Wyrok z dnia 2012-06-14 sygn. II OSK 456/11

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 272/10 w sprawie ze skargi Z. K., A. T. i M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych w sprawie wydania aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od Z. K., A. T. i M. T. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 272/10, po rozpoznaniu skarg Z. K., A. T. i M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych w sprawie wydania aktu własności ziemi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, J. T. wnioskiem z dnia 17 grudnia 2007 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów o odtworzenie akt dotyczących wydania w dniu [...] maja 1975 r. aktu własności ziemi Nr [...] dla jego ojca – K. T. s. A. i H.

Burmistrz Miasta i Gminy Suchedniów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. przekazał ww. wniosek Staroście Skarżyskiemu według właściwości, który to decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] orzekł o odmowie odtworzenia akt administracyjnych w przedmiocie wydania tego aktu własności ziemi. Wskutek złożonego przez wnioskodawcę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] uchyliło decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia [...] października 2008 r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Kolegium uznało, że właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy Suchedniów.

W związku z powyższym, J. T. w dniu 29 maja 2009 r. złożył do Burmistrza Miasta i Gminy w Suchedniowie ponowny wniosek o odtworzenie aktu własności ziemi.

Burmistrza Miasta i Gminy w Suchedniowie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...], na podstawie art. 123 w zw. z art. 288–298 k.p.a. oraz w zw. z art. 716–729 k.p.c. stwierdził, że niemożliwe jest odtworzenie akt administracyjnych w przedmiocie wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w Suchedniowie w dniu [...] maja 1975 r. aktu własności ziemi nr [...] dla K. T. s. A. i H. na nieruchomość rolną o pow. 1,11 ha, oznaczoną numerami działek: [...], położoną w S. przy ul. [...].

W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz podniósł, iż w trakcie postępowania administracyjnego ustalił, że dokumentacja związana z wydawanymi dla nieruchomości rolnych z terenu Gminy Suchedniów aktami własności ziemi była do 2000 r. przechowywana w Urzędzie Miasta i Gminy w Suchedniowie, a następnie została przekazana do Starostwa Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej. Z alfabetycznego spisu skorowidza działek wynika, że na działki nr [...] położone w obrębie miasta S. wydany został akt własności ziemi nr [...] natomiast z alfabetycznego spisu właścicieli gruntów wynika, że akt własności o powyższym numerze wydany został na nazwisko T. K. zam. w S. przy ul. [...]. Przeprowadzone w Urzędzie Miasta i Gminy w Suchedniowie poszukiwania aktu własności ziemi nr [...] w innych zbiorach dokumentów nie przyniosły rezultatów. W dniu 4 września 2009 r. pracownicy Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie dokonali w Starostwie Powiatowym w Skarżysku-Kamiennej przeglądu aktów własności ziemi wydanych w dniu [...] maja 1975 r. dla nieruchomości położonych w S. Stwierdzono, że akty w tym dniu były wydawane przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Kielcach, a załączone do aktów protokoły nie zawierają daty ich sporządzenia. Podpisy osoby sporządzającej protokoły są nieczytelne, a ustalenie tożsamości tej osoby na podstawie podpisów w innych dokumentach nie było możliwe. W toku postępowania została przeprowadzona rozprawa, w trakcie której wnioskodawca oświadczył, że sporny akt własności ziemi był w jego posiadaniu po śmierci ojca, ale został mu skradziony z domu w 1985 r. jednakże nie pamięta, czy na tym akcie była klauzula, że jest on ostateczny.

