Postanowienie z dnia 2011-10-07 sygn. I OSK 1897/11

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1478/11 o odrzuceniu skargi A.K. na czynność Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niepowołania na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn akt II SA/Wa 1478/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.K. na czynność Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2011 r. nr [...]w przedmiocie niepowołania na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał na treść art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej; P.p.s.a.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na:

1) decyzje administracyjne,

2) postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3) postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem skargi jest pismo z dnia 31 marca 2011 r. nr [...]w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o powołanie na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej, które nie mieści się w katalogu określającym akty, i czynności podlegające kontroli sądów administracyjnych. Zaskarżone pismo miało charakter informacyjny. Nie stanowi ono decyzji administracyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Brak jest przepisu materialnego uprawniającego do jej wydania, jak również pouczenia o dopuszczalności i trybie wniesienia. Przedmiotowe pismo nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto Sąd wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organu, iż dana sprawa dotyczy stosunków służbowych. Stosunki między prokuratorami prokuratur różnych szczebli cechuje zależność służbowa, a sądy administracyjne na mocy art. 5 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej. Art. 5 cytowanej ustawy określa katalog spraw, w których wyłączona jest z mocy ustawy możliwość dokonywania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Z treści art. 5 pkt 2 wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł A.K., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art.58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie istnienia przesłanki do odrzucenia skargi wymienionej w tym przepisie i nieprzeprowadzenie oceny legalności wydanego przez Prokuratora Generalnego rozstrzygnięcia, zawartego w piśmie z dnia 31 marca 2011 r. nr [...]i uznanie, że pismo to nie mieści się w katalogu określającym akty i czynności podlegające kontroli sądów administracyjnych, w tym w szczególności nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej;

2. art.58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. przez błędne ich zastosowanie i uznanie, że sąd administracyjny nie jest właściwy w tej sprawie, a postępowanie sądowe zainicjowane skargą jest sprawą z zakresu podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi;

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, nie można bowiem podzielić wyrażonego w niej stanowiska, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę A.K. na czynność Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2011 r. nr [...]naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga wniesiona w sprawie niniejszej została przez Sąd odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze wskazany przez A.K. przedmiot skargi uznał, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego.

Jak bowiem wcześniej wskazał Sąd I instancji, skarga ta dotyczyła rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia 31 marca 2011 r. o nieuwzględnieniu wniosku o powołanie na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej, które to pismo, zdaniem Sądu, ma charakter informacyjny, nie stanowi decyzji administracyjnej i nie spełnia przesłanek wskazanych w treści art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Niezależnie od podanej przyczyny odrzucenia skargi Sąd stwierdził ponadto, że stosunki między prokuratorami prokuratur różnych szczebli cechuje zależność służbowa, a sądy administracyjne na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej.

Podzielając ten pogląd wskazać trzeba, że art. 5 P.p.s.a. określa katalog spraw, w których wyłączona jest z mocy ustawy możliwość dokonywania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Z treści art. 5 pkt 2 wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (por. postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1546/09, również postanowienie NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1129/09). Do takich spraw niewątpliwie należy sprawa ze skargi A.K., który kwestionuje czynność niepowołania go na stanowisko prokuratora.

Należy wskazać, iż w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), prokuraturę stanowią Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury (ust. 2 tego przepisu).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 17 ust. 3 cyt. ustawy, Prokuraturą Generalną kieruje Prokurator Generalny, który jest przełożonym prokuratorów powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Natomiast stosownie do treści art. 11 ust. 1 ww. ustawy, Prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury powołuje Prokurator Generalny na wniosek Krajowej Rady Prokuratury, przy czym, zgodnie z art. 45 ust. 1 tejże ustawy, stosunek służbowy prokuratora nawiązuje się z chwilą doręczenia zawiadomienia o powołaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II PK 131/08, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, iż "nie może bowiem budzić jakichkolwiek wątpliwości okoliczność, iż stosunek pracy prokuratora, między innymi z uwagi na jego rangę oraz gwarancje trwałości zatrudnienia (por. art. 16 ustawy o prokuraturze), choć zgodnie z powołanym przepisem powstaje na skutek powołania, to faktycznie jest stosunkiem pracy wynikającym z mianowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 10 lipca 1996 r., I PZP 9/96, OSNAPiUS 1997 nr 3, poz. 34 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2001 r., I PKN 379/00, OSNP 2003 nr 5, poz. 116). W doktrynie prawa pracy taki rodzaj stosunku pracy określany jest też jako quasi mianowanie. Stąd przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, dające tylko Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie do powoływania (oraz odwoływania) prokuratorów wszystkich jednostek organizacyjnych prokuratury. Z oczywistych względów uprawnienie to dotyczy również awansowania prokuratorów, skoro awans zawodowy do prokuratury wyższego stopnia musi być związany z kolejnym powołaniem. Uprawnienie to należy do zakresu dyskrecjonalnej władzy Prokuratora Generalnego, co oznacza, że jest nie tylko jego wyłączną kompetencją, ale także może być wykorzystywane w sposób uznaniowy. Innymi słowy, Prokurator Generalny, rozpatrując spełniający nawet wymogi formalne i uzasadniony pod względem merytorycznym wniosek o powołanie danej osoby na stanowisko prokuratora, bądź o powołanie prokuratora na wyższe stanowisko służbowe (awansowanie), nie musi tego wniosku uwzględnić".

Mając na uwadze powyższy wywód Sądu Najwyższego należy podkreślić, iż Prokurator Generalny w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o prokuraturze, nie miał obowiązku wynikającego z przepisu prawa materialnego powołać skarżącego A.K. na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej.

Wydany w tym przedmiocie akt, bez względu na formę, ma charakter sprawy wynikającej z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym, o której mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, bowiem nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie może być uwzględniony, bowiem art. 204 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje w razie oddalenia skargi kasacyjnej zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ jedynie wówczas, gdy zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, zaś w sprawie niniejszej skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia o odrzuceniu skargi.