Wyrok z dnia 2011-09-30 sygn. I OSK 1630/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]w Warszawie S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 566/10 w sprawie ze skargi [...]w Warszawie S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1492/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z [...]lutego 2010 r., nr [...]Minister Infrastruktury po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...]czerwca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z [...]marca 1998 r., nr [...]oraz zmieniającej ją w trybie art. 132 kpa decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...]maja 1998 r., którą stwierdzono nabycie przez Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "[...]" następcę prawnego Przedsiębiorstwa Usług Mieszkaniowo – Administracyjnych "[...]" z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. Topiel 21 oznaczonego jako działki nr 38 i 41 oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położnych na tym gruncie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość oznaczona jako działki nr 38 i 41 położona przy ul. Topiel 21 odpowiada dawnej nieruchomości warszawskiej przy ul. Topiel 21 nr hip. 13007 i podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu wejścia w życie dekretu właścicielem przedmiotowej nieruchomości Topiel 21 nr hip. 13007 była spółka "[...]".

Aktem notarialnym z 23 października 1951 r., rep. nr 2050/51 nieruchomość tą wraz ze wszystkimi częściami składowymi i przynależnościami, a także wszelkimi prawami przysługującymi spółce do tej nieruchomości nabyli R.K. i I.W.. Na mocy aktu notarialnego z 15 września 1952 r. , nr rep. nr 7180 R.K. zbył na rzecz I.W. swój udział w przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 5 lipca 1955 r., nr ST/TN-15T/10/55 odmówiono J.W. (zmiana imienia na wniosek z dnia 4 czerwca 1953 r.) przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...]maja 1979 r., nr [...]Kierownik Oddziału Przekazywania Terenów działając z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola przekazał Przedsiębiorstwu Usług Mieszkaniowo – Administracyjnych "[...]" w użytkowanie nieruchomość zabudowaną, położoną w Warszawie przy ul. Topiel 21.

Przedsiębiorstwo Usług Mieszkaniowo – Administracyjnych "[...]" zostało utworzone uchwałą nr 89/353 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 27 listopada 1962 r. (Dz. Urz. RN. nr 24 z 1962 r., poz. 89).

Zarządzeniem nr 48 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 września 1988 r. zmieniono ww. Uchwałę i nadano Przedsiębiorstwu Państwowemu nowy zakres działania, a także zmieniono jego nazwę na Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "[...]".

Wojewoda Warszawski, działając na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 2, art. 67 ust. 1, art. 71 ust. 4, art. 72 ust. 1 i 3 pkt 5, art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741) i § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 32, poz. 120), decyzją z dnia [...]marca 1998 r., nr [...], zmienioną w trybie art. 132 kpa decyzją nr [...]z dnia [...]maja 1998 r. stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "[...]", następcę prawnego Przedsiębiorstwa Usług Mieszkaniowo – Administracyjnych "[...]" z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położnego w Warszawie przy ul. Topiel 21, oznaczonego jako działki nr 38 i nr 41 oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na gruncie.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji uwłaszczeniowej wystąpiła H.Z. – nabywca roszczeń po byłym właścicielu nieruchomości warszawskiej.

H.Z. wystąpiła również z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 5 lipca 1955 r. odmawiającego przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Topiel 21.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z 11 kwietnia 2003 r., nr ORZ.5.2/812-R-156/03 zawiesił postępowanie nadzorcze prowadzone w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej do czasu rozpatrzenia wniosku H.Z. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 5 lipca 1955 r. Minister Budownictwa decyzją z [...]czerwca 2006 r., nr [...]stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 5 lipca 1955 r.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury postanowieniem z [...]czerwca 2006 r., nr [...]podjął postępowanie, by kolejnym postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2006 r., nr [...]utrzymanym w mocy postanowieniem z [...]października 2006 r. zawiesić postępowanie ponownie z uwagi na złożenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Budownictwa z [...]czerwca 2006 r., nr [...].

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1308/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z [...]czerwca 2006 r.

Minister Budownictwa podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z [...]kwietnia 2007 r., nr [...], a następnie decyzją z [...]maja 2007 r., nr [...]utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...]sierpnia 2007 r., nr [...]organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia [...]marca 1998 r. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że zaistniały przesłanki uwłaszczenia, a roszczenia osób trzecich (to znaczy roszczenia wynikające z tzw. dekretu warszawskiego) zostały zgłoszone dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej.

