Wyrok z dnia 2011-06-17 sygn. II OSK 1100/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Komandytowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 663/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu likwidacji okien oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 663/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu likwidacji okien, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt III zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, Biuro Naczelnego Architekta Miasta m.st. Warszawy zwróciło się wnioskiem z dnia 15 stycznia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o skontrolowanie legalności wykonania otworów okiennych i drzwiowych w ścianach sąsiednich budynków przy ul. [...] i [...] oraz przy ul. [...] i [...] w W. Dodatkowo z podobnym wnioskiem pismem z dnia 7 listopada 2007 r. wystąpiła [...] Sp. Komandytowa.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 207, poz. 1118 ze zm.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" zamurowanie samowolnie wykonanych 21 okien w ścianie budynku przy ul. [...] w granicy z działkami nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. wybudowanych niezgodnie z warunkami technicznymi. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło ustalić jednoznacznie w jakim czasie zostały wykonane, jednakże organ przyjął, że większość z nich została wykonana przed 1995 r., a zatem zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Dodatkowo wskazano, że ściana z oknami nie spełnia warunków oddzielenia przeciwpowodziowego określonych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.).

Odwołania od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m.st. Warszawy wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. zarzucając błędne skierowanie decyzji do Wspólnoty, która nie jest w tym przypadku dysponentem ani właścicielem czy zarządcą. Przedmiotowe otwory okienne są częścią samodzielnych lokali stanowiących własność Gminy i pozostających w zarządzie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami dla [...]. Nie wchodzą one w skład nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, a zatem Wspólnota nie jest ich właścicielem ani zarządcą i nie ma prawa wykonywać w stosunku do nich żadnych czynności. Poza tym zarzucono błędne zastosowanie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr 207/09, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego o nałożeniu na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" obowiązek likwidacji w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania niniejszej decyzji [...] okien w ścianie budynku przy ul. [...] w granicach z działkami nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego samowolnego wykonania okien, natomiast nie ustalił precyzyjnie daty wykonania tych okien. Omawiając warunki techniczne obowiązujące zarówno obecnie jak i z okresu wcześniejszego, tj. 1961 r., 1966 r. oraz z 1980 r., a nawet roku 1928 podkreślono, że zawierały wymóg, aby ściany z oknami znajdowały się w odległości 4 m od granic sąsiadów, zaś nie posiadające otworów miały zachować odległość co najmniej 3 m. Tak więc organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny, jednak zastosował błędną podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem organu przedmiotowe postępowanie nie dotyczy legalności budynku, lecz wykonania obiektu w sposób istotnie odbiegający od warunków technicznych, należało więc zastosować tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. Dodatkowo wskazano, że organ odwoławczy stwierdził, że okna stanowią część elewacji budynku i jako takie wchodzą w część nieruchomości wspólnej, a zatem prawidłowo jest nim Wspólnota, co nie stoi w sprzeczności z art. 17 ustawy o własności lokali.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul [...] w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 663/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustawodawca nowelizując Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. przyjął regulację, aktualnie oznaczoną jako art. 51 ust. 7, zobowiązującą właściwy organ do wydania nakazów i obowiązków określonych w ust. 1 pkt 1-3 tego artykułu, które należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b – zostały wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Oczywiście w takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, a w konsekwencji wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, nie jest ograniczone terminem.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie uczestniczyć powinni indywidualni właściciele bądź użytkownicy lokali, w których znajdują się przedmiotowe okna ponieważ otwory okienne do poszczególnych lokali nie mogą być zamurowane przez Wspólnotę bez wiedzy ich użytkowników, bo w jakiś sposób naruszy to ich interes, polegający na korzystaniu z lokali (w tym znajdujących się w nich okien) oraz z dostępu do naturalnego światła. Naruszyć to może ich prawa właścicielskie lub wynikające z zobowiązań. Niewątpliwie użytkownicy korzystają z tych okien od wielu lat, choć trudno stwierdzić od ilu, bowiem organy tej kwestii nie wyjaśniły dostatecznie.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy przyjął jako prawidłową ocenę stanu faktycznego organu I instancji, mimo że organ ten nie dokonał szczegółowych ustaleń kiedy i na jakiej podstawie okna zostały wykonane, ani nie przeprowadził postępowania dowodowego. Organ odwoławczy z kolei nie rozważył też kwestii przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem właścicieli lub użytkowników przedmiotowych lokali, celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Aczkolwiek zasadą jest, iż właścicieli lokali w budynkach wielorodzinnych reprezentuje w postępowaniu Wspólnota mieszkaniowa, która w myśl art. 17 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali odpowiada za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej, to jednak automatyczne jej zastosowanie w tym konkretnym przypadku spowodowało zaniechanie działań nałożonych przez art. 7 k.p.a. na organy administracji. Obowiązkiem organu administracji było ustalenie kiedy wykonano przedmiotowe otwory okienne i czy właściciele poszczególnych lokali dysponują odpowiednimi dokumentami. Organ nie mógł pominąć – w tym konkretnym przypadku właścicieli i użytkowników lokali, a dopuszczenie ich do udziału w sprawie mogłoby być pomocne w wyjaśnieniu stanu faktycznego. Dlatego też organ powinien był starannie rozważyć krąg stron tego postępowania, stosownie do treści art. 28 k.p.a., a także i to czy nie byłoby wskazane prowadzenie odrębnych postępowań w każdym przypadku. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego pozwoliłoby na rozważenie zastosowanie właściwych przepisów, czego nie może zastąpić zawarta w uzasadnieniu decyzji analiza rozporządzeń w sprawie warunków technicznych wstecz, aż do roku 1928.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 663/09 złożyła [...]Sp. Komandytowa zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że decyzja w przedmiocie nakazu usunięcia okien wykonanych w ścianie budynku bez wymaganych zezwoleń oraz niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinna być wydana na podstawie tego przepisu;

