Wyrok z dnia 2011-06-21 sygn. II SA/Op 130/11

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

Działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił przyznania S. H. pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 8 ust 1, 3, 9 oraz art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W uzasadnieniu uznając, że do dochodu strony należy doliczyć również dochód z gospodarstwa rolnego stanowiącego jej własność, co w konsekwencji powoduje, że strona nie kwalifikuje się do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego.

Powyższa decyzja przesłana została S. H. na jej adres zamieszkania i pod tym adresem doręczona do rąk córki strony – D. H., w dniu 6 września 2010 r.

Pismem datowanym na dzień 6 września 2010 r., które do organu wpłynęło dnia 8 września 2010 r. (co potwierdza prezentata), S. H. wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. Kwestionując stanowisko organu dotyczące przekroczenia przez nią kryterium dochodowego podniosła, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w zamian za świadczenie rentowe męża. Podkreśliła, że jest bez dochodu, otrzymywała do 2008 r. świadczenia z pomocy społecznej, nie zmieniły się przepisy, lecz organ zmienił swoje stanowisko, bo obrócił "o 360º ustalenia własne."

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne, bowiem decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego. Przytaczając treść art. 134 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, iż niedopuszczalność odwołania może nastąpić z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Podkreślił, że doręczenie w postępowaniu administracyjnym stanowi czynność procesową o dużej doniosłości z uwagi na zasadę pisemności oraz skutki prawne, jakie przepisy prawa wiążą z faktem doręczenia. Od daty doręczenia decyzja wiąże stronę i organ, a także biegną od niej terminy procesowe lub materialne. Aby jednak doręczenie miało skutek prawny jego sposób i forma winny odpowiadać przepisom K.p.a. Powołując regulacje z art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. określające sposoby doręczania, organ odwoławczy uznał, że kwestionowana przez stronę decyzja, od której wniesiono odwołanie, nie weszła do obrotu prawnego, albowiem przy jej doręczeniu nie zostały zachowane wymogi z powołanych wyżej przepisów. Wskazał, że zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. decyzja winna zostać doręczona S. H., a w przypadku jej nieobecności w lokalu mieszkalnym, stosownie do art. 43 K.p.a., za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Jak wynika jednak z akt administracyjnych córka strony – D. H., która pokwitowała odbiór decyzji, jest osobą małoletnią, bowiem urodziła się [...] 1995 r. Nie można zatem uznać jej za dorosłego domownika, o którym mowa w art. 43 K.p.a. Tym samym też należy stwierdzić, że przy doręczeniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostały zachowane wymogi przewidziane w art. 43 K.p.a. i nie nastąpiły określone w nim skutki prawne. Uznając, że wskazane uchybienie proceduralne skutkuje stwierdzeniem braku doręczenia zastępczego decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy przyjął, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i nie może być przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie też, nie może być prowadzone postępowanie odwoławcze, a wniesione przez stronę odwołanie należy uznać za bezskuteczne i stwierdzić jego niedopuszczalność. Poinformował ponadto, że weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym będzie możliwa po uprzednim wprowadzeniu jej do obrotu prawnego. W tym celu organ pierwszej instancji winien doręczyć decyzję stronie czyniąc zadość wymogom ustawowym. Dopiero od tego momentu, swój bieg rozpocznie termin do wniesienia od niej odwołania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie, S. H. podniosła, że niedopuszczenie do rozpoznania odwołania jest bezprawne, albowiem w zakreślonym terminie "nadała bieg sprawie". Uznała, że organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem "wypacza prawo". Odniosła się również do kwestii dotyczącej prowadzenia i zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, że argumenty podniesione w skardze pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie i podtrzymując w całości argumentacje przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniosło o oddalenie skargi.

Do pisma z dnia 2 czerwca 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w nawiązaniu do odpowiedzi na skargę załączyło odpis decyzji z dnia 21 kwietnia 2011 r., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]. Na zapytanie Sądu z dnia 9 kwietnia 2011 r., w przedmiocie zaskarżonego postanowienia, Kolegium odpowiedziało, że pozostaje ono nadal w obrocie prawnym (pismo z dnia 10 czerwca 2011 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania S. H. od decyzji Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, z dnia [...], nr [...], odmawiającej stronie przyznania pomocy z opieki społecznej w formie zasiłku okresowego. Od razu też zaznaczyć należy, że z uwagi na zakres zaskarżonego postanowienia, rozważaniami Sądu nie zostały objęte kwestie dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego, lecz zagadnienia dotyczące niedopuszczalności odwołania w postępowaniu administracyjnym.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepis art.127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a., realizuje konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Stanowi on, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uwzględniając treść art. 129 § 2 K.p.a. zgodzić się w tym miejscu należy ze stanowiskiem organu, że element "doręczenia decyzji" ma istotne znaczenie, dla terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest bowiem stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Z tego też względu, po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie winien przy tym jednak wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W szczególności też, w razie powstania wątpliwości, winien rozważyć wszelkie zdarzenia podnoszone przez stronę na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia skutkuje wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia w tym przedmiocie, które jest ostateczne. Zamyka ono tym samym drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu I instancji. Jako mające wpływ na realizację konstytucyjnego prawa strony powinno być tym samym stwierdzone dopiero po dokładnym ustaleniu i zbadaniu wszystkich okoliczności zaistniałego stanu faktycznego. Z tego też względu ocena organu nie powinna działać na niekorzyść strony w zakresie dysponowania przez nią przyznanym jej przez ustawodawcę prawem do zaskarżania orzeczeń pierwszoinstancyjnych.

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w tej sprawie jest zatem ostateczne. Wskazać należy, że niedopuszczalność odwołania, która stwierdzona została w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a., jak i organy administracji publicznej, którym przepisy prawa przyznają do ich właściwości rzeczowej do załatwienia określoną kategorię spraw.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą faktyczną jego wydania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej z uchybieniem przepisów art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego skoro S. H. nie odebrała przesyłki adresowanej do niej osobiście ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., bowiem niepełnoletnia córka skarżącej nie może być uznana za pełnoletniego domownika, to nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza że strona nie jest związana tą decyzją.

Uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne zaistniałe w niniejszej sprawie nie sposób się jednak zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Dokonując rozważań natury ogólnej, powtórzyć w pierwszej kolejności należy za organem, że zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela ustawowego temu przedstawicielowi. Doręczenie pism osobom fizycznym winno nastąpić w ich miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy. Jest to tzw. doręczenie właściwe, gdyż adresat odbiera korespondencje osobiście. Ustawodawca przewidział ponadto możliwość innych form doręczeń pism, które mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Doręczenie zastępcze odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Aby jednak dokonane w ten sposób doręczenie uznane było za skuteczne muszą zaistnieć kumulatywnie przesłanki z przywołanego art. 43 K.p.a., które zostają spełnione, gdy nieobecność adresata pisma w jego lokalu mieszkalnym w momencie oddawania pisma jest chwilowa, gdy pismo odbierze jedna z pełnoletnich wskazanych kolejno osób (domownik, sąsiad, dozorca), oraz gdy pokwituje ona odbiór i zobowiąże się do oddania pisma adresatowi. Dodatkowo - w przypadku doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy - wymagane jest zawiadomienie o tym fakcie adresata w sposób określony przez ustawodawcę.

Można przy tym przyjąć, że pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika jednak wymóg, aby domownik, sąsiad i dozorca domu były osobami dorosłymi. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podkreśla się słusznie, że pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" użytym w art. 10 § 1 K.c. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 1931/93, opubl. ONSA 1995, nr 2, poz. 53, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt II SA 447/1999, LEX nr 46791). Odnotować przy tym można, że stosownie do art. 112 K.c. zdanie drugie, przy obliczaniu wieku osoby fizycznej termin upływa z początkiem ostatniego dnia, który swoją datą odpowiada dniu urodzenia. Dodać też trzeba, że doręczający winien sprawdzać, czy odbiorca przesyłki faktycznie ukończył 18 lat i jest tym samym uprawniony do jej odbioru w imieniu adresata.

W świetle powyższego zaakcentować należy, że przywołane uregulowanie ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania administracyjnego, aby korespondencja kierowana na jej imię i nazwisko dotarła do jej wiadomości. Umożliwia ona stronie zapoznania się z treścią decyzji i realizację prawa do jej zaskarżenia, również wówczas, gdy z powodu czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania strona nie może osobiście odebrać decyzji. Należy uznać zatem za całkowicie zrozumiałe, że doręczenia pisma stronie może się podjąć wyłącznie osoba pełnoletnia, czyli taka, która nabyła pełnię praw publicznych, a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za swoje czyny. Oznacza to, że w przypadku odebrania korespondencji przez osobę niepełnoletnią, strona postępowania administracyjnego może w celu obrony własnych interesów skutecznie podnieść zarzut wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 K.p.a. i obalić domniemanie tzw. doręczenia zastępczego.