Burmistrz podkreślił również, iż rozstrzygnięcie oparł o następujący materiał dowodowy: pismo K. T. z dnia 27 października 1983 r. o sprostowanie w akcie własności ziemi jego nazwiska z "T." na "T."; mapę i wypis z rejestru gruntów z dnia 17 października 1983 r., z której wynika, że z połączenia działek nr [...] powstała działka nr [...] o pow. 1,1157 ha i w takim oznaczeniu, figuruje w ewidencji gruntów do chwili obecnej; opinię biegłego sądowego inż. J. K. z dnia 28 listopada 2002 r. wydaną na zlecenie Sądu Okręgowego w Kielcach, w której jej autor wyraża pogląd, że dla K. T. był wydany akt własności ziemi Nr [...]; dwie opinie geodety – M. S. z dnia 27 maja 1999 r. oraz z dnia 30 maja 2000 r. wydane na potrzeby sądowego stwierdzenia nabycia własności nieruchomości rolnej przez posiadacza samoistnego; pismo Archiwum Państwowego w Kielcach z dnia 2 kwietnia 2008 r., w którym informuje Starostę Skarżyskiego, że w zasobie archiwalnym nie ma żadnych akt Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie, w tym aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] maja 1975 r.; pismo Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z dnia 27 marca 2008 r., z którego nie wynika, aby K. T. był uczestnikiem postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego przez organ wojewódzki; oraz postanowienie Sądu Okręgowego w Kielcach Wydział II Cywilny Odwoławczy z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt: [...] w którym Sąd zobowiązuje J. T. (do złożenia wniosku o odtworzenie zaginionych akt dotyczących wydania aktu własności ziemi.

Zdaniem Burmistrza zebrane w toku postępowania dokumenty nie dają, podstawy do odtworzenia przedmiotowego aktu własności ziemi. W ocenie organu, zarówno alfabetyczny spis właścicieli gruntów jak i skorowidz działek obrębu Suchedniów był pomocniczym dokumentem dla pracowników, którzy w Urzędzie Powiatowym w Kielcach zajmowali się sprawami geodezyjnymi. W dokumentach powyższych nie były zamieszczone wzmianki o uchyleniu bądź zmianie decyzji-aktów własności ziemi lub o wznowieniu postępowania, a takie fakty niewątpliwie miały miejsce w przypadku wielu aktów własności ziemi. Dla działek nr [...] sporządzony był wyrys i mapa dla celów założenia księgi wieczystej, ale taka księga nie była założona na K. T. albo jego następców prawnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów z dnia [...] października 2009 r. wniósł J. T.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 138 §2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów z dnia [...] października 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia

W uzasadnieniu postanowienia SKO podkreśliło, iż postępowanie o odtworzenie akt prowadzi się na podstawie przepisów Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w drodze analogii, mają zastosowanie do odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym. Wszczęcie niniejszego postępowania wywołane zostało wnioskiem J. T., a więc zgodnie z art. 289 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość odtworzenia decyzji – aktu własności ziemi pomimo uchylenia ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Odtworzenie akt bowiem nie ma charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego i uchylenie tej ustawy nie stanowi przeszkody dla organów administracyjnych do odtworzenia treści zaginionej decyzji wydanej w tym trybie. Wyłączenie kompetencji organów administracyjnych do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów tej ustawy, przewidziane w art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, nie ma bowiem zastosowania w postępowaniu o odtworzenie wydanego na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych aktu własności.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że przedmiotowa nieruchomość rolna położona w S. przy ulicy [...] obejmująca działkę Nr [...] o powierzchni 1,1157 ha nie ma urządzonej księgi wieczystej. Powstała ona po aktualizacji ewidencji gruntów miasta w latach 1979–1982 z połączenia działek [...] (okoliczności bezsporne). Bezspornie jest także, że ani wnioskodawca, ani żadna ze stron postępowania nie dysponuje dokumentem w postaci aktu własności ziemi na nieruchomość opisaną wyżej. Z uwagi na odmienny zakres postępowania, zeznania świadków czy zainteresowanych stron na okoliczność stanu posiadania w dacie 4 listopada 1971 r. jak również ustalenia poczynione w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Skarżysku-Kamiennej w sprawie sygn. akt [...] zakończone wydanym nieprawomocnie postanowieniem z dnia [...] października 2001 r. w sprawie sygn. akt [...] nie mogą być brane pod uwagę w przedmiotowej sprawie z uwagi na inny przedmiot rozpoznania. W dacie realizacji ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w skład powyższej nieruchomości wchodziły następujące działki ewidencyjne: Nr [...] o pow. 0,30 ha, Nr [...] o pow. 0,37 ha i [...] o pow. 0,44 ha. Brak jest protokołu ustalenia stanu prawnego i stanu posiadania nieruchomości w dacie 4 listopada 1971 r. Materiały zawarte w dokumentacji geodezyjnej obejmujące: alfabetyczny spis właścicieli gruntów obrębu S., w którym przy nazwisku K. T. s. A. i H. zam. S. ul. [...] (wpisany jest akt własności ziemi nr [...]); skorowidz działek obrębu S., w którym przy działkach o nr: [...] – wpisany jest akt własności ziemi o nr [...]; ewidencja gruntów obrębu S., w której pod pozycją rejestrową [...] obejmującą działkę nr [...] wpisany jest K. T. jako właściciel działki nr [...] o powierzchni 1,1157 ha, a podstawą nabycia jest akt własności ziemi nr [...]; wyrys działki nr [...] o powierzchni 1,1157 ha z pozycji rejestrowej [...] wydany dla celów założenia księgi wieczystej, sporządzony w dniu [...] października 1983 r. przez geodetę miejskiego M. S. (w wyrysie tym K. T. wpisany jest jako właściciel działki nr [...] z adnotacją geodety, że działka ta powstała z połączenia działek nr: [...]. Dodatkowo na dokumencie tym w rubryce "nr księgi wieczystej" wpisano nr aktu własności ziemi [...]); wniosek K. T. z dnia [...] października 1983 r. skierowany do Urzędu Miasta i Gminy Suchedniów o sprostowanie nazwiska w akcie własności ziemi nr [...] z dnia [...] maja 1975 r. z T. na T. – świadczą o tym, że na nazwisko K. T. wydany był akt własności ziemi na działki Nr [...] położone w S. przy ul. [...], które po aktualizacji ewidencji gruntów miasta w latach 1979–1982 zostały połączone w jedną działkę o numerze [...] o pow. 1,157 ha. Wskazano jednocześnie, że w innym akcie własności ziemi wydanym na nazwisko, K. T. również dokonano pomyłki w nazwisku wpisując "T." (por. uzasadnianie wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach, sygn. akt [...]z [...]maja 2003 r. oraz opinię biegłego sądowego J. K. sporządzoną na potrzeby ww. postępowania oraz akt własności ziemi Nr [...] z dnia [...] lutego 1976 r.).Również aktualny wypis z rejestru gruntów obrębu gminy Suchedniów zawiera numer aktu własności ziemi [...] wpisany w jednostce rejestrowej figurującej na K. T. s. A. i H. jako właściciela działki nr [...]. Wskazane wyżej dokumenty zostały również powołane przez biegłego sądowego J. K., który w postępowaniu prowadzonym przed Sądem Okręgowym w sprawie sygn. akt [...] sporządził opinię sądową, której przedmiotem było ustalenie czy na podstawie posiadanych w sprawie dokumentów geodezyjnych zasadnym jest stanowisko, iż dla działki nr [...] położnej w S. przy ul. [...] był wydany akt własności ziemi. Zdaniem biegłego istnienie powyższych dokumentów świadczy o tym, że na nazwisko K. T. wydany był akt własności ziemi, który obejmował działki Nr [...] położone w S. przy ul. [...]. Biegły również ustalił, iż na przedmiotową nieruchomość nie był wydany inny akt własności ziemi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło także, iż na podstawie kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Świętokrzyski Urząd Wojewódzki w Kielcach w Urzędzie Miasta i Gminy Suchedniów w dniu [...] lutego 2000 r. w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów ustalono, że na nazwisko K. T. z pewnością wydany był akt własności ziemi pod nr [...] i obejmował działki nr [...] w S., które po aktualizacji ewidencji gruntów miasta w latach 1979–82 zostały połączone w jedną działkę o nr [...] o pow. 1,1157 ha.