2) art. 66 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a w związku z art. 51 ust. 1 i art. 66 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że organ II instancji nie naruszył przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego w sprawie i go należycie nie rozpatrzył;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że właściciele lub użytkownicy lokali w których znajdują się nielegalne okna powinni być stroną postępowania w przedmiocie usunięcia tych okien;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, co skutkuje brakiem możliwości poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia i uniemożliwia kontrolę orzeczenia w toku instancji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Trafnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie niniejszej nie mogą mieć zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a w szczególności art. 37 tej ustawy, chociażby z tego względu, że organy nie ustaliły kiedy sporne okna zostały wykonane, a jedynie przyjęły (nie wiadomo na jakiej podstawie), "że większość z tych okien została wykonana przed 1995 r." Jednak nie to jest najważniejsze, bowiem niezależnie od tego kiedy przedmiotowe okna zostały wykonane, w sprawie tej nie mogą mieć zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które utraciły moc z dniem 31 grudnia 1994 r. Jedynym wyjątkiem od powyższego, kiedy mogą mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., jest sytuacja opisana w art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy. Jednak przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że odnosi się on do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (w sprawie samowoli budowlanej). Poza tym art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tzn. ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., jedynie w tych przypadkach kiedy miałby mieć zastosowanie art. 48 obecnej ustawy. Jak z powyższego wynika w stanie faktycznym tej sprawy, kiedy chodzi o nielegalnie wykonane otwory okienne, nie będą miały zastosowania przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., gdyż nie jest to samowolna budowa obiektu budowlanego i w związku z tym nie ma zastosowania art. 48 obecnie obowiązującej ustawy.

Ratio legis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jako przepisu przejściowego, praktycznie utraciło już aktualność z dniem 11 lipca 2003 r., kiedy to zostało zmienione brzmienie art. 48 i stworzono możliwość legalizacji samowoli budowlanych. Trafnie więc organ odwoławczy przyjął, że w tym przypadku powinny mieć zastosowanie przepisy art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Jednak przy tak zasadniczej zmianie kwalifikacji prawnej i przy nie wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy nie powinien podejmować rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wymagało to uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. z powyższych względów, w istocie została wydana w postępowaniu jednoinstancyjnym, co narusza art. 15 k.p.a. I jest to pierwszy argument przemawiający za tym, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jest nietrafny.