Decyzja organu z dnia [...]sierpnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/WA 1601/07 uchylił zarówno ją jak i wcześniejszą decyzję z dnia [...]maja 2007 r. Uzasadniając wyrok Sąd podkreślił, że w postępowaniu wywłaszczeniowym ma zastosowanie klauzula nienaruszania praw osób trzecich, ponadto kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, którą Skarb Państwa nabył prawa rzeczowe do nieruchomości powoduje, że decyzja ta przestała istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem ‘’ex tunc".

Od wydanego wyroku Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "[...]" wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 490/08 została oddalona. W uzasadnieniu orzeczenia sąd drugiej instancji zaznaczył, że konsekwencją stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, jest konieczność rozpatrzenia tzw. wniosku dekretowego.

W następstwie powyższego orzeczenia Minister Infrastruktury decyzją z [...]czerwca 2009 r., nr [...]stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...]marca 1998 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...]maja 1998 r. z uwagi na naruszenie praw osób trzecich to znaczy osób którym przysługiwały roszczenia dekretowe.

Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "[...]" skierowało do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prowadząc postępowanie odwoławcze Minister Infrastruktury w pierwszej kolejności odwołał się do stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę Warszawskiego przepisu art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który stanowił, iż z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa nastąpiło uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, jeżeli osoby te posiadały w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Powołany przepis statuował również zasadę zgodnie z którą uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4). Brak którejkolwiek z przesłanek oznaczał, że uwłaszczenie nie mogło nastąpić.

Minister Infrastruktury zaznaczył, że na skutek wniosku H.T.Z. (następcy prawnego po J.W.) wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 5 lipca 1955 r. o odmowie przyznania własności czasowej ww. nieruchomości warszawskiej. Minister Budownictwa decyzją z [...]czerwca 2006 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...]grudnia 2005 r., nr [...]stwierdzającą nieważność ww. decyzji dekretowej.

Z powyższego faktu organ odwoławczy wywiódł pogląd, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania własności czasowej spowodowało powstanie skutków prawnych ex tunc (od początku) co oznacza, że do rozpoznania pozostaje wniosek byłych właścicieli o zastosowanie art. 7 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. Oznacza to, że były właściciel, a obecnie jego następca prawny posiadał w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej pierwszeństwo w rozpatrzeniu wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego) w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego.

Uwzględniając treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa Minister Infrastruktury uznał, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia [...]marca 1998 r., nr [...], ze zmianą dokonaną decyzją z dnia [...]maja 1998 r. zawiera wadę o której mowa w art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami bowiem narusza prawa osób trzecich, gdyż nierozpoznane pozostają roszczenia z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Organ odwoławczy uznał również, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 kpa, w szczególności nie jest nim wpisanie prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej na rzecz jednostki uwłaszczonej – jej następcy prawnego. Zdarzenie to jest bowiem pochodną decyzji deklaratoryjnej i samo z siebie nie ustanawia praw rzeczowych do nieruchomości.

Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...]lutego 2010 r., nr [...]utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z [...]czerwca 2009 r. stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia [...]marca 1998 r.

Na powyższą decyzję "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie – następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "[...]" w Warszawie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie zarzuciła:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2009 r. w sytuacji, gdy ustalone w sprawie okoliczności wskazywały na konieczność jej uchylenia i odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...]marca 1998 r., nr [...]oraz zmieniającej ją w trybie art. 132 kpa decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...]maja 1998 r., nr [...],

- naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez jego wadliwą interpretację i zastosowanie, jak również przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...]marca 1998 r., zmienionej w trybie art. 132 kpa decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...]maja 1998 r., nr [...]. Zdaniem skarżącej skoro dokonanie zmian w księdze wieczystej nie należy do drogi postępowania administracyjnego, organ administracji nie może odwrócić skutków prawnych wpisu w księdze wieczystej użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego Obsługi Cudzoziemców [...] w Warszawie. Dokonywanie wpisów w księgach wieczystych należy bowiem do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Ponadto wskazała na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych z której również ujawniony podmiot może wywodzić nieodwracalne skutki prawne. "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie podkreśliła również, że przedmiotowa nieruchomość została oddana do korzystania podmiotowi trzeciemu na podstawie stosunku obligacyjnego. Tym samym podmiot dokonując czynności prawnej działał w zaufaniu do treści wpisów w księdze wieczystej. A zatem utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego i własności budynków będzie nie tylko ingerencją w prawa i obowiązki skarżącego, ale również podmiotu trzeciego co jest równoznaczne z naruszeniem praw osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Zawarte w niej zarzuty uznał za niezasadne. Podkreślił również, że ujawnienie prawa rzeczowego w księdze wieczystej nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż w przypadku prawa własności jak i większości innych praw rzeczowych przyjęto deklaratoryjny charakter wpisu do księgi wieczystej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu podał, iż zasadniczy problem sprowadza się od ustalenia czy organ prowadzący postępowanie administracyjne zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego decyzję uwłaszczeniową Wojewody Warszawskiego z uwagi na naruszenie praw następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej położnej przy ul. Topiel 21.

