Wyrok z dnia 2011-09-07 sygn. II SA/Rz 414/11

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

II SA/Rz 414/11

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2011r., nr rej.: [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia[...] stycznia 2011 r., nr rej. [...]

W podstawie prawnej organ I instancji powołał się na art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11 a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 689, z późn. zm.) Nakazanie umieszczenia M.I.-S. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, było następstwem dokonanych przez organ ustaleń, iż wyżej wymieniona jako pielęgniarka instrumentariuszka zalicza się do personelu medycznego, wykonuje prace w pełnym wymiarze czasu pracy, a charakter i specyfika pracy powoduje, że praca ta jest pracą w warunkach ostrego dyżuru, zgodnie z pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2008r., Nr 237, poz. 1656), zwanej dalej ustawą.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w R. W uzasadnieniu odwołujący się podał, iż jak wynika z ustawy, płatnik składek ma prawo do kwalifikowania prac i stanowisk zgodnie z przyznaną mu kompetencją do przeprowadzania własnej oceny, czy dany rodzaj pracy wykonywanej przez pracownika na określonym stanowisku powinien być uznany za pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jego zdaniem w zakładzie nie występują prace, o których mowa w pkt 24 zał. nr 2 do ustawy. Jeżeli bowiem na niektórych stanowiskach pracy występują elementy dokonanej przez Ministerstwo Zdrowia interpretacji "ostrego dyżuru", to praca taka nie jest w tym zakresie świadczona w pełnym wymiarze czasu pracy, co zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy, jest warunkiem uznania jej za pracę o szczególnym charakterze. Ponadto ustawa posługuje się pojęciem "ostrego dyżuru", które nie występuje w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, a zostało jedynie zinterpretowane przez Ministerstwo Zdrowia, w sposób niejednoznaczny. Interpretacja pojęcia nie stanowi źródła prawa, tym samym nie może mieć charakteru bezwzględnie obowiązującego.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w podstawie prawnej powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, że Pani M.I.-S. jako pielęgniarka instrumentariuszka zalicza się do personelu medycznego i wykonuje pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Charakter i specyfika pracy przemawiają za zaliczeniem jej do pracy w warunkach ostrego dyżuru. Organ II instancji odwołał się do definicji ustawowej prac o szczególnym charakterze zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy, z której wynika, że prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Do takich zaliczone zostały prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru.

Zgodnie z Komunikatem Ministerstwa Zdrowia w sprawie rozumienia pojęcia "w warunkach ostrego dyżuru" zawartego w pkt 24 załącznika do ustawy o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2009r., Nr 237, poz. 1656) do obowiązków pracownicy zatrudnionej w zespole operacyjnym dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru należą prace polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym ze wskazań życiowych, a także inne prace, które są wykonywane w ramach czasu pracy, kiedy istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, skutkującego koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym. Okręgowy Inspektor Pracy podzielił stanowisko organu I instancji w niniejszej sprawie. Praca pielęgniarki instrumentariuszki na Bloku Operacyjnym, co do zasady jest pracą "w warunkach ostrego dyżuru", albowiem poza udziałem w operacjach planowanych istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, powodującego konieczność udzielania świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym. Zdarzeń takich pracodawca nie jest w stanie przewidzieć, a one niewątpliwie występują.

Uprawnienie do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy, wykreślenia go z w.w. ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji wynika z art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Skargę na powyższą decyzję złożył Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. [...] w R., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisu art. 3 ust. 3 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż M.I.-S. wykonywała pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W następstwie podniesionych zarzutów wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i II instancji w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej dokonuje błędnej interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 ustawy, a w konsekwencji bezzasadnie przyjmuje, iż M.I.-S. wykonywała pracę o szczególnym charakterze. Skarżący za bezsporne uznał, że w okresie zatrudnienia od dnia [...] września 1984 roku do dnia [...] grudnia 2008 roku praca M.I.-S. klasyfikowana była jako wykonywana w szczególnych warunkach na podstawie obowiązujących uprzednio przepisów.

W dniu 1 stycznia 2009 roku weszła w życie ustawa, na mocy której to pracodawcy nadane zostały kompetencje do samodzielnego określenia występowania w zakładzie pracy prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, przy czym w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w R. za pracę w szczególnych warunkach uznane zostały: praca na Oddziale Psychiatrii Ogólnej na stanowiskach: lekarz (ordynator, st.asystent), psycholog (mł. asystent), pielęgniarka (pielęgniarka specjalista, st. pielęgniarka, pielęgniarka), terapeuta zajęciowy, ratownik medyczny. Określenia tychże prac dokonano na podstawie załącznika nr 2 ustawy. Praca świadczona przez M.I.-S. pozbawiona została tym samym przymiotu pracy o szczególnym charakterze.

