Wyrok z dnia 2011-11-29 sygn. II OSK 1646/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 79/10 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [A] w przedmiocie ekshumacji zwłok/szczątków oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 79/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z [...] grudnia 2009 r. nr [A] w przedmiocie ekshumacji zwłok (szczątków ludzkich).

Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone następującym postępowaniem:

Decyzjami ostatecznymi z [...] lutego 2008 r. znak: [B] i [C] zezwolono na przeprowadzenie ekshumacji zwłok (szczątków) J. i O. H. z cmentarza przy ul. [a] w Ostródzie na cmentarz przy ul. [b] w Ostródzie.

Następnie decyzją z [...] listopada 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostródzie, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), odmówił P. H. wyrażenia zgody na ekshumację szczątków J. i O. H. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż oprócz H. H., I. L., P. H. i G. H., osobami uprawnionymi do żądania ekshumacji w rozpoznawanej sprawie są prawnuki zmarłych: J. D., E. K., K. L., T. L., A. L., K. H.-P. Z oświadczeń osób uprawnionych wynikało, że zstępni, z wyłączeniem P. H. i G. H., sprzeciwili się ponownej ekshumacji szczątków przodków. Zgodnie ze wskazanym przepisem ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. W sprawie brak było zgody wszystkich uprawnionych osób, a żadna ze stron nie wystąpiła do sądu o rozstrzygnięcie w tej sprawie.

W odwołaniu P. H. i G. H. zarzucili, że organ nie wykazał istnienia przyczyn, dla których wniosek P. H. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem odwołujących się, prawnukowie nie byli legitymowani w tym postępowaniu, a błędne ustalenie stron miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na oświadczeniach tych osób organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Olsztynie decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji wyjaśniając stan faktyczny ustalił m.in. krąg osób uprawnionych do żądania ekshumacji i wolę tych osób co do miejsca spoczynku przodków. Wprawdzie ustaleń tych dokonano w postępowaniu wszczętym z wniosku H. H., lecz stan faktyczny był tożsamy ze stanem faktycznym w przedmiotowej sprawie. W obu sprawach do kręgu osób uprawnionych do żądania ekshumacji należą zstępni zmarłych, tj. wnukowie i prawnukowie J. i O. H. Z treści art. 10 w związku z art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że zstępni osoby zmarłej są, w przeciwieństwie np. do krewnych bocznych, określeni bez żadnego ograniczenia. Pomiędzy uprawnionymi istnieje spór co do miejsca, w którym powinny spoczywać zwłoki J. i O. H. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi dobro osobiste chronione art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego, do ochrony których powołany jest sąd powszechny. Ponadto, prawo do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków rodziny zmarłego, wobec czego do zmiany tego miejsca wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych, którą może zastąpić rozstrzygnięcie sądu powszechnego. Wobec sprzeciwu H. H. i I. L. co do przeniesienia szczątków J. i O. H. na pierwotne miejsce pochówku, postępowanie wszczęte z wniosku P. H. zostało zawieszone, a organ pierwszej instancji wezwał strony do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok. Ze złożonych przez wnuków i prawnuków oświadczeń wynikało, że wszyscy zstępni, z wyjątkiem P. H. i G. H., sprzeciwili się ponownej ekshumacji przodków. Wobec istniejącego sporu co do miejsca spoczywania szczątków J. i O. H. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mogły wydać zezwolenia na ich ponowną ekshumację.

