Wyrok z dnia 2012-06-06 sygn. II SAB/Sz 22/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Izby Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. nakazuje Izbie Lekarskiej rozpoznać w terminie dwóch tygodni wniosek L. S. z dnia [...] r. o udzielenie informacji publicznej, II. zasądza od Izby Lekarskiej na rzecz skarżącego L. S. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] r. L. S. zwrócił się do Okręgowej Rady Lekarskiej z prośbą o wyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej Okręgowa Rada Lekarska utajniła w dniu [...] r. część swojego posiedzenia co skutkowało wyproszeniem wnioskodawcy z sali obrad uniemożliwiając mu uczestniczenie w dalszej części posiedzenia.

W piśmie z dnia [...] r. Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej poinformował wnioskodawcę, że Rada w dniu [...] r. utajniła tylko część obrad umożliwiając wnioskodawcy m. in. wypowiedzenie się co do pkt. 13 porządku obrad i umożliwiła obecność podczas podejmowania uchwały nr [...] w sprawie uchylenia uchwały ORL nr [...] z dnia [...]r. w sprawie odmowy zwrotu kosztów utraconego przez wnioskodawcę zarobku w związku ze stawiennictwem w biurze Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej celem przesłuchania w charakterze świadka, ponieważ sprawa ta dotyczyła wnioskodawcy osobiście. Odnosząc się do utajnienia dalszej części posiedzenia Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej wyjaśnił, że Rada posiada takie prawo na podstawie § 8 ust. 2 w związku z § 18 ust. 3 regulaminu organizacji i trybu działania Okręgowej Rady Lekarskiej

stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] -Z Okręgowego Zjazdu Lekarzy OIL z dnia [...] r. Zgodnie z treścią § 8 ust. 2 regulaminu ORL może, na wniosek członka Rady, w trybie określonym w § 18 ust. 3 czyli zwykłą większością głosów i po wysłuchaniu wnioskodawcy, uchwalić tajność całości lub części posiedzenia. Regulamin ten został wydany na podstawie art. 24 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. nr 219 poz. 1708) i ponieważ jeden z członków ORL złożył wniosek o utajnienie posiedzenia, Rada miała obowiązek poddać taki wniosek formalny pod głosowanie, w wyniku czego podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utajnienia części posiedzenia Okręgowej Rady Lekarskiej w dniu [...] r. Zatem ORL podejmując uchwałę o utajnieniu części obrad działała w ramach przyznanych jej kompetencji.

Pismem z dnia [...] r. L. S. zwrócił się do OIL z wnioskiem o udostępnienie protokołu obrad ORL z dnia [...] r. wraz z nagraniem video na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu [...] r. L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Okręgowej Izby Lekarskiej, skargę na utajnienie posiedzenia Okręgowej Rady Lekarskiej w dniu [...] r. Skarżący podniósł, że na podstawie art. 3 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej był uprawniony do uczestniczenia w posiedzeniu, a także jest uprawniony do zapoznania się z protokołem i zapisem audiowizualnym, a utajniając obrady bez powołania się na ochronę tajemnicy innej niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna, ORL naruszyła obowiązujące prawo. Zdaniem skarżącego utajnianie posiedzeń ORL z powołaniem się na zapis regulaminu daje możliwość całkowitej dowolności w utajnianiu obrad Rady, a tym samym uniemożliwia dostęp do informacji publicznej.

Okręgowa Rada Lekarska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ponieważ skarżący wniósł skargę zanim zapadło jakiekolwiek rozstrzygniecie w sprawie jego wniosku i nie wyczerpawszy trybu określonego w art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. bez złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał ponadto, że odpowiedź została udzielona skarżącemu w piśmie z dnia [...] r., a więc w zakreślonym ustawą terminie 14 dni.

