Wyrok z dnia 2011-04-19 sygn. II OSK 694/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 851/09 w sprawie ze skargi M. i R. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 851/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. i R. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok został wydany w następujący okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 26 lutego 2008 r. na wniosek inwestora [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. Prezydent Miasta Koszalina wydał decyzję Nr [...], znak [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w postaci budowy instalacji ciepłej wody użytkowej - c.w.u., przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej oraz remontu instalacji wody zimnej i kanalizacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w K. przy ul. [...].

Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania M. i R.M. oraz I. M., Wojewoda Zachodniopomorski w dniu [...] marca 2008 r. wydał decyzję, znak [...] w której utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta Koszalina Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że po ponownym rozpoznaniu sprawy i szczegółowym merytorycznym jej rozpatrzeniu zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na skutek wniesionej przez I. M. skargi od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 461/08, uchylił ją.

W uzasadnieniu wskazano, że wątpliwości Sądu budzi kwestia prawa skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K., a rozpatrzenie odwołania pochodzącego nie od strony stanowi rażące naruszenie art. 138 w zw. z art. 127 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Wskazano również, że skarżąca jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej, a członkom co do zasady przepisy Prawa spółdzielczego nie przyznają prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 ustawy Kodeks cywilny. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje zarząd. W sytuacji zaś kwestionowania działalności zarządu członkowie spółdzielni mają prawo to czynić w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego lub na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. A w niniejszej sprawie tej kwestii organ nie badał. Nadto Sąd podniósł, że stanowisko powyższe zachowuje swą aktualność, mimo że aktualnie skarżącej przysługuje odrębna własność lokalu, albowiem powyższe nie oznacza, że jej lokal i związane z nim prawa nie podlegają przepisom ustawy Prawo spółdzielcze. Sytuacja taka miałaby miejsce, gdyby w trybie art. 24¹ ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) została podjęta przez większość właścicieli lokali w budynkach położonych w zakresie danej nieruchomości uchwała w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną. Jeżeli takiej uchwały brak, to w świetle art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest zarządem powierzonym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Zachodniopomorski w dniu [...] maja 2009 r., znak [...], umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. stwierdzając, że w niniejszej sprawie odwołania zostały wniesione przez podmioty nieuprawnione. Wskazując na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyjaśniono w szczególności, iż odwołującym się M. i R. M. przysługuje odrębna własność lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w K. Wskazał również, że kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowej w zakresie przyznania im przymiotu strony była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem organu w tej kwestii dominuje stanowisko, że członkom spółdzielni nie przysługują prawa strony, zaś na zewnątrz reprezentuje ich zarząd. Decyzje zarządu mogą być przez członków kwestionowane w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. W związku z tym, że skarżący nie wykazali by nastąpiło bezpośrednie i trwałe naruszenie ich interesu prawnego poprzez realizację wskazanych w decyzji prac budowlanych uzasadniających dopuszczenie odwołujących się jako strony do udziału w niniejszym postępowaniu, organ uznał, że nie mają oni przymiotu strony.

Powyższa decyzja została przez M. i R. M. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że stronie skarżącej nie można przypisać przymiotu strony postępowania administracyjnego;

- naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez chybione przyjęcie, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy skarżąca jako współwłaściciel, którego zgoda jest wymaganą, nie wyraziła zgody na prowadzenie prac budowlanych i że we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy inwestor tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością nie posiada;

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegający na braku wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnienia i weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy organy administracji obu instancji posiadały informacje o tym, że inwestor nie posiada wymaganej prawem zgody wszystkich współwłaścicieli, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i wydaniem błędnych decyzji przez oba organy administracji.

W obszernym uzasadnieniu skargi oraz dodatkowych pismach procesowych skarżący rozwinęli powyższe zarzuty, przytaczając orzecznictwo i poglądy doktryny na poparcie swego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a to w wyniku wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 461/08, którym to wyrokiem Sąd uchylił wcześniejszą decyzję tego organu utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o udzieleniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na realizację opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego, wyrażając wątpliwość w kwestii uznania skarżących za stronę przedmiotowego postępowania i merytorycznego rozpoznania jej odwołania przez organ odwoławczy, wskazując na treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Ponadto Sąd przytoczył treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. i wskazał, że zaskarżona obecnie decyzja organu odwoławczego ściśle realizuje wskazaną tam zasadę i odpowiada normatywnej treści powołanego wyżej przepisu.