Zarzut naruszenia powyższego przepisu zaskarżonym wyrokiem jest również nietrafny z tego powodu, że organy nadzoru budowlanego wydały merytoryczną decyzję bez wyjaśnienia podstawowych okoliczności sprawy, co niewątpliwie narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z góry zakładając, że przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane nielegalnie i właściwym oraz jedynym adresatem decyzji powinna być tu Wspólnota Mieszkaniowa "[...]". Tymczasem nie wiadomo w jakich lokalach mieszkalnych i do kogo należących, są sporne otwory okienne, jaka jest struktura własnościowa lokali mieszkalnych w tym budynku i czy Wspólnota do której zaadresowano decyzję o nakazie zamurowania 21 okien w ścianie budynku, jest jedynym podmiotem sprawującym tam zarząd. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do wątpliwości Wspólnoty podniesionych w odwołaniu. Można przypuszczać z dużą dozą prawdopodobieństwa, że sporne otwory okienne są samowolą budowlaną, jednak tego że tak jest też nie sprawdziły organy. Poza tym, jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie można takiego postępowania prowadzić bez udziału osób w lokalach mieszkalnych, których są przedmiotowe otwory okienne i mają być zamurowane teraz. Właściciele, użytkownicy, najemcy tych lokali mają niewątpliwie własny, indywidualny interes w ochronie istniejącego stanu faktycznego, czy jest to interes prawny, czy faktyczny, czy ten o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie wiadomo gdyż organy tych kwestii nie wyjaśniły. Podstawową kwestią w każdym postępowaniu administracyjnym i obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, jest ustalenie kto jest stroną postępowania, bowiem bez tego, nie można wydać prawidłowej decyzji załatwiającej sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. Zaniedbanie tego obowiązku prędzej, czy później może prowadzić do konsekwencji wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 lub art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza tym należy zauważyć, że każda decyzja administracyjna, a w szczególności taka która nakłada na adresata określone obowiązki (obowiązek zamurowania 21 okien w ścianie budynku) musi być na tyle precyzyjna, aby mogła być wykonana w drodze egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny, kiedy będzie konieczność wykonania zastępczego, zlecając wykonanie obowiązku za zobowiązanego innej osobie, nie może mieć żadnych wątpliwości co jest przedmiotem tego obowiązku, w tym przypadku, które okna należy zamurować. W oparciu o zaskarżoną decyzję wykonanie takich czynności, nie było by możliwe, gdyż nie można opierać się wyłącznie na zdjęciach ściany budynku znajdujących się w aktach administracyjnych. I to jest kolejny argument przemawiający za tym, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jest nietrafny.

Podobnie, jak wyżej należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., gdyż art. 66 Prawa budowlanego, nie powinien mieć tu zastosowania, ponieważ stany faktyczne tej sprawy raczej nie odpowiadają hipotezie tego przepisu. Poza tym jest on "słabszy", niż możliwości jakie dają przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy art. 66, podobnie jak inne przepisy Rozdziału 6 Prawa budowlanego, są adresowane wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Tymczasem przepisy art. 51 oprócz tego są adresowane do inwestora, co poszerza krąg podmiotów, na które mogą być nakładane określone obowiązki. Należy również zwrócić uwagę, że przepisy art. 66 zostały zamieszczone w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co z góry przesądza, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Tu wręcz przeciwnie, aby wykonać sporne otwory okienne była konieczność ingerencji człowieka, działania celowe zmierzające do wykonania określonych robót budowlanych, są więc konkretne podmioty odpowiedzialne za to – inwestorzy. I oni powinni w pierwszej kolejności być brani pod uwagę jako adresaci decyzji administracyjnych. W praktyce może okazać się to wręcz niemożliwe do ustalenia, czy do wyegzekwowania i wówczas powinni być brani pod uwagę właściciele lub zarządcy obiektu budowlanego zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, oczywiście również z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali bądź też innych przepisów jeśli mogą mieć tu zastosowanie. Wszystko to jest zależne od dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, czego brak na tym etapie postępowania. Trudno więc uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, zawarte w zaskarżonym wyroku, mogły być na tyle precyzyjne, na ile pozwoliły na to ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organy nadzoru budowlanego. Sąd administracyjny kontrolujący zaskarżoną decyzję, nie może w tym zakresie zastępować organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Niniejszy wyrok w miarę możliwości poszerza wskazania co do dalszego postępowania wynikające z art. 153 p.p.s.a., zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Należy zgodzić się z tym, że w tym przypadku, nie jest konieczne ustalenie dokładnej daty, kiedy były wykonane poszczególne otwory okienne, bowiem przepisy obecnie obowiązujące, podobnie jak wcześniej obowiązujące, nie pozwalały na umieszczanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku znajdującej się w granicy działki