W złożonej skardze P. H. zarzucił, że organy inspekcji sanitarnej nie wykonały wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 maja 2009 r., II SA/Ol 380/09, którym uchylono postanowienie o zawieszeniu postępowania, gdyż organy nie zawiesiły toczącego się postępowania. Skoro w niniejszym postępowaniu istniało zagadnienie wstępne, to organ winien był je zawiesić, a nie posiłkować się taką czynnością z innego postępowania. Zarzucił ponadto, że nieprawidłowo ustalono strony postępowania, gdyż prawnukowie nie są stronami postępowania. Wykładnia językowa art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest niewystarczająca i niezbędne jest posiłkowanie się innymi metodami wykładni, w tym funkcjonalnej i celowościowej. Stwierdził, że nieracjonalne byłoby przyjęcie, że wszyscy zstępni są uprawnieni. Należy zatem przyjąć pewną kolejność uprawnionych (wnukowie, prawnukowie i praprawnukowie), gdyż inaczej krąg podmiotów będzie na tyle duży, że niemożliwe byłoby wzięcie wszystkich pod uwagę. Swój wywód uzasadnił stopniem związania i pamięci o zmarłych. Zarzucił ponadto, że nie wzięto pod uwagę innych zstępnych, w tym P. L., i pozbawiono ich możności udziału w postępowaniu, a ich zgoda była również niezbędna w świetle ustawy.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ nie podzielił ponadto zarzutu dotyczącego niewykonania wyroku WSA w Olsztynie z 12 maja 2009 r. Podniósł, że w wyroku tym Sąd nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania, lecz wyraził oceną prawną dotyczącą stanu faktycznego. Skarżący niekonsekwentnie zarzuca organom, iż nie zawiesiły ponownie postępowania w sprawie, podczas gdy w piśmie z 22 września 2009 r. podał, że żadna ze stron nie zamierza wystąpić do Okręgowego Sądu w Elblągu o rozstrzygnięcie o prawie do określenia miejsca pochówku przodków. Ponadto wskazał, że po wydaniu powyższego wyroku zmieniły się okoliczności sprawy, gdyż niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy o sygn. II SA/Ol 380/09, organ I instancji wydał w dniu [...] lipca 2009 r. postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzjami z [...] lutego 2008 r. Przyznał, że oświadczenia stron i dokumenty zebrane we wznowionych postępowaniach były, na podstawie art. 75 i art. 77 § 4 k.p.a., dowodami również w niniejszej sprawie. Ponadto wskazał, iż nawet jeśli naruszono art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określając zbyt szeroko krąg osób uprawnionych do pochowania zwłok i do żądania ekshumacji, to naruszenie takie nie jest naruszeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy byłoby takie samo. Uznanie, że stronami postępowania są wyłącznie wnukowie J. i O. H. nie zmieniałoby bowiem stanu faktycznego sprawy, w szczególności tego, że pomiędzy stronami istnieje konflikt co do miejsca spoczywania szczątków ich przodków.

Organ wezwał strony m.in. do wskazania osób uprawnionych do żądania ekshumacji. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego i G. H. oświadczył, że w kręgu osób uprawnionych są wnukowie J. i O. H.. Z oświadczenia H. H. wynikało natomiast, iż poza jego rodzeństwem, osobami uprawnionymi do żądania ekshumacji są także prawnukowie zmarłych. W tej sytuacji niezrozumiałym jest, dlaczego skarżący wskazał dopiero w skardze P. L. jako należącego do kręgu osób wymienionych w art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, pomimo że był wzywany do wskazania tych osób w trakcie wznowionego postępowania. Powyższe dotyczy również faktu wniesienia w dniu 4 stycznia 2010 r. skargi przez R. H., najstarszego syna G. H., który do tej pory nie brał udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Osobami uprawnionymi do pochowania zwłok ludzkich, stosownie do art. 10 ust. 1 tej ustaw są najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka), 2) krewni zstępni, 3) krewni wstępni, 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. (...) Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą.

Błędne jest stanowisko, że z art. 10 ustawy należy wywodzić kolejność uprawnionych. Cytowany wyżej przepis jest jasny i precyzyjny, wobec czego nie wymaga dokonania wykładni innej niż gramatyczna. Zasadą jest bowiem, że nie poddaje się wykładni systemowej lub funkcjonalnej przepisu, którego sens językowy jest jasny. Stanowisko to podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., K 25/99 (OTK nr 5/2000, poz. 141), w którym stwierdził, że "w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Nie można zatem ograniczać tylko w drodze wykładni funkcjonalnej prawa do sprawienia pochówku oraz ekshumacji zmarłego. Nie budzi wątpliwości, że uprawnienie do pochowania zwłok oraz do dokonania ekshumacji zwłok i szczątków jest prawem wspólnym m.in. wszystkich żyjących członków rodziny zmarłego (por. wyrok NSA z 22 października 2009 r., II OSK 1620/08). Z powyższego wynika, że do podjęcia tych działań wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika natomiast bezspornie, że w rozpoznawanej sprawie pomiędzy osobami uprawnionymi do ekshumacji zwłok istnieje wyraźny spór co do miejsca pochówku ich przodków. Brak zgody na ponowną ekshumację przodków wyrazili wnukowie O. i J. H.: H. H. i I. L. oraz prawnukowie zmarłych: J. D., E. K., K. L., A. L., K. H.-P. i T. L. W pisemnych oświadczeniach złożonych w dniach 30 i 31 lipca 2009 r., osoby te zgodziły się wyłącznie na pierwotną ekshumację. Okoliczność ta wyklucza możliwość wyrażenia zgody przez organ inspekcji sanitarnej na powtórną ekshumację szczątków O. i J. H. Faktem jest, że oświadczenia rodziny, o których mowa wyżej nie zostały złożone w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, lecz we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzjami z [...] lutego 2008 r., którymi wyrażono zgodę na wniosek H. H., na pierwotną ekshumację jego przodków jednak jest to okoliczność bez znaczenia, gdyż tym samym osobom przysługuje przymiot strony w obu tych postępowaniach. Ponadto, organ administracji ma wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1). Tak więc uwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy z wniosku skarżącego materiału dowodowego zgromadzonego w toku innego postępowania administracyjnego, które również dotyczyło ekshumacji O. i J. H., nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Działanie takie służyło również realizacji innej naczelnej zasady postępowania administracyjnego – zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).