W dalszej części Sąd wyjaśnił, że polemizujące z wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 461/08, poglądem oraz stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w zaskarżonej obecnie decyzji, wywody skarżących nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie.

W ocenie Sądu wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd prawny jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie. Stanowiska uznające członków spółdzielni lub członków wspólnot mieszkaniowych za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, której inwestorem jest spółdzielnia lub wspólnota wyrażane są na tle określonego w danej sprawie konkretnego stanu faktycznego, z którego wynikać może status strony. W przypadku skarżących sytuacja taka nie zachodzi.

Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że M. i R. M. zajmują lokal Nr [...] przy ul. [...] w K., do którego przysługuje im prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym. Ponadto Sąd zauważył, że w podobnej sprawie, w której stroną postępowania sądowoadministracyjnego była także I. M. (sygn. akt II SA/Sz 834/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 11 marca 2009 r. stwierdził jednoznacznie, że skarżąca której przysługuje prawo własności lokalu mieszkalnego, zlokalizowanego w innym budynku wielomieszkaniowym niż ten, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest stroną postępowania o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, o które wystąpiła spółdzielnia, albowiem nie jest inwestorem ani też odrębnym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie.

Sąd podniósł również, że przez pojęcie "obszar oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości, których dotyczy postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie nieruchomości, na których realizowana ma być decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na wniosek Spółdzielni będącej tu inwestorem. Budynek, w którym mieszkają skarżący nie jest sąsiedni w stosunku do terenu inwestycji. Natomiast realizowane zadanie inwestycyjne (roboty budowlane) ma charakter "wewnątrzspółdzielczy", w zakresie którego decydują organy spółdzielni reprezentujące wszystkich członków spółdzielni lub też zarząd spółdzielni jako zarządca, sprawujący zarząd powierzony.

Wzajemne stosunki między członkami spółdzielni mieszkaniowej lub między członkami wspólnoty mieszkaniowej a jej zarządem, regulują przepisy ustawy Prawo spółdzielcze lub ustawy o własności lokali i jedynie w trybie tych przepisów poszczególni właściciele lokali mogą sprzeciwiać się działaniom organów spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej oraz dochodzić swych praw. Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej lub innej władzy publicznej reprezentują ich uprawnione statutowo lub ustawowo organy spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej.

Nadto Sąd I instancji wskazał również, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w kształcie wyżej przytoczonym został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i w tym brzmieniu obowiązuje od 11 lipca 2003 r. Zdaniem Sądu jest to niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., co oznacza, że ten ostatni przepis nie będzie miał zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Z takiego brzmienia tego przepisu wynika nadto, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Przyjęcie przeciwnego stanowiska niweczyłoby sens wprowadzenia powyższej regulacji. Celem tego przepisu było między innymi wyeliminowanie sytuacji, że jeden właściciel mieszkania w budynku wielomieszkaniowym spółdzielczym lub stanowiącym wspólnotę mieszkaniową mógłby blokować wszelkie działania związane z wykonywaniem robót budowlanych wymagających wydania decyzji administracyjnej.

Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że stanowisko organu odwoławczego, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym skarżącym nie przysługiwał status strony, a co za tym idzie prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, jest trafne, a zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odpowiada prawu, tj. dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd zauważył również, że skarżący ani w odwołaniu jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazali jaki ich indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. został naruszony przedmiotową decyzją zezwalającą Spółdzielni na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem i wymianą instalacji w mieszkaniach znajdujących się w innym wielomieszkaniowym budynku Spółdzielni, niż budynek, w którym znajduje się mieszkanie strony skarżącej.

Zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ wydający [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenie na budowę art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, gdyż wobec słusznego stwierdzenia braku posiadania przez skarżącą statusu strony, nie mogły być rozpatrywane przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, stwierdzając, iż odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła osoba nieuprawniona nie może badać merytorycznie zarzutów odwołania i ponownie rozpatrywać sprawy, lecz zobowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć wszczęte przez taką osobę postępowanie odwoławcze.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez M. i R. M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W treści skargi kasacyjnej jej autor zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie:

- prawa materialnego, tj. w szczególności art. 64 Konstytucji RP, art. 199 k.c., art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.), art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), oraz

- naruszenie prawa procesowego, a przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie lub brak zastosowania.

Dodano również, że w interesie prawnym skarżących jako współinwestorów i współwłaścicieli budowy jest zaskarżenie zakwestionowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wobec naruszenia prawnej ochrony ich wyodrębnionej własności lokalu gwarantowanej przez Konstytucję RP w art. 64.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę skarżonego wyroku w całości lub jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego ustanowionego z wyboru według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślili, że jako uzasadnienie niniejszej skargi kasacyjnej wskazują i podtrzymują wszystkie swoje zarzuty, twierdzenia i dowody przedstawione przed Sądem I instancji i zawarte w skardze.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że w postępowaniu administracyjnym przed Prezydentem Miasta Koszalina Spółdzielnia złożyła wniosek o pozwolenie na budowę w nieruchomości jako całości obejmującej cztery budynki – [...],[...],[...] i [...], a z niewiadomych względów (nie wyjaśniono) to zamierzenie budowlane zostało podzielone na części.

Zdaniem skarżących pozwolenie na budowę winno obejmować zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane całe zamierzenie budowlane tj. wyodrębnioną przez Spółdzielnię na zasadzie art. 42 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jako jednolitą niepodzielną nieruchomość obejmującą cztery budynki. W tej sytuacji skarżący jako właściciele lokalu w budynku przy ul. [...] i współwłaściciele udziału w częściach wspólnych nieruchomości czterobudynkowej zarzucają, że skarżona decyzja bezpodstawnie obejmuje tylko jeden budynek.

W dalszej części skarżący kasacyjnie wskazali, że z zaskarżonym wyrokiem nie sposób się zgodzić. W zakwestionowanym orzeczeniu Sąd naruszył ochronę prawną skarżących w ten sposób, że zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd ten poczynił ustalenia niezgodne z prawdą i błędnie przyjął, iż skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta, a następnie od decyzji Wojewody tylko jako członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej, pomijając iż skarżący są współwłaścicielami, a tym samym współinwestorami przedsięwzięcia budowlanego, a Spółdzielnia jest tylko współinwestorem i inwestorem zastępczym. Powyższe, w ocenie skarżących kasacyjnie, wynika z konfrontacji warunków zawartych w umowie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2005 r., art. 28 ustawy Prawo budowlane oraz art. 156 w zw. z art. 28 k.p.a.

Ponadto w motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono, że Spółdzielnia wykonuje ustawowo powierzony zarząd nieruchomością wspólną. Zarząd nieruchomością stanowiącą współwłasność Spółdzielni, M. i R. M. i innych osób jest wykonywany na mocy ustawowego upoważnienia Spółdzielni tak jak gdyby zarząd ten został Spółdzielni powierzony przez właścicieli lokali w budynku będącym zarządzaną współwłasnością (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali).

