa o dostępie do informacji publicznej, ale także Konstytucja RP. Zarzucił organowi, że nie udostępnia informacji w sposób przewidziany ustawą, a także fakt ignorowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Uwzględniając wniesioną skargę Komendant Placówki Straży Granicznej pismem z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...] poinformował skarżącego w sposób szczegółowy o zadaniach Straży Granicznej, zakresie działania Komendanta Placówki Straży Granicznej. Wskazał poszczególne komórki organizacyjne, które wchodzą w skład Placówki SG i ich zadania, adres poczty elektronicznej oraz stronę Biuletynu Informacji Publicznej, na której zamieszczona jest duża część informacji pozostających w zainteresowaniu skarżącego.

Z kolei w odpowiedzi na skargę Komendant Placówki Straży Granicznej wniósł o odrzucenie skargi w związku z niedopełnieniem zapisów art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – określanej dalej jako P.p.s.a.), alternatywnie o oddalenie skargi w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej udostępnił wnioskodawcy informację zgodnie z bowiązującą w tej materii podstawą prawną. Zwrócił uwagę, że nie wydał decyzji administracyjnej gdyż nie odmówił udzielenia informacji publicznej. W ocenie organu skarga jest niedopuszczalna, gdyż skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia i od razu skierował sprawę do sądu administracyjnego. Dopiero w skardze określony został szczegółowo zakres żądanych informacji tj. doprecyzowano, że chodziło o regulamin działania placówki. Wobec tego organ udzielił skarżącemu odpowiedzi przedstawiając dodatkowo zakres zadań w oparciu o szczegółowy zakres obowiązków i uprawnień Komendanta Placówki Straży Granicznej oraz strukturę organizacyjną placówki. Organ podał, że informacje te zostały udostępnione skarżącemu jako uwzględnienie skargi w oparciu o art. 54 § 3 P.p.s.a. Wskazał, że w zakresie struktury majątkowej placówki w sposób należyty przedstawił dysponentów majątku.

Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi w zakresie grzywny, o której mowa w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na brak kompetencji sądu administracyjnego do ukarania powyższą grzywną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwana dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów czyli stan, w którym organ będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć najdalej idący zarzut, którego uwzględnienie skutkowałoby odrzuceniem skargi w całości.

Zgodnie z ustaloną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych brak podstaw do twierdzenia, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie, który przewiduje K.p.a. (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24.05.2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545, WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24.03.2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 1/06 oraz z dnia 8.09.2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 40/06 – Lex 265495).

Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na zarzucany brak uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, czy uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa także i z tego powodu, że art. 52 § 4 P.p.s.a. mówi o innych aktach, nie mówi natomiast o bezczynności. Podobne stwierdzenia należy odnieść do przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a.

Sąd jednakże podzielił zasadność zarzutu organu dotyczącego braku swej właściwości do orzekania w zakresie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten jest jedynym przepisem karnym zawartym w tej ustawie, a to przesądza, że wymierzenie grzywny na jego podstawie jest możliwe tylko w wyniku ustalenia wyczerpania znamion określonego tam czynu zabronionego w ramach postępowania karnego – a to z kolei oznacza, że sprawa w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę w tym zakresie należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku.

Art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 ustawy jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym definicji tego pojęcia. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i art. 6 ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956, Mon. Praw. 2002, nr 23; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, Lex Polonica oraz wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06 – Lex 291357).

Biorąc pod uwagę treść wniosku z dnia 19 listopada 2010 r. nie ulega wątpliwości, iż skarżący domagał się udzielenia informacji publicznej.

Z kolei przepis art. 4 ustawy wskazuje w ustępie 1, że obowiązane do udzielenia informacji publicznej są władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne. Komendant Placówki Straży Granicznej jako terenowy organ Straży Granicznej – formacji, która jest jednym z rządowych organów bezpieczeństwa i porządku publicznego, mieści się w zakresie określonym w powyższym przepisie. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.) jest to uzbrojona i wyspecjalizowana formacja utworzona do ochrony granicy państwowej na lądzie i morzu oraz kontroli ruchu granicznego. W ocenie Sądu Komendant był więc zobligowany do udzielenia informacji, jeżeli mieściła się ona w pojęciu informacji publicznej. Ostatecznie po porównaniu wniosku z dwoma odpowiedziami Komendanta, w tym z pisma, które zostało doręczone skarżącemu już po wniesieniu przez niego skargi do tut. Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o przepis art. 149 P.p.s.a.

Zasadnie podniósł skarżący, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, o czym wprost stanowi art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do powyższego formie byłaby podstawą do uwzględnienia skargi na bezczynność organu.

Jednakże już po wniesieniu skargi Komendant Placówki Straży Granicznej przesłał skarżącemu w/w pismo z dnia 22 grudnia 2010 r., w którym – jak to podał w odpowiedzi na skargę - uwzględnił skargę w ramach art. 54 § 3 P.p.s.a. Co do zasady Sąd stoi na stanowisku, iż w sprawie ze skargi na bezczynność, udzielenie żądanej informacji w całości lub w części przed rozprawą niweczy możliwość orzeczenia przez Sąd w oparciu o przepis art. 149 P.p.s.a.

Analizując wniosek P. L. z dnia 19 listopada 2010 r. stwierdzić należy, że w istocie tym drugim pismem Komendant udzielił informacji w zakresie organizacji podmiotu, sprawowanych funkcji, przedmiotu działalności i kompetencji.

Odrębną kwestią pozostaje na ile ta informacja odpowiada oczekiwaniom skarżącego. Istotne natomiast jest, iż w tym zakresie organ w momencie wydania wyroku nie pozostawał w bezczynności. W takiej sytuacji odpowiednio do uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/2008 (Lex Polonica 2070972) należało umorzyć postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II wyroku.

Zaznaczyć należy, iż skarżący – co wynika z treści skargi – doskonale wiedział, iż na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej organem jest Komendant Posterunku Straży Granicznej.

W pozostałym zakresie w ocenie Sądu pierwsze pismo Komendanta było czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nadmienić przy tym trzeba, że organ nie miał obowiązku przesyłania tekstu ustawy o Straży Granicznej, bo dostęp do treści takich aktów prawnych został uregulowany w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), a o powyższym przesądza przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze, iż wyłączając informacje udzielone skarżącemu w toku postępowania sądowego w piśmie z dnia 22 grudnia 2010 r., na pozostałe kwestie będące w zakresie wniosku z dnia 19 listopada 2010 r. organ odpowiedział w swym pierwszym piśmie, brak było podstaw do stwierdzenia, że pozostawał on w bezczynności. Dlatego w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.