Wskazał, że materialnoprawną podstawą dla wydania decyzji uwłaszczeniowej, która stanowiła przedmiot postępowania nieważnościowego był m. in. przepis art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), który stanowił, że państwowa osoba prawna nabywała z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, jeżeli nabycie to nie naruszało praw osób trzecich (art. 200 ust. 4).

Z akt sprawy wynika, że nieruchomość w stosunku do której prowadzono postępowanie uwłaszczeniowe podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zauważyć należy, że już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej na skutek decyzji Ministra Budownictwa z [...]czerwca 2006 r., nr [...]i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...]grudnia 2005 r., nr [...]wyeliminowano z obrotu prawnego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 5 lipca 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do wyżej opisanej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Topiel 21.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 109/00 LEX nr 55753, wyrok z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 2134/99 LEX nr 54120 z dnia 4 marca 1998 r., sygn. akt III SA 798/97 LEX nr 44817) decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc, czyli decyzja ta stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 kpa, a co za tym idzie – jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Skutkuje to tym, że do rozpoznania pozostaje wniosek byłych właścicieli o przyznanie praw własności czasowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest również pogląd zgodnie z którym w sytuacji, gdy pozostaje niezrealizowane prawo przewidziane w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) niedopuszczalne jest uwłaszczanie państwowych osób prawnych.

W ocenie Sądu I instancji, nie ma podstaw do podważenia stanowiska Ministra Infrastruktury , iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia [...]marca 1998 r., nr [...]ze zmianą dokonaną decyzją z [...]maja 1998 r. zawiera wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem rażąco narusza przepis art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu w ustalonym stanie prawnym sprawy organ zasadnie wydał orzeczenie o jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Za chybiony Sąd wojewódzki uznał również zarzut skarżącego dotyczący zaistnienia w sprawie niniejszej nieodwracalnych skutków prawnych.

Wskazał, iż podstawą nabycia przez poprzednika prawnego skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. Topiel 21 była decyzja administracyjna Wojewody Warszawskiego z [...]marca 1998 r., która następnie stała się podstawą dla wpisania tego prawa w księdze wieczystej. Zauważył, że wpis w księdze nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Stwierdził, że prawna możliwość zniesienia skutków prawnych wywołanych wadliwym rozstrzygnięciem administracyjnym w samym trybie uważna jest za ich nieodwracalność. Decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia [...]marca 1998 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków posadowionych na gruncie przysługującego Przedsiębiorstwu Państwowemu Obsługi Cudzoziemców [...] w Warszawie.

Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie tej dla oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej należało zastosować zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze i to nabywających ją odpłatnie (por. art. 5 i 6 cytowanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego będącej podstawą wpisu skutkuje tym, iż w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu zostaje on wykreślony, co powoduje, iż przywrócony zostaje poprzedni wpis. Zniweczenie skutków decyzji potwierdzającej prawo uwłaszczenia może więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Wobec tego skutek prawny, o jakim mówi skarżący w skardze nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]lutego 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]czerwca 2009 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, ze względu na przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...]marca 1998 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci wpisania prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej.

Wskazano, że dokonanie zmian w księdze wieczystej, nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może odwrócić skutków prawnych wpisu w księdze wieczystej użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków na rzecz Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "[...]" w Warszawie. Dokonywanie wpisów w księgach wieczystych należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych.

Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła ponadto, że nie bez znaczenia jest okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana do korzystania podmiotowi trzeciemu na podstawie stosunku obligacyjnego. Podmiot ten dokonując czynności prawnej działał w zaufaniu do treści wpisów zwartej w księdze wieczystej. Utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków skutkowało będzie nie tylko ingerencją w prawa i obowiązki skarżącego, ale również podmiotu trzeciego, co jest równoznaczne z naruszeniem praw osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, której zarzutami stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) , Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, opiera się wyłącznie na zarzucie naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 156 § 2 Kpa, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

W ocenie skarżącej takim nieodwracalnym skutkiem jest wpis do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej do nieruchomości położonej przy ul. Topiel 21 w Warszawie.