Wskazano również, że pozyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i nie można domniemywać, że współwłaściciele upoważnili Spółdzielnię do podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd. Takie domniemanie ogranicza prawa współwłaścicieli, a nie można interpretować ustawy na niekorzyść licznych współwłaścicieli. Przecież wyodrębnienie własności lokali zarówno skarżących jak i innych mieszkańców budynku powoduje, że budynek staje się współwłasnością, co rzutuje na reguły zarządzania częściami wspólnymi. W takiej sytuacji zastosowanie winien mieć przepis art. 199 k.c. Więc skoro spółdzielnia zarządza nieruchomością wspólną, to do uzyskania pozwolenia na budowę wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wskazał, że bardzo istotnym zarzutem do zaskarżonego wyroku jest też naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego, a przede wszystkim braku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnienia i zweryfikowania oświadczeń Spółdzielni Mieszkaniowej i obu organów zarówno Prezydenta Miasta Koszalina jak i Wojewody Zachodniopomorskiego. Sąd zebrał bardzo lakoniczny materiał dowodowy, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. W szczególności brak weryfikacji Sądu w odniesieniu do oświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej jako inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy organy administracji obu instancji posiadały informacje o tym, że inwestor nie posiada wymaganej prawem zgody wszystkich współwłaścicieli, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i wydaniem błędnych decyzji przez oba organy administracji i Sąd I instancji.

W piśmie z dnia 22 lutego 2011 r. skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę na orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1683/08 stwierdzając, że właśnie ze względu na to orzeczenie zasadne pozostaje stanowisko skarżących. Warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest załączenie do wniosku oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które nie byłoby kwestionowane przez osoby posiadające odrębną własność (współwłaściciele nieruchomości). Tymczasem skarżący kwestionowali zarówno uchwałę Spółdzielni o przeprowadzeniu prac budowlanych jak i wadliwe pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz Spółdzielni zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Natomiast rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego też nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty tej skargi natomiast dotyczą naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, a mając na uwadze przywołane zarzuty skargi kasacyjnej nie można pominąć na wstępie podstawowej kwestii, która niewątpliwie przesądziła i wpłynęła na zapadłe w sprawie orzeczenie a została całkowicie przemilczana przez skarżących kasacyjnie a to, że zaskarżony wyrok wydany został po podjęciu prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 461/08, w którym jednoznacznie wskazano na wykładnię przepisów prawa materialnego jak i przesądzono zakres w jakim należy uzupełnić postępowanie dowodowe.

Przede wszystkim w tym wyroku wskazano, iż kwestia przymiotu strony nie została wyjaśniona a jednocześnie zaznaczono, że członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje status strony gdyż przepisy ustawy z dnia 16 września 1983 r. Prawo spółdzielcze nie przyznają tym członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 k.c. Nadto Sąd uznał, że w obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd, natomiast członkom spółdzielni kwestionujących działalność zarządu przysługuje postępowanie wewnątrzspółdzielcze a w dalszej kolejności postępowania sądowe.

Wyjaśniono, że zasada ta doznaje ograniczeń w sytuacji gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego "własny" zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. W tym więc zakresie zobowiązano organy do dokonania niezbędnych ustaleń. Jednocześnie przesądzono w tym wyroku, że przedstawione wyżej stanowisko zachowuje swoją aktualność w obecnie istniejącym stanie prawnym z uwagi na przysługiwanie skarżącym odrębnej własności lokalu. Natomiast to jak wskazano nie oznacza, że związane z nim prawa skarżących nie podlegają przepisom ustawy Prawo spółdzielcze. Przypomniano, iż zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali z wyjątkiem gdyby podjęta została przewidziana w przepisie art. 24¹ ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych przez większość właścicieli lokali w budynku lub w budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości uchwała w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną. W sytuacji podjęcia takiej uchwały status strony należałoby oceniać w oparciu o przepisy ustawy o własności lokali. Dlatego też nakazano organowi poczynić ustalenia czy taka uchwała została podjęta w rozpoznawanej sprawie.

Zatem powyższym wyrokiem związano organ administracji zarówno w zakresie wykładni jak i co do zakresu uzupełnienia postępowania dowodowego.

Jedynie informacyjnie w tym miejscu wskazać należy, że związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji co nie miało miejsca w tej sprawie. Zatem związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przy tak wskazanych przesłankach uzupełnienia postępowania organ odwoławczy ustalił, iż w sprawie tej brak jest uchwały przewidzianej w przepisie art. 24¹ ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych podjętej przez większość właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, zaś odwołujący się nie wykazali bezpośredniego i trwałego naruszenia ich interesu prawnego przez realizacje wskazanej w decyzji inwestycji.

