Wyrok z dnia 2012-03-16 sygn. I OSK 2174/11

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wr 21/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 21/11 oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej powoływana jako skarżąca Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie ciągów drenażowych, przeprowadzenie linii kablowych oraz urządzeń telekomunikacyjnych na klatkach schodowych, dachu i piwnicy budynku przy ul. [...], a także ich eksploatację i konserwację. Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie tego organu do wydania w terminie miesiąca decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie organ wyjaśnił, że po wniesieniu w dniu [...] sierpnia 2010 r. przedmiotowego wniosku, pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skierowanym w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.; dalej K.p.a.). wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków złożonego wniosku poprzez przedłożenie w terminie 7 dni: wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, zaświadczenia o wpisie do rejestru przedsiębiorstw telekomunikacyjnych, wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego, dokumentacji z rokowań z właścicielem, użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości, pełnomocnictwa R. S. do przeprowadzenia w imieniu skarżącej Spółki rokowań z właścicielami nieruchomości, uzupełnienie wniosku oraz projektu wykonawczego w zakresie opisanym w pkt 3 uwag końcowych projektu wykonawczego oraz naniesienie na mapie dla celów projektowych przebiegu planowanej sieci uzbrojenia podziemnego lub usunięcie tego zapisu z projektu, uzupełnienie projektu wykonawczego o wymiary masztu antenowego. Jednocześnie w wezwaniu tym wnioskodawca został pouczony o skutkach nie usunięcia braków wniosku tj. o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącej Spółki przy piśmie z dnia [...] września 2010 r. dołączył jedynie część żądanych dokumentów.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Wrocławia poinformował skarżącą Spółkę, że z uwagi na nieuzupełnienie podania pozostawia się je bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wspomnianym wyżej wyrokiem stosowanie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) oddalił skargę spółki.

Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, ponieważ w przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 K.p.a.) osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania) przysługuje – na ogólnych zasadach – skarga do sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 124 u.g.n. uzyskanie zezwolenia na ograniczenie prawa, o które ubiegała się skarżąca Spółka, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Do wniosku należy zaś dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w tak określonych warunkach prawnych należy uznać, że obligatoryjnym elementem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. są dokumenty z rokowań przeprowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Wymogu tego nie eliminuje korzystanie z możliwości określonej w przepisie art. 124 ust. 2 u.g.n. poprzez art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), bowiem ze sformułowania w nim zawartego wynika, że – w przypadkach określonych w tym przepisie - art. 124 u.g.n. stosuje się wprost. Ustawodawca redagując to odesłanie nie użył określenia ,,odpowiednio", które uprawniałoby do modyfikowania warunków, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. i jest to – w uznaniu Sądu pierwszej instancji – racjonalne działanie ustawodawcy, wynikające ze świadomości skutków, jakie dla właściciela lub użytkowania wieczystego nieruchomości powoduje uwzględnienie przez właściwy organ wniosku o ograniczeniu sposobu korzystania z niej poprzez udzielenie zezwolenia na wykonanie określonych ustawowo prac.

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości i nie kwestionowany przez skarżącą Spółkę, że do przedmiotowego wniosku nie została dołączona dokumentacja, o której mowa w przywoływanym wcześniej przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadnie zatem Prezydent Wrocławia uznając to za brak formalny wniosku, wezwał w trybie art. 64 § 2 K.p.a. skarżącą Spółkę do jego usunięcia w terminie siedmiu dniu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Bezsporne w sprawie jest również to, że w zastrzeżonym terminie ten brak nie został usunięty, co obligowało organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Taki bowiem skutek niezastosowania się wnoszącego podanie do wezwania organu skierowanego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. przewidział ustawodawca w tym przepisie, nie określając przy tym formy czynności właściwego organu administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniosła skarżąca Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 27 ust. 2 zd. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 Nr 119, poz.1116 ze zm., dalej u.s.m.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że spółdzielnia mieszkaniowa działając jako zarząd powierzony nie jest organem reprezentujący właścicieli lokali mieszkalnych i złożenie oferty temu organowi nie stanowi złożenia oferty właścicielom lokali, w wyniku czego sąd błędnie przyjął, że skarżąca spółka nie spełniła przesłanki opisanej w art. 124 ust. 3 u.g.n. gdyż nie przedłożył dokumentacji z rokowań w właścicielami lokali,

2) art. 33 ust. 1, 3 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że w sytuacji realizacji uprawnienia wynikającego z art. 33 powołanej ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w trybie administracyjnym poprzez odesłanie do art. 124 u.g.n. skarżąca Spółka miała obowiązek wykazania się wcześniejszym przeprowadzeniem rokowań z każdym z właścicieli mieszkań spółdzielczych, a nie z ich przedstawicielem reprezentującym ich na zewnątrz,

3) art. 27 ust 2 zd 2 u.s.m. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca Spółka miała obowiązek uzyskania uchwały właścicieli lokali mieszkalnych na podjęcie rokowań ze spółdzielnią, w sytuacji w której zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 zd. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyłącza się stosowanie przepisów o wspólnocie mieszkaniowej i zgromadzenie właścicieli o jakich mowa w ustawie o własności lokali, w tym i stosowanie przepisu art. 23 u.w.l.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 149 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji w której organ administracji błędnie zastosował art. 64 § 2 K.p.a. i niezasadnie pozostawił wniosek Skarżącego bez rozpoznania.