Brak zgody stron postępowania powoduje, że wskazanie przez skarżącego na etapie postępowania sądowego kolejnych osób, które mogłyby znajdować się w kręgu uprawnionych zgodnie z art. 10 ustawy, nie zmieniłoby rozstrzygnięcia i nie może być kwalifikowane jako naruszenie, o którym mowa w art., 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez zaniechanie zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania wstrzymałoby bieg sprawy na czas rozstrzygnięcia przez sąd powszechny o uprawnieniu do ekshumacji szczątków O. i J. H.. Należy jednak zauważyć, że na wezwanie organu pierwszej instancji z [...] września 2009 r. J. D., A. L., H. H., K. L., E. K. i I. L. oświadczyli, że nie będą występować do sądu o rozstrzygnięcie sporu. Milczenie w tym względzie wezwanych K. H.-P. i T. L. oraz P. H. i G. H. można również przyjąć za brak zamiaru kierowania tej sprawy do sądu powszechnego. Powyższe znajduje potwierdzenie w pisemnych oświadczeniach złożonych w dniach 30 i 31 lipca 2009 r., w których J. D., A. L., H. H., K. L., E. K. i I. L. wyrazili zgodę na pierwotną ekshumację.

W piśmie z dnia 28 lipca 2009 r. pełnomocnik skarżącego i G. H. stwierdził natomiast, że nie uznali oni za konieczne złożenia pozwu o rozstrzygnięcie sporu co do miejsca pochówku, wywodząc, iż jest to obowiązek H. H. W rozpoznawanej sprawie skarżący również nie wykazał, aby podjął działania w tym kierunku. Poza tym, do wystąpienia do sądu powszechnego przez skarżącego nie jest niezbędne uprzednie zawieszenie postępowania administracyjnego. Bezcelowe zatem byłoby zawieszanie postępowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek osób uprawnionych do ekshumacji wyraziła wolę wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu.

Również nie jest uzasadniony zarzut, że organy nie wykonały wyroku Sądu z 12 maja 2009 r., poprzez zaniechanie dokonania tej czynności procesowej, ponieważ w wyroku tym Sąd nie zobowiązał organu do powtórnego zawieszenia postępowania.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez P. H. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. WSA w Olsztynie zarzucono naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd, że mimo istnienia sporu między uprawnionymi stronami co do zgody na ekshumację, nie zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec zaistnienia zagadnienie wstępnego, dla rozstrzygnięcia którego właściwy jest sąd powszechny. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obwiązujący i zaistnienie zagadnienia wstępnego powoduje wydanie postanowienia o zwieszeniu postępowania administracyjnego i wezwaniu stron do wystąpienia do sądu powszechnego. Dopiero bezskuteczne wezwanie w tym konkretnym postępowaniu nakazuje: podjęcie postępowania i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ. Skoro w niniejszej sprawie nie wydano postanowienia o zawieszeniu postępowania, ani nie rozstrzygnięto zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, to organ bezsprzecznie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd pierwszej instancji, nie dostrzegając tego błędu, uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; nie można wykluczyć, że w tym postępowaniu — po wezwaniu — strona wystąpiłaby do sądu powszechnego, a tak, pozostaje nierozstrzygnięte zagadnienie wstępne, bowiem organ go w tej decyzji nie rozstrzygnął.

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z rażącym naruszeniem przez organ art. 100 § 3 ab initio w zw. z art. 100 § 2 in fine k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu, że w tej sprawie organ wydał decyzję bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, co powoduje skutek nieważności zaskarżonej decyzji, którą to Sąd pierwszej instancji winien był stwierdzić, stosując przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skoro w tym konkretnym postępowaniu istnieje zagadnienie wstępne, które winien był rozstrzygnąć sąd powszechny, a go nie rozstrzygnął, to bezwzględnym obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie tego zagadnienia we własnym zakresie, podobnie jak to tenże sam organ uczynił w innej sprawie (wznowieniowej), na którą to tutaj się powoływał. Brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w tym konkretnym postępowaniu i wydanie decyzji — jest rażącym naruszeniem prawa.