Dlatego też stosując przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z wniosku inwestora tj. [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji ciepłej wody użytkowej, przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej oraz remont instalacji zimnej wody i kanalizacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. gdyż jak przyjęto skarżący będący członkami spółdzielni zamieszkujący w budynku przy ul. [...] w K. nie są stroną w/w postępowania.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż skoro zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2008 r. to niewątpliwie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania zawarte w tym wyroku wiązały zarówno organ administracji jak i Sąd I Instancji. Niesporną jest również okoliczność, że organ administracji w pełni wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w zakresie postępowania niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dlatego też wszystkie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały należycie wyjaśnione.

To zaś nie pozwala uznać za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a to: art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a. art. 75 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art.107 § 3, 156 k.p.a., które koncentrują się na kwestii braku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który pozwala na uwzględnienie skargi na decyzję w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy takich naruszeń prawa materialnego, pozwalających na uwzględnienie wniesionej w tej sprawie skargi.

Natomiast odnosząc się do podnoszonego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w takim kształcie jak określono to w kasacji za nieusprawiedliwiony uznać należy przywołany w niej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 165, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej Prawo budowlane.

W sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę norma art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania, albowiem w ustawie dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane istnieje przepis, który w sposób szczególny definiuje pojęcie strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Przepisem tym jest art. 28 ust. 2 tej ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Trafnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że norma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. co oznacza, że ten ostatni przepis co już wyżej podniesiono nie będzie miał zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie inwestorem jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. Wnoszący skargę kasacyjną są członkami tej Spółdzielni, a zarazem właścicielami lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności. Okoliczność, iż wnoszący skargę kasacyjną są właścicielami lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności nie oznacza, że mogą być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zainicjowanego przez wskazaną wyżej Spółdzielnię i do tego na terenie stanowiącym współwłasność inwestora i pozostałych członków spółdzielni.

Z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), którego również zarzut naruszenia zamieszczono w kasacji wynika, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Powyższy przepis wyraża ogólną zasadę, że we wszystkich sprawach związanych z własnością lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W samej treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych zawarte są jednak unormowania powodujące znaczne ograniczenia w stosowaniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w spółdzielniach mieszkaniowych. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że nie mają zastosowania przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, to jest rozdziału "Zarząd nieruchomością wspólną" z wyjątkiem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a.

Przepis art. 18 tejże ustawy reguluje kwestię powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy. Z kolei art. 29 ust. 1 i 1a reguluje kwestie obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej, a także wskazuje, iż okresem rozliczeniowym jest rok kalendarzowy. Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oznacza, że do zarządzania nieruchomością zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze.

Przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych nie wskazują, jakie uprawnienia przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tejże ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 7 wymienionej wyżej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie będą miały rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze ( tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.), jednakże przepisy tej ustawy także nie rozstrzygają tej kwestii.

Wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez spółdzielnię mieszkaniową zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze należy przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako Zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, także przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. W przeciwnym wypadku działalność spółdzielni nie byłaby zarządem, tylko administrowaniem.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" sprawuje zarząd zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Tym samym jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami Spółdzielni, czy też nie ( podobnie w wyrokach NSA z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1255/09, II OSK 1216/09 niepublikowane ). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego była wyłącznie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K.

Zasada, iż właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje Zarządca nieruchomości, którym w przedmiotowej sprawie jest Spółdzielnia, nie wyklucza oczywiście możliwości, iż właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny.

W przedmiotowej sprawie wnoszący skargę kasacyjną tego rodzaju własnego indywidualnego interesu prawnego nie wykazali co zostało również trafnie ustalone przez organ odwoławczy jak i zasadnie wskazane w zaskarżonym wyroku. Jako podstawę żądania dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w charakterze strony skarżący wskazywali jedynie na fakt bycia właścicielem lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności. Okoliczność, ta nie może być jednak podstawą uznania wnoszących skargę kasacyjną za stronę tego postępowania. Właścicielami lokali stanowiących odrębny przedmiot własności są bowiem także inne osoby. Nie jest to zatem okoliczność szczególnie wyróżniająca wnoszących skargę kasacyjną.