W skardze kasacyjnej wniesiono ponadto, na podstawie art. 187 P.p.s.a., o rozważenie przez Sąd orzekający przekazania sprawy składowi 7 sędziów, gdyż zagadnienie prawne dotyczące relacji przepisów art. 33 ust. 1, 3 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do przepisów odesłanych tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, które do chwili obecnej nie były przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy w inny sposób korygować.

Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia czy uzasadnione było żądanie od skarżącego przedstawienia dowodu przeprowadzenia rokowań z właścicielami lokali.

Wskazywanie na taki obowiązek przez organ i potwierdzenie takiego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji zdaniem kasatora stanowi naruszenie art. 27 ust 2 zd. 1 u.s.m. Zgodnie z tym unormowaniem zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 tej ustawy. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Przepis ten przyznaje zatem spółdzielni mieszkaniowej uprawnienie zarządcy nieruchomości wspólnej. Jednocześnie jednakże wyłącza on stosowanie regulacji dotyczących zarządu nieruchomością wspólną zawartych w ustawie o własności lokali. W szczególności nie mają więc zastosowania przepisy dotyczące dokonywania czynności przekraczające zwykły zarząd. Nie ulega przy tym jakimkolwiek wątpliwościom, że zgoda na ograniczenie prawa własności (użytkowania wieczystego) poprzez zezwolenie na realizację urządzenia telekomunikacyjnego jest czynnością prawną przekraczającą zwykły zarząd

W związku z wyłączeniem stosowania ustawy o własności lokali, zastosowanie znajdą ogólne zasady dotyczących zarządu nieruchomością wspólną zawarte w kodeksie cywilnym. Podstawowe znaczenie ma przy tym art. 199 K.c. stanowiący, że do podjęcia czynności przekraczającej zwykły zarząd wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Spółdzielnia mieszkaniowa nie jest więc w świetle art. 27 ust. 2 zd. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uprawniona z mocy prawa do reprezentowania właścicieli lokali w sprawie o ograniczenie praw do nieruchomości wspólnej, jako czynności przekraczającej zwykły zarząd. Dlatego też pismo skarżącej Spółki skierowane do spółdzielni jako zarządcy nieruchomości nie wyczerpuje wymogu przeprowadzenia rokowań.

Przyznać natomiast należy rację skarżącemu, że błędne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżąca Spółka miała obowiązek uzyskania uchwały właścicieli lokali mieszkalnych na podjęcie rokowań ze spółdzielnią. Jednak pogląd ten wyrażony w zaskarżonym wyroku nie miał jakiegokolwiek wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ oddalając skargę na bezczynność nie doszło do naruszenia art. 27 ust. 2 u.s.m. jako nie mającego w ogóle zastosowania w sprawie.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 33 ust 1, 3 i 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 124 ust 1 i 3 u.g.n stwierdzić należy, że również ten zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony.

Przepis art. 33 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości są obowiązani umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Przy tym ust. 3 tego artykułu stwierdza, że warunki korzystania ustala się na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie. Natomiast w przypadku nie zawarcia umowy w tym terminie stosuje się przepisy art. 124 i 124a u.g.n. Przy tym jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji stosowanie art. 124 i 124a u.g.n. nie następuje odpowiednio lecz wprost.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 33 ust. 1 tej ustawy pojęciem "zarządcy" jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia nieruchomości nie może być w żadnym razie odczytywane jako regulacja szczególna w stosunku do unormowania wynikającego z art. 199 K.c. O zgodzie zarządcy można mówić w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych, czy też zarządu drogi jako zarządcy pasa drogowego. Przepis ten nie ma jednakże jakiegokolwiek znaczenia dla kwestii prowadzenia rokowań w przedmiocie ograniczenia praw do nieruchomości wspólnej. W tej kwestii, jak słusznie wywiódł to Sąd pierwszej instancji

Natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego ograniczony został jedynie do niezastosowania art. 149 P.p.s.a., który określa sposób rozstrzygnięcia w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, a więc odnosi się w istocie do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocena dotycząca braku bezczynności organu w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.