Organ wyjaśnił, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów jak i w drodze udostępnienia materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Nie sposób jednak Okręgowej Rady Lekarskiej określić mianem organu kolegialnego pochodzącego z powszechnych wyborów. Zatem żądanie udostępnienia materiałów z posiedzenia Okręgowej Rady Lekarskiej pozbawione jest oparcia w przepisach prawa. Także art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mówi o dostępie obywateli do informacji o działalności samorządu zawodowego w zakresie w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej. Zatem ustawodawca określił granice możliwości dostępu do informacji, które związane są z wykonywaniem przez samorząd lekarski władzy publicznej.

W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia [...] r. Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na utajnienie części obrad w dniu [...] r. przesyła kopię protokołu, ale tylko dotyczącą części jawnej. Prezes ORL poinformował, że nie ma możliwości udostępnienia nagrania audio z obrad ponieważ mają one charakter jedynie pomocniczy przy sporządzaniu protokołów z posiedzeń i nie podlegają archiwizacji zgodnie z uchwałą ORL nr [...] w sprawie określenia sposobu sporządzania i udostępniania protokołów z posiedzeń Okręgowej Rady Lekarskiej oraz Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej. W związku z tym po zatwierdzeniu przez Okręgową Radę Lekarską protokołu z posiedzenia w dniu [...] r. nagranie zostało zniszczone. Prezes wyjaśnił jednocześnie, że protokoły z posiedzeń Okręgowej Rady Lekarskiej oraz materiały audiowizualne dokumentujące te posiedzenia nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają przepisom tej ustawy.

W piśmie z dnia [...] r. skarżący oświadczył, że Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do niego zajął stanowisko, iż organy samorządu zawodowego podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale jego zdaniem nie pochodzą one z powszechnych wyborów, co uzasadnia brak ustawowego obowiązku udostępniania obrad. Jednocześnie Prezes Okręgowej Izby Lekarskiej twierdzi, że zarówno protokoły z posiedzenia jak i materiały audiowizualne nie stanowią informacji publicznej. Twierdzeniom tym przeczy art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wyraźnie mówi o uprawnieniu do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, oraz art. 4 mówiący, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności wymienione w pkt. 2 organy samorządów gospodarczych i zawodowych. W myśl art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, organy izb lekarskich pochodzą z wyboru, a wybory członków organów izb lekarskich są równe, powszechne i tajne. Zatem spełniony jest warunek wyborów powszechnych do OIL. Zgodnie z art. 21 cytowanej ustawy organami samorządu lekarskiego, którego skarżący jest członkiem, są Okręgowa Rada Lekarska, Okręgowy Zjazd Lekarzy, Okręgowa Komisja Rewizyjna, Okręgowy Sąd Lekarski i Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej. Zatem bezsprzecznie są to organy władzy pochodzące powszechnych wyborów. Stosownie do art. 25 ustawy o izbach lekarskich ORL wykonuje szereg funkcji, które niewątpliwie czynią ja władzą publiczną w tym chociażby przyznaje i pozbawia prawa wykonywania zawodu, prowadzi doskonalenie zawodowe, prowadzi rejestr lekarzy, rejestr praktyk lekarskich i podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe, zarządza dużym majątkiem społecznym, zatem jest to organ władzy publicznej. Szczególnie naganne, zdaniem skarżącego jest to, że w myśl art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej możliwa jest w drodze decyzji i to decyzji która wymaga uzasadnienia zawierającego imiona i nazwiska oraz funkcje osób które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pisma przesłane skarżącemu w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji nie zawierają tych elementów, a według informacji przekazanych przez organ materiały audiowizualne dotyczące posiedzenia w dniu [...] r. zostały zniszczone już po wniesieniu skargi do Sądu, co świadczy nie tylko o złej woli ale i naruszeniu prawa przez ORL .