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez bezzasadne przyjęcie, że udział pozostałych stron, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, gdy tymczasem z powołanych przepisów prawa wynika, że proces wyrażania zgody na ekshumację nakazuje wymóg uzyskania stanowiska wszystkich zstępnych. Skoro zabrakło w sprawie oświadczenia kilkunastu zstępnych, to w nie da się zasadnie przyjąć, że brak ich czynnego udziału nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.

Ponadto, zarzucono Sądowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 2 (w zakresie użytego w tej konstrukcji normatywnej pojęcia "krewni zstępni") w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych polegającą na nietrafnym oparciu się wyłącznie o wykładnię językową tej normy i uznaniem, że pod pojęciem tym należy tutaj rozumieć wszystkich zstępnych, którzy w ten sposób staną się uprawnieni do wyrażenia zgody na pochówek bądź ekshumację. Posłużenie się jedynie wykładnią językową jest niewystarczające, gdyż prowadzi do niepewnych rezultatów i stoi w konflikcie z innymi normami systemu prawnego; niewątpliwie wskazuje na zbyt szeroki zakres stosowania omawianej normy i nie służy realizacji funkcji, jaką temu przepisowi nadał ustawodawca. Oparcie się wyłącznie na wykładni językowej wyrażenia "krewni zstępni prowadzi wręcz do absurdalnych rezultatów, gdzie dla możliwości dokonania pochówku lub, w tym wypadku ekshumacji, konieczne będzie uzyskanie zgody wszystkich praprapra-wnuków zmarłych i ich udział w postępowaniu w charakterze strony. Wobec czego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, pojęcie "krewnych zstępnych" z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy należy wykładać z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej oraz systemowej i uznać, że w świetle zasad prawnych dot. zdolności do czynności prawnych oraz systematyki art. 10 tej ustawy, uprawnionymi do pochówku/ekshumacji zmarłych są w analizowanym zakresie: dzieci zmarłych, a z braku dzieci: wnukowie zmarłych, a z braku wnuków: prawnukowie zmarłych, itd.; nie zaś wszyscy żyjący zstępni łącznie. Przyjęcie wykładni Sądu oznaczać będzie udział ok. 30 stron z różnych krajów, w tym osób, które nawet nie uświadamiają sobie swojego praprapradziadka.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej stwierdzono, że organy posłużyły się zbyt daleko okolicznościami faktycznymi z innych postępowań prowadzonych w podobnej sprawie, tyle że odmiennej, bo wznowieniowej; tak dalece przetransponowały materiał dowodowy z tamtego postępowania, że w tym postępowaniu zapomniały zawiesić postępowania, a nawet rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego. Sąd zaś bezzasadnie wady te zaakceptował, co autor skargi kasacyjnej zarzuca w trzech pierwszych, szeroko przedstawionych i uzasadnionych podstawach kasacyjnych. Są one uzasadnione, bo: a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obwiązujący i zaistnienie zagadnienia wstępnego nakazuje zawiesić postępowanie (pierwsza podstawa kasacyjna); b) niezależnie od trafności zarzutu, że organ bezzasadnie nie zawiesił postępowania, to jednak brak rozstrzygnięcia przez ten organ zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i w tym postępowaniu (a nie innym — wznowieniowym), jest tak dalece wadliwe, że prowadzi już do rażącego naruszenia prawa i obliguje Sąd nawet do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a tymczasem Sąd bezzasadnie skargę oddalił (druga podstawa kasacyjna); c) wreszcie nie można zaakceptować poglądu Sądu, że pominięcie pozostałych zstępnych nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem co najmniej kłóci się to z dalszym twierdzeniem Sądu, że "bezcelowe zatem byłoby zawieszanie postępowania, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek z osób uprawnionych do ekshumacji wyraziła wolę wystąpienia do sadu powszechnego o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu". Nie znamy stanowiska pozostałych kilkunastu zstępnych, nie wiemy więc czy strony te do sądu by nie wystąpiły, gdyby umożliwiono im udział w postępowaniu (trzecia podstawa kasacyjna).

