Postanowienie z dnia 2011-11-30 sygn. I OSK 2146/11

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1412/11 o odrzuceniu skargi L.P. na czynność Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 września 2011 r., sygn akt II SA/Wa 1412/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L.P. na czynność Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2011 r. nr [...]w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.P. uczynił działanie Prokuratora Generalnego polegające na niepowołaniu go na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej. Jako podstawę wniesionej skargi skarżący powołał przepis art. 3 § 2 pkt 4 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wywodząc, iż odmowa powołania dokonana przez Prokuratora Generalnego jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlega kontroli sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi L.P. – prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu – wskazał, że Krajowa Rada Prokuratury uchwałą z dnia 11 marca 2011 r. nr [...]złożyła wniosek do Prokuratora Generalnego o powołanie skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej. Natomiast Prokurator Generalny, wbrew temu pozytywnemu wnioskowi, odmówił powołania na to stanowisko i nie przedstawił w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji. Skarżący uznał taki sposób działania za niezgodny z prawem i z tego powodu, pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r., wezwał Prokuratora Generalnego do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie skarżący podał, że w odpowiedzi otrzymał pismo (pismo z dnia 9 maja 2011 r. nr [...]), w którym Prokurator Generalny po raz kolejny nie wyjaśnił przyczyn odmowy powołania.

Skarżący zaznaczył, że nie zgadza się z wyrażonym w tym piśmie poglądem, zgodnie z którym odmowa powołania na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych.

Jednocześnie skarżący uzasadniając dopuszczalność wniesionej skargi wykluczył możliwość oceny skargi w tym zakresie poprzez zastosowanie analogii ze spraw dotyczących odmowy powołania przez Prezydenta RP określonych osób na stanowiska sędziów sądów powszechnych. Podkreślił bowiem, że w odróżnieniu od Prezydenta RP, Prokurator Generalny jest organem administracji publicznej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratora Generalnego do powołania go na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej, zgodnie z treścią wskazanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Prokurator Generalny wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, w pierwszej kolejności organ przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, iż po przedstawieniu przez Krajową Radę Prokuratury wniosku o powołanie skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej, na mocy uchwały tego organu z dnia 11 marca 2011 r. nr [...], pismem z dnia 31 marca 2011 r. nr [...]poinformował prokuratora L.P., że nie uwzględnił powyższego wniosku.

Natomiast kolejnym pismem, udzielonym w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 19 kwietnia 2011 r. (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), poinformował go, że nie znalazł podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska.

Według organu, przedmiotem zaskarżenia L.P. uczynił właśnie pismo z dnia 31 marca 2011 r., błędnie uznając, iż stanowi ono zaskarżalną do sądu administracyjnego czynność, podczas gdy jest ono wyłącznie realizacją kompetencji Prokuratora Generalnego unormowaną w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), prokuraturę stanowią Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury (ust. 2 tego przepisu).

Natomiast stosownie do treści art. 11 ust. 1 ww. ustawy, prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury powołuje Prokurator Generalny na wniosek Krajowej Rady Prokuratury, przy czym, zgodnie z art. 45 ust. 1 tejże ustawy, stosunek służbowy prokuratora nawiązuje się z chwilą doręczenia zawiadomienia o powołaniu.

Sąd I instancji podkreślił, iż Prokurator Generalny jest jedynym podmiotem uprawnionym do powoływania prokuratorów powszechnych jednostek prokuratury, a stosunek pracy prokuratora, między innymi z uwagi na jego rangę oraz gwarancje trwałości zatrudnienia (por. art. 16 ustawy o prokuraturze), choć zgodnie z przepisem art. 11 ust. 1 i art. 45 ust. 1 ustawy powstaje na skutek powołania, to faktycznie jest stosunkiem pracy wynikającym z mianowania (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II PK 131/08, OSNP 2010/15-16/185).