Zdaniem Kolegium wpisy w ewidencji gruntów powinny być dokonywane w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne, w tym również ostateczne akty własności, a niewątpliwie takie wpisy zostały dokonane o czym świadczą zgromadzone w sprawie materiały dowodowe. W konsekwencji wskazano, że można ustalić, iż sporny akt własności ziemi został wydany. O powyższym świadczy również fakt, iż sporny akt powoływany był w wielu dokumentach geodezyjnych, a nie tylko w jednym dokumencie i że w każdym z tych dokumentów powołany jest ten sam numer aktu, te same numery działek, te same powierzchnie i nazwisko właściciela. Kolegium zwróciło również uwagę, iż w ewidencji gruntów obrębu S. sporządzonej w dniu 18 listopada 1981 r. w której figuruje K. T. jako właściciel działki nr [...] o powierzchni 1,1157 ha z powołanym aktem własności ziemi nr [...], dokonano odręcznej zmiany nazwiska z T. na T.. Z kolei pismem z dnia 27 października 1983 r. skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy Suchedniów K. T. wniósł sprostowanie nazwiska w akcie własności ziemi nr [...] z dnia [...] maja 1975 r. z T. na T. Dokonanie takiej zmiany w powołanym wyżej rejestrze sugeruje o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku, a zatem i o istnieniu spornego aktu własności ziemi. Za chybione organ odwoławczy uznał stanowisko organu I instancji przemawiające za odmową odtworzenia aktu własności ziemi z powołaniem się na protokół ustalenia stanu władania gruntami w S. zawarty w operacie pomiarowym nr ewid. [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., który był sporządzany na potrzeby założenia operatu podstawowej ewidencji gruntów w latach 1967–1969 roku. Faktem jest, że z protokołu ustalenia stanu władania gruntami w 1967 r. jako władającego działką nr [...], wskazano C. Z., działką nr [...] – H. T., a działką nr [...] – K. T. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jednak ustalenie posiadaczy ww. gruntów w latach 1967 r., a odtworzenie aktu własności ziemi i z uwagi na inny przedmiot rozpoznania okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę. Błędne jest również stanowisko organu I instancji, iż za odmową odtworzenia aktu własności ziemi przemawia fakt, iż akt taki może być wadliwy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności bądź wznowienie postępowania, albowiem na podstawie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Kolegium podniosło, iż to rolą organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie organu właściwego do wydawania aktu własności ziemi w dniu [...] maja 1975 r., tym bardziej, że Starosta Skarżyski ustalił, iż po przeanalizowaniu 5 postępowań dotyczących wydania ostatecznych aktów własności ziemi z datą [...] maja 1975 r. na nieruchomości położne w S. przy ul. [...], były one wydane przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Kielcach i podpisane z up. Naczelnika Powiatu i Naczelnika Miasta. Chybiony jest zatem, zdaniem organu, argument, iż odtworzenie aktu własności ziemi nie jest możliwe zgodnie z żądaniem J. T. gdyż występował on o odtworzenie aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy Suchedniów, podczas gdy zdaniem organu I instancji, organem właściwym do wydawania aktów własności ziemi do [...] maja 1975 r. był organ ds. rolnych prezydium powiatowej rady narodowej. Organ podkreślił również, iż art. 104 § 1 k.p.a. przewiduje, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odmowa odtworzenia akt kończy sprawę w rozumieniu tego przepisu, zatem organ I instancji powinien był rozstrzygnąć przedmiotową sprawę w formie decyzji, a nie w formie postanowienia.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie SKO w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r. wnieśli M. T., A. T. i Z. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 272/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej – p.p.s.a. w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie SKO w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] października 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że prawidło SKO w Kielcach określiło, iż postępowanie o odtworzenie akt prowadzi się na podstawie przepisów Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w drodze analogii, mają zastosowanie do odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym. Przepisy k.p.a. nie regulują bowiem spraw związanych z postępowaniem w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Słusznie także organ odwoławczy wskazuje, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość odtworzenia decyzji – aktu własności ziemi pomimo uchylenia ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, albowiem odtworzenie nie ma charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego i uchylenie tej ustawy nie stanowi przeszkody dla organów administracyjnych do odtworzenia treści zaginionej decyzji wydanej w tym trybie. Wyłączenie kompetencji organów administracyjnych do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów tej ustawy, przewidziane w art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, nie ma zastosowania w postępowaniu o odtworzenie wydanego na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych aktu własności ziemi.

Zdaniem Sądu uchylenie, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., postanowienia organu I instancji organ odwoławczy uzasadnił odmienną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, który w jego ocenie, uzasadnia odtworzenie aktu własności ziemi oraz koniecznością wydania decyzji administracyjnej w miejsce postanowienia.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ prowadzący postępowanie o odtworzenie akt zgodnie z art. 288-298 p.p.s.a. prowadzi je w dwóch etapach. Pierwszy etap – uproszczony – polega