Do przyjęcia, iż pracownik M.I.-S. wykonywała pracę o szczególnym charakterze konieczne jest, aby wykonywała ona pracę wskazaną w załączniku nr 2 pkt 24 do ustawy, tj. personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca zakwalifikowanie pracy wskazanej w załączniku nr 2 pkt 24 do ustawy uzależnia od wystąpienia przesłanki "ostrego dyżuru", która nie posiada definicji legalnej. Ogólnikowa, zdaniem skarżącego, interpretacja tego zwrotu znajdująca się w komunikacie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2009 roku nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie czy praca w danych warunkach wykonywana jest w ramach ostrego dyżuru. Zgodnie z definicją wskazaną w Komunikacie Ministerstwa Zdrowia do prac w warunkach ostrego dyżuru należą prace polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym ze wskazań życiowych, a także inne prace, które są wykonywane w ramach czasu pracy, kiedy istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, skutkującego koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym. Do zadań M.I.-S. należało, w szczególności przygotowywanie narzędzi, bielizny i materiałów opatrunkowych niezbędnych do wykonywania zabiegu operacyjnego, sprawdzanie liczby narzędzi przed rozpoczęciem zabiegu, wykonywanie sterylizacji bieżącej w Bloku Operacyjnym, kontrola wyjaławiania, itp. Zadania te były wykonywane w trybie normalnym, a nie nagłym. W większości swoje obowiązki pracownik realizował po przeprowadzonych zabiegach, w ramach przygotowania Bloku Operacyjnego do kolejnych operacji. Tym samym charakterystyka pracy M.I.-S. nie odpowiada definicji pracy w warunkach ostrego dyżuru.

Z ostrożności procesowej skarżący naprowadził, iż nawet jeśli podczas świadczenia pracy przez "powódkę" występowały elementy mogące być zakwalifikowane jako wykonywane w warunkach ostrego dyżuru, to nie miało to miejsca w pełnym wymiarze czasu pracy, ale jedynie sporadycznie, co uniemożliwia kwalifikację stanowiska pracy M.I.- S., jako pracy o szczególnym charakterze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentacje zawartą uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] stycznia 2011 r., nr rej. [...], Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie prowadzone przez organy I i II instancji dotknięte jest wadami obligującymi Sąd do uchylenia orzeczeń obydwu instancji.

Przedmiotem skargi jest decyzja nakazująca umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Prace te określa ustawa z dnia z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656), zwana dalej ustawą. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy, pracami o szczególnym charakterze są prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Dlatego ustawodawca uznał, że konieczne jest wprowadzenie rozwiązań, mających na celu umożliwienie osobom wykonującym tego rodzaju prace wcześniejsze uzyskanie świadczeń emerytalnych.

Za pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze uważa się pracowników wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy prace w niej wskazane w pełnym wymiarze czasu pracy, co wynika z art. 3 ust. 5 ustawy. Wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy. W punkcie 24 tegoż załącznika, za prace o szczególnym charakterze uznane zostały prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru, bez różnicowania odpowiedzialności poszczególnych członków tych zespołów, co wynika wprost z załącznika nr 2 do ustawy pkt 24.

Pojęcie "w warunkach ostrego dyżuru" nie posiada definicji legalnej, jego interpretacja określona jest w Komunikacie Ministerstwa Zdrowia w sprawie rozumienia pojęcia "w warunkach ostrego dyżuru", zawartego w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy. Pojęcie to oznacza nieuchronność wystąpienia zdarzenia, które powoduje konieczność udzielania świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, ze wskazań życiowych. Do prac w warunkach ostrego dyżuru należą prace polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym ze wskazań życiowych, a także inne prace, które są wykonywane w ramach czasu pracy, kiedy istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, skutkującego koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym. Zgodnie z definicją pojęcia "ostrego dyżuru" zawartą w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa I tom, A-K, wydanie poprawione i uzupełnione pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, pojęcie "ostrego dyżuru" oznacza dzień, dobę, kiedy dany szpital ma obowiązek przyjmować wszystkich zgłaszających się chorych wymagających natychmiastowej pomocy lub leczenia szpitalnego. Z porównania powyższych definicji wynika więc, że pojęcie wykonywania pracy w "warunkach ostrego dyżuru" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ostrego dyżuru". Dla określenia, czy praca wykonywana jest w "warunkach ostrego dyżuru" konieczne jest więc ustalenie stopnia prawdopodobieństwa występowania zdarzeń, skutkujących koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym, w ramach czasu pracy pracownika, w którym wykonuje on pracę w trybie "zwykłym".