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona w części.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Zadania, zasady działania i organizację izb lekarskich oraz prawa i obowiązki członków izb lekarskich określa ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219 poz. 1708 z późn. zm.). W myśl art. 2 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów, który reprezentuje osoby wykonujące zawody lekarza i lekarza dentysty, sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko przepisom prawa. Lekarz zamierzający wykonywać zawód, któremu okręgowa rada lekarska przyznała prawo wykonywania zawodu, zostaje równocześnie wpisany na listę członków tej izby lekarskiej (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Zatem przynależność do izby lekarskiej powstaje z mocy prawa, jest obowiązkowa. Zadania samorządu lekarzy określa art. 5 ustawy i należy do nich m. in. przyznawanie prawa wykonywania zawodu oraz uznawanie kwalifikacji lekarzy będących członkami państw członkowskich Unii Europejskiej zamierzających wykonywać zawód na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zawieszanie i pozbawianie oraz ograniczanie prawa wykonywania zawodu, przewodniczenie komisjom przeprowadzającym konkursy na stanowisko ordynatora i uczestniczenie w konkursach na inne stanowiska w ochronie zdrowia jeżeli odrębne przepisy tak stanowią, opiniowanie projektów aktów prawnych dotyczących ochrony zdrowia i wykonywania zawodu lekarza bądź występowanie o ich wydanie. Z przepisu tego wynika niewątpliwie, że samorząd lekarzy wykonuje zadania władzy publicznej, które to pojęcie jest szersze od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazania tych zadań. Tak rozumiane zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także osiąganie celów określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i Konstytucji. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513). W ocenie Sądu samorząd lekarzy niewątpliwie wykonuje tak rozumiane zadania publiczne które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu i jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Przy czym dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

Z art. 2 ustawy wynika, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a nadto od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Z art. 9 pkt 2 i 3 lit. c ustawy o izbach lekarskich wynika, że członkowie izb lekarskich mają prawo być informowanymi o działalności izb lekarskich oraz korzystać z ochrony i pomocy prawnej organów izb lekarskich w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu lekarza. Skarżący jest członkiem Okręgowej Izby Lekarskiej i odmówiono mu prawa do uzyskania informacji o działalności tej izby, wbrew zapisom ustawy. Okręgowa Izba Lekarska odmówiła udzielenia informacji objętych wnioskiem z powołaniem się na zapisy regulaminu organizacji i trybu działania Okręgowej Rady Lekarskiej wydanego na podstawie art. 24 pkt 5 lit. a ustawy o izbach lekarskich, zgodnie z którym okręgowy zjazd lekarzy uchwala regulamin okręgowej rady lekarskiej. Jednakże okoliczność, że okręgowy zjazd lekarzy jest uprawniony do uchwalenia takiego regulaminu nie oznacza, że zapisy regulaminu mogą być dowolne i naruszać Konstytucję i ustawy, w tym ustawę o dostępie do informacji publicznej i ustawę o izbach lekarskich. Odmowa udostępnienia przez podmiot wykonujący zadania publiczne informacji o swojej działalności na podstawie wewnętrznego regulaminu osobie uprawnionej do uzyskania takiej informacji z mocy ustawy oznacza, że podmiot ten pozostaje w bezczynności.

Należy natomiast zgodzić się z poglądem Okręgowej Izby Lekarskiej , że organy izb lekarskich nie są organami władzy publicznej, chociaż wbrew twierdzeniu organu i zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich pochodzą z wyborów które są powszechne. Zatem chociaż organy izb lekarskich są organami kolegialnymi i pochodzą z powszechnych wyborów nie są organami władzy publicznej dlatego art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie będzie miał zastosowania do posiedzeń okręgowej rady lekarskiej. Skład okręgowej rady lekarskiej określa ustawa o izbach lekarskich w art. 26, a w art. 28 wymienia osoby którym służy prawo udziału w posiedzeniach okręgowej rady lekarskiej i jej prezydium z głosem doradczym.

Z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).

Okręgowa Izba Lekarska wykonuje zadania publiczne, a więc jest podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczącej jej działalności (art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Z powyższych względów Sąd zobowiązał Okręgową Izbę Lekarską do rozpatrzenia wniosku L. S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.