Poza tym niespornym jest w tej sprawie, że przedmiotowe pozwolenie na budowę ciepłej wody użytkowej, przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej oraz remont instalacji zimnej wody i kanalizacji dotyczy wprawdzie budynku posadowionego na działce, której współwłaścicielami w częściach ułamkowych są skarżący, niemniej jednak dotyczy innego budynku niż ten w którym zamieszkują i mają wykupione na własność mieszkanie. Projekt budowlany spornej inwestycji zaś obejmuje instalację wodno-kanalizacyjną w obrębie budynku i nie dotyczy odcinków stanowiących mieszkaniowe przyłącza do poszczególnych poborów. Natomiast skoro prawo odrębnej własności lokalu jest nieodzownie związane z ułamkową częścią w prawie wieczystego użytkowania gruntu zatem posiadanie lokalu w innym budynku niż ten którego dotyczy pozwolenie na budowę instalacji wodno-kanalizacyjnej musi również niezależnie od wyżej wskazanych przesłanek dodatkowo powodować to, iż taką inwestycję nie można uznać za znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu o czym stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo formalnego zlokalizowania wszystkich czterech budynków na jednej działce.

Odrębną kwestią jest uzyskanie przez Zarządcę zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie inwestor zgodę taką uzyskał. Brak zgody osób, które sprzeciwiały się inwestycji zastąpiony został orzeczeniem sądu powszechnego (Sąd Rejonowy w Koszalinie I Wydział Cywilny udzielił postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., [...] w sprawie dot. zarządu rzeczą wspólną - zgody zastępczej dla budynku przy ul. [...] i od [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Sądu Okręgowego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2008 r., [...]). Dlatego też nie można w tej sprawie uznać, że doszło do naruszenia art. 199 kodeksu cywilnego wskazanego w skardze kasacyjnej, który stanowi, że do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Za nieusprawiedliwiony uznać należy także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy te odnoszą się do samej decyzji merytorycznej o pozwoleniu na budowę zaś zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez wnoszących skargę kasacyjną uznając, iż nie są oni stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kontrolował zatem prawidłowości wydania pozwolenia na budowę, tylko prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego. Podstawą prawną wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie były art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zastosowanie tych przepisów nie mogło być więc przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a tym samym przepisy te nie mogły być przez Sąd naruszone ani poprzez ich błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowania. W ramach kontroli decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze Sąd nie miał uprawnień do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji R.P. Naruszenie tej normy skarżący upatrują w tym, że będąc właścicielami lokalu i współwłaścicielami w części ułamkowej gruntu nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję. Przede wszystkim wskazać trzeba, że prawo własności, którego naruszenie zarzucają skarżący, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). W niniejszej sprawie wymieniona regulacja prawa a to ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (art. 27 ust. 2) wprowadzająca zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni uprawniała do decydowania w ramach ustawowego prawa zarządu w danym zakresie (podobnie w wyroku NSA z dnia 26 października 2009 r. II OSK 1666/08 - publikowanym w internetowym zbiorze orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl). Zatem również i ten zarzut naruszenia przepisów ustawy zasadniczej jako chybiony w okolicznościach tej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie tym bardziej, że Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (w odpowiednim brzmieniu) uznał go w wyroku z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt SK 19/09 (Dz. U. Nr 205, poz. 1366) za zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na koniec należy podkreślić, iż przywołany w piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2011 r. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1683/08 nie mógł wpłynąć na zmianę wyżej przedstawionej wykładni przepisów prawa materialnego.

Stanowisko tam zaprezentowane nie ma zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że pogląd ten został wyrażony w odniesieniu do zupełnie jednak innego stanu faktycznego niż ten ustalony w niniejszym postępowaniu a Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej nie może orzekać w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego.

Tym samym wskazane wyżej przesłanki nie pozwalały uznać wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej za zasadną. Zatem skarga ta jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie stąd też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.