Podniesione tu uchybienia Sądu, który nie dostrzegł tak poważnych uchybień organu a nawet rażących, jak brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego — miały istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Nie można przecież pozostawić w obrocie prawnym decyzji, która nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego został już szeroko opisany, uzasadniony i wskazano też na jego wpływ na wynik sprawy jako istotny, gdyż nie sposób nie uwzględnić skargi co do takiej decyzji, która była też kierowana do osób nie będących stronami w sprawie. To zagadnienie prawne jest bardzo skomplikowane ze względu na treść przepisu art. 10 ustawy, jednakże wykładnia językowa nie jest porządkiem absolutnym przy egzegezie norm prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne.

3. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z rażącym naruszeniem przez organ art. 100 § 3 ab initio w zw. z art. 100 § 2 in fine k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu, że w tej sprawie organ wydał decyzję bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, co powoduje skutek nieważności zaskarżonej decyzji jest błędny.

Decyzjami Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z [...] grudnia 2009 r. nr [D] i nr [E] utrzymano w mocy decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie z [...] października 2009 r. nr [F] i [G], które zawierały m.in. zobowiązanie P. H. i G. H. do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie wyrażenia zgody na ekshumację zwłok (szczątków) O. i J. H. z cmentarza przy ul. [a] w Ostródzie na cmentarz przy ul. [b] w Ostródzie, tj. rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Rozstrzygnięcie to ma podstawę prawną w art. 100 § 3 k.p.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że żadna ze stron, mimo wezwania jej przez organ prowadzący postępowanie, nie wystąpiła w wyznaczonym terminie do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok O. i J. H. Obligowało to organ do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie również w rozpoznawanej tu sprawie, a następnie do wydania stosownej w stosunku do poczynionych ustaleń decyzji administracyjnej.

4. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegający na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd, że mimo istnienia sporu między uprawnionymi stronami co do zgody na ekshumację, nie zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania administracyjnego, należało uznać za bezzasadny. Co więcej, podnoszenie tego zarzutu w istniejącym stanie faktycznym (brak zgody między stronami na ekshumację O. i J. H.) może być odczytane jako nadużycie przez skarżącego przysługującego mu uprawnienia. Wszak może on wystąpić na drogę postępowania cywilnego w dowolnie wybranym przez siebie momencie i fakt ten nie osłabi jego sytuacji prawnej jako strony postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na ekshumację O. i J. H.

5. Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez bezzasadne przyjęcie, że udział pozostałych stron, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy jest nieuzasadniony, ponieważ między stronami biorącymi udział w postępowaniu istnieje spór w kwestii udzielenia zgody na ekshumację szczątków O. i J. H. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zatem kwestia, jaką pozycję w tym sporze zajmą osoby nie biorące udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie należy podkreślić, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko na żądanie tej strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 147 zd. 2 k.p.a.). Oznacza to, że także sąd administracyjny może tą wadę postępowania uwzględnić tylko na żądanie strony, którą pozbawiono prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

6. Wreszcie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 2 (w zakresie użytego w tej konstrukcji normatywnej pojęcia "krewni zstępni") w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy, ekshumacja zwłok może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Osobami uprawnionymi do pochowania zwłok w świetle art. 10 ust. 1 tej ustawy są członkowie najbliższej pozostałej rodziny osoby zmarłej, a mianowicie: małżonek, krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Nie ma wątpliwości co do tego, że ewentualny spór między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji (bo art. 15 ust. 1 pkt 1 odsyła do art. 10 ust. 1 ustawy) nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 k.c.), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny. Prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do ekshumacji wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych (wyrok SN z 25 kwietnia 1966 r., II CR 106/66, LEX nr 5977). W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może zatem skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby uprawnionej do złożenia stosownego oświadczenia woli (wyrok SN z 7 czerwca 1966 r., I CR 346/65) na drodze procesu cywilnego toczącego się na skutek powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli - (art. 23 i 24 w zw. z art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § 1 k.p.c.).

7. Sąd administracyjny, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny (art. 134 w zw. z art. 193 p.p.s.a.) zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

8. Wynika z tego, że sprawa, której dotyczy zaskarżony wyrok nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą wyrokiem NSA z 23 listopada 2010 r., II OSK 1383/10. Tym niemniej są to takie same sprawy, ponieważ przedmiotem obu jest kwestia uzyskania zezwolenia na ekshumację O. i J. H., a ponadto w obu sprawach występuje ten sam krąg stron postępowania. Naturalnym więc jest, że Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie niniejszej sprawy podtrzymuje swoją ocenę prawną, którą wypowiedział w wyroku z 23 listopada 2010 r., II OSK 1383/10.

9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.