Ponadto Sąd wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organu, iż dana sprawa dotyczy stosunków służbowych. Stosunki między prokuratorami prokuratur różnych szczebli cechuje zależność służbowa, a sądy administracyjne na mocy art. 5 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej, bowiem czynności dokonywane w zakresie tej podległości nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł L.P., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że skarga na czynność Prokuratora Generalnego o odmowie powołania na stanowisko prokuratora Prokuratury generalnej nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych;

2. art.58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi w sytuacji gdy podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu jako skarga na inną czynność z zakresu administracji publicznej;

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 30, art. 60, art. 65 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie przyczyny odmowy powołania skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, nie można bowiem podzielić wyrażonego w niej stanowiska, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę L.P. na czynność Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2011 r. nr [...]naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga wniesiona w sprawie niniejszej została przez Sąd odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze wskazany przez L.P. przedmiot skargi uznał, iż dotyczy ona spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, a czynności dokonywane w ramach tej podległości nie są czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Jak bowiem wcześniej wskazał Sąd I instancji, skarga ta dotyczyła rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia 31 marca 2011 r. o nieuwzględnieniu wniosku o powołanie na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej, które to pismo, zdaniem Sądu, ma charakter informacyjny, nie stanowi decyzji administracyjnej i nie spełnia przesłanek wskazanych w treści art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Niezależnie od podanej przyczyny odrzucenia skargi Sąd stwierdził ponadto, że stosunki między prokuratorami prokuratur różnych szczebli cechuje zależność służbowa, a sądy administracyjne na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej.

Podzielając ten pogląd wskazać trzeba, że art. 5 P.p.s.a. określa katalog spraw, w których wyłączona jest z mocy ustawy możliwość dokonywania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Z treści art. 5 pkt 2 wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (por. postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1546/09, również postanowienie NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1129/09). Do takich spraw niewątpliwie należy sprawa ze skargi L.P., który kwestionuje czynność niepowołania go na stanowisko prokuratora.

Należy wskazać, iż w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), prokuraturę stanowią Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury (ust. 2 tego przepisu).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 17 ust. 3 cyt. ustawy, Prokuraturą Generalną kieruje Prokurator Generalny, który jest przełożonym prokuratorów powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Natomiast stosownie do treści art. 11 ust. 1 ww. ustawy, prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury powołuje Prokurator Generalny na wniosek Krajowej Rady Prokuratury, przy czym, zgodnie z art. 45 ust. 1 tejże ustawy, stosunek służbowy prokuratora nawiązuje się z chwilą doręczenia zawiadomienia o powołaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II PK 131/08, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, iż "nie może bowiem budzić jakichkolwiek wątpliwości okoliczność, iż stosunek pracy prokuratora, między innymi z uwagi na jego rangę oraz gwarancje trwałości zatrudnienia (por. art. 16 ustawy o prokuraturze), choć zgodnie z powołanym przepisem powstaje na skutek powołania, to faktycznie jest stosunkiem pracy wynikającym z mianowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 10 lipca 1996 r., I PZP 9/96, OSNAPiUS 1997 nr 3, poz. 34 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2001 r., I PKN 379/00, OSNP 2003 nr 5, poz. 116). W doktrynie prawa pracy taki rodzaj stosunku pracy określany jest też jako quasi mianowanie. Stąd przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, dające tylko Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie do powoływania (oraz odwoływania) prokuratorów wszystkich jednostek organizacyjnych prokuratury. Z oczywistych względów uprawnienie to dotyczy również awansowania prokuratorów, skoro awans zawodowy do prokuratury wyższego stopnia musi być związany z kolejnym powołaniem. Uprawnienie to należy do zakresu dyskrecjonalnej władzy Prokuratora Generalnego, co oznacza, że jest nie tylko jego wyłączną kompetencją, ale także może być wykorzystywane w sposób uznaniowy. Innymi słowy, Prokurator Generalny, rozpatrując spełniający nawet wymogi formalne i uzasadniony pod względem merytorycznym wniosek o powołanie danej osoby na stanowisko prokuratora, bądź o powołanie prokuratora na wyższe stanowisko służbowe (awansowanie), nie musi tego wniosku uwzględnić."

Mając na uwadze powyższy wywód Sądu Najwyższego należy podkreślić, iż Prokurator Generalny w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o prokuraturze, nie miał obowiązku wynikającego z przepisu prawa materialnego powołać skarżącego L.P. na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej.

Wydany w tym przedmiocie akt, bez względu na formę, ma charakter sprawy wynikającej z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym, o której mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a.

Należy ponadto wskazać, że skarga ta dotyczyła rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia 31 marca 2011 r. o nieuwzględnieniu wniosku o powołanie na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej, które to pismo, zdaniem Sądu, ma charakter informacyjny, nie stanowi decyzji administracyjnej i nie spełnia przesłanek wskazanych w treści art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, bowiem nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.