Podkreślić trzeba, że w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Skarżąca nie kwestionowała skuteczności doręczenia. Doręczenie decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, z dnia [...], nr [...], córce skarżącej nie miało przy tym ujemnych skutków dla skarżącej, skoro w ustawowym terminie złożyła ona odwołanie. W dacie odebrania decyzji skarżąca sporządziła odwołanie, które do organu wpłynęło w dniu 8 września 2010 r., a więc przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W jego treści wskazała na numer decyzji organu I instancji, datę wydania decyzji i podjęła polemikę z kwestionowanym rozstrzygnięciem. W takim wypadku przyjąć należy, że skarżąca zapoznała się z treścią skierowanej do niej decyzji. Skoro zaś pismo pomimo, iż odebrane przez osobę małoletnią, dotarło do adresata należy uznać doręczenie w przedmiotowej sprawie za skuteczne (podobnie Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., komentarz do art. 72 P.p.s.a., str. 183 oraz postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 995/09).

O ile zgodzić należy się z twierdzeniem, że skoro decyzja organu pierwszej instancji została doręczona małoletniej córce skarżącej, a nie jej osobiście, doszło do naruszenia przepisu art. 43 K.p.a., to jednak nie można przyjąć w niniejszej sprawie, że doręczenie takie nie wywołało skutku prawnego i z tego powodu niedopuszczalne jest wniesienie przez tę stronę odwołania. Wady doręczenia decyzji mają istotne znaczenie, zwłaszcza dla oceny, czy strona zachowała termin do wniesienia odwołania, jednakże nie mogą prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego w terminie przez stronę. Naruszenie przez organ przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wniosła w terminie odwołanie od tej decyzji. W takiej sytuacji nie można mówić o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że decyzja została doręczona małoletniej córce będącej domownikiem, a nie stronie.

W tym miejscu odnotować można, że przedstawione powyżej stanowisko akceptowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w oparciu o podobne okoliczności faktyczne dotyczące doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej uznał, że nie można z faktu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji 13-letniej córce strony, która jej następnie przekazała tę korespondencję, a doręczenie to nie jest w żaden sposób kwestionowane przez podmiot do którego było kierowane, wywodzić negatywnych skutków dla tej strony w postaci przyjęcia poglądu, iż w tej sprawie decyzja nie weszła do obrotu prawnego z tego względu, że jej doręczenie nastąpiło z uchybieniem art. 40 i 43 K.p.a. Sąd ten stwierdził, że nawet jeżeli było takie naruszenie to nie mogło ono mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, bowiem decyzja organu pierwszej instancji mimo doręczenia jej córce strony nie miała ujemnych skutków dla tej strony, gdyż w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Skoro strona odniosła się w złożonym środku zaskarżenia do przekazanej jej przez córkę decyzji pierwszoinstancyjnej uznać należy, iż zapoznała się z treścią adresowanej do niej korespondencji. Dlatego też, doręczenie decyzji osobie małoletniej i przekazanie jej adresatowi należy uznać za doręczenie skuteczne, albowiem pismo to niewątpliwie dotarło do adresata (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK1750/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W związku z powyższym, twierdzenie przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie doręczenie skarżącej decyzji nie nastąpiło i przez to decyzja nie weszła do obrotu prawnego, należy uznać za nieuzasadnione. W sytuacji bowiem, gdy strona nie zanegowała faktu doręczenia jej decyzji organu administracji publicznej i jednocześnie dopełniła w ustawowym terminie czynności przez doręczenie odwołania, organ zobowiązany był do rozpoznania go merytorycznie. Uznać tym samym należy, że przepis art. 134 K.p.a. został w niniejszej sprawie zastosowany błędnie. Doręczenia wadliwego decyzji nie można w każdym przypadku traktować jako nieważnego i bezskutecznego. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji niepełnoletniej córce skarżącej nie spowodowało ujemnych skutków dla skarżącej, skoro skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Skoro decyzja organu I instancji "dotarła" do strony i strona zapoznała się z jej treścią a następnie wniosła odwołanie, to chybione jest stanowisko organu, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie doszło do doręczenia w ogóle, co oznacza zdaniem Kolegium, że strona nie jest związana tą decyzją.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stwierdzone uchybienie, które miało wpływ na wynik postępowania, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a., bowiem funkcjonowało ono w obrocie prawnym, w dacie orzekania. Rozstrzygniecie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania odwoławczego wynikają wprost z powyższych rozważań.