Powołany art. 156 § 2 Kpa określa dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Pierwsza z nich dotyczy upływu czasu, a druga nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję. W niniejszej sprawie kwestionowana jest druga z tych przesłanek: nieodwracalność skutków prawnych. Należy zatem podkreślić, że znamię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji należy rozpatrywać wyłącznie w sferze wywoływanych przez nią skutków prawnych, nie zaś w sferze skutków faktycznych.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego powinno być rozpatrywane w zakresie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego stosowanych przez ograny administracji w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji publicznej podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy lub osoby, działając na podstawie innych przepisów mogłyby podjąć próbę obalenia tych skutków, ale takie działanie nie jest dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje.

Jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to tym samym są nieodwracalne (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 – OSNP 1995, nr 18, poz. 223; uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 19992 r., sygn. akt III ARN 4/92 – OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 oraz Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak i J. Borkowski, Warszawa 2011, str. 620).

Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym, wynikiem czego jest jednolitość poglądów w tej kwestii.

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), jak również w uchwale składu pięciu sędziów NSA z

I SA/Wa 1308/06 dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1/13) zwrócono uwagę, iż fakt, że nieruchomość nabyta na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez gminę m. st. Warszawy (a następnie przez Skarb Państwa) stała się przedmiotem nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe, nie może przesądzać o tym, że orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej wywołało nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego orzeczenia było odjęcie prawa własności budynku położonego na gruncie tej nieruchomości i przejście tego prawa na gminę m. st. Warszawy. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności wspomnianego orzeczenia administracyjnego zagadnienie, czy zachodzą nieodwracalne skutki prawne, sprowadzać się może tylko do oceny tego właśnie skutku. Organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia "dekretowego" nie jest kompetentny do rozstrzygania w odrębnych sprawach, które wprawdzie dotyczą tej samej nieruchomości, ale należą do innych postępowań, które wywołały rodzajowo odrębne skutki prawne. Są to skutki prawne wywołane nie przez orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, lecz przez późniejsze zdarzenia, akty administracyjne bądź czynności prawne.

U podstaw prawa użytkowania wieczystego nabytego przez "[...]" leży decyzja administracyjna Wojewody Warszawskiego z dnia [...]marca 1998 r. stwierdzająca nabycie tego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Skutki prawne w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków są zatem związane z tą decyzją, a nie z orzeczeniem administracyjnym z 5 lipca 1955 r., które w stosunku do "[...]", ani jego poprzednika prawnego żadnych skutków nie wywoływało.

Wynika stąd, że skutki prawne decyzji stwierdzającej nabycie przez skarżące Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ mogą być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie przewidzianym w kpa.

W świetle powyższego nie ma miejsca na ocenę w tym postępowaniu zagadnienia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), na którą powołuje się strona skarżąca, zważywszy nadto, że instytucja ta ma zastosowanie do prawa nabytego w drodze czynności prawnej, a nie do praw nabytych z mocy prawa, na podstawie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej.

Rękojmia o jakiej mowa nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej. Instytucja rękojmi nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca z mocy prawa w drodze decyzji administracyjnej uzyskała prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ust. 1, 2, 3 i ust. 2, art. 67ust.1, art. 71 ust.4, art. 72 ust.1 i 3 pkt. 5 oraz art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. Nr. 115, poz. 741 ).

Skoro warunkiem rękojmi jest nabycie przez czynność prawną, to nie chroni ona nabycia w wyniku innych zdarzeń

Ponadto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowym (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93) prezentowany jest pogląd, iż w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość przyjęcia, że zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa), będące negatywną przesłanką wyłączającą zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od zasady, że decyzja obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. Topiel 21 w Warszawie , decyzja uwłaszczeniowa z dnia 30 marca 1998r.rażąco naruszała prawo przysługujące osobom trzecim, zgodnie z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie wywołała ona, jak zasadnie przyjął to Sąd I instancji nieodwracalnych skutków prawnych.

Wpis do księgi wieczystej prawa wynikającego z decyzji administracyjnej z dnia [...]marca 1998r. nie należy utożsamiać z prawnym skutkiem tej decyzji w rozumieniu przepisów Kpa. Zgodnie z art. 1 ust. ustawy z dnia 6 czerwca 1982r. o księgach wieczystych ( Dz. U . z 2001r. Nr. 124, poz. 1361 ze zm. ) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości.

Z powyższego wynika, że księgi wieczyste w drodze odpowiednich wpisów rejestrują jedynie zdarzenia kreujące określone stany prawne nieruchomości. Zmiana stanu prawnego wpisanego do księgi, uzasadnia dokonanie stosownych adnotacji i nowych wpisów, zgodnych z aktualnym stanem prawnym nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.