Jest poza sporem, że M.I.– S. zatrudniona była w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w R. w Bloku Operacyjnym Ginekologii i Położnictwa, na stanowisku pielęgniarki instrumentariuszki. Z akt administracyjnych sprawy (zakres czynności pielęgniarki instrumentariuszki w bloku operacyjnym; zakres obowiązków, kompetencji i odpowiedzialności pielęgniarki instrumentariuszki) wynika, że w ramach zatrudnienia w wykonywaniu swoich obowiązków współpracowała z lekarzami operatorami, pielęgniarkami oraz innymi członkami zespołu operacyjnego i była zobowiązana do zapewnienia pełnej opieki pielęgniarskiej nad powierzonym jej pacjentem w trakcie jego pobytu na bloku operacyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że należała do personelu pomocniczego w stosunku do zespołu lekarzy wykonujących operacje i wykonywała prace określane jako prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii. Za prawidłowe uznać należy posłużenie się przez organy administracji definicją pojęcia wykonywania pracy "w warunkach ostrego dyżuru", zawartą we wskazanym wyżej komunikacie – jako pozaprawnym źródle prawa, stanowiącym uzupełnienie regulacji prawnej w odniesieniu do pojęcia, które nie posiada definicji legalnej.

W tym miejscu odwołać należy się także do orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, iż uzasadnione jest, aby za pracownika wykonującego prace w warunkach szczególnych traktować już takiego pracownika, którego znaczna część czynności wykonywanych w ramach zakresu obowiązków wiąże się, ze szczególnym charakterem. Wykonywanie nawet tylko w ramach części obowiązków takich czynności niesie bowiem za sobą niebezpieczeństwo związane z obniżoną sprawnością psychofizyczną pracownika (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z dnia 18 listopada 2010r. II SA/Lu 236/10., LEX nr 653543, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z dnia 16 listopada 2010r., II SA/Lu 239/10., LEX nr 656449). Sąd podziela powyższe stanowisko sądów administracyjnych. W jego świetle oraz z uwagi na treść definicji pojęcia wykonywania pracy "w warunkach ostrego dyżuru" uzasadniona jest konkluzja, że tylko ustalenie przez organy, iż w danej sprawie zachodzi duże prawdopodobieństwo występowania zdarzeń, skutkujących koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym oraz ustalenie, że znaczna część czynności wykonywanych w ramach zakresu obowiązków pracownika wiąże się ze szczególnym charakterem, uprawnia organy do wydania orzeczenia w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że takie prawdopodobieństwo występowało w Bloku Operacyjnym Ginekologii i Położnictwa, gdzie zatrudniona była M.I.- S. Jednakże dla określenia jego stopnia, konieczne jest ustalenie, jaka części zabiegów wykonywana była w trybie normalnym, a jaka w trybie nagłym ("w warunkach ostrego dyżuru"). Bez dokonania takich ustaleń, nie można ocenić czy M.I.- S. wykonywała prace o szczególnym charakterze w rozumieniu powołanego art. 3 ust. 3 ustawy określone w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika natomiast obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie zarówno na etapie postępowania przed organem I, jak i II instancji, obliguje Sąd do uchylenia decyzji tychże organów, z powodów, które nie były podniesione w skardze, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Powyższe braki w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organu obu instancji stanowią naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., a więc naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązkiem organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie więc ustalenie, jaki odsetek ogólnej liczby zabiegów wykonywanych na oddziale, na którym zatrudniona była M.I.– S. stanowiły zabiegi wykonywanie "w warunkach ostrego dyżuru", a tym samym ustalenie jakie było prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzeń, skutkujących koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwoli na jednoznaczne określenie, czy jej pracę można uznać za pracę o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy.

Na marginesie jedynie stwierdzić należy, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że prace wykonywane przez M.I.– S. nie mogą być zaliczone do prac wymienionych w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy (w warunkach ostrego dyżuru), ponieważ jej praca nie charakteryzowała się trybem nagłym, a nawet jeśli występowały zabiegi nieprzewidziane, to blok operacyjny powinien być do nich przygotowany po zakończeniu zabiegu wcześniejszego. Podkreślić bowiem należy, że potrzeba wykonania w tzw. "międzyczasie" zabiegów w trybie nagłym, obok zabiegów wykonywanych według ustalonego z góry harmonogramu, nie pozwala na wcześniejsze przygotowanie bloku operacyjnego, powoduje natomiast konieczność jego przygotowania w trybie nagłym.

Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem strony skarżącej, jakoby na mocy ustawy pracodawcy zostały nadane kompetencje do samodzielnego określania występowania w zakładzie pracy prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Z art. 41 ust. 4 ustawy wynika jedynie obowiązek prowadzenia przez pracodawcę wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Wykaz czy też ewidencja powinny być jednak prowadzone w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.

Ze wskazanych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił orzeczenia organów I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji orzekł również na podstawie art. 152 p.p.s.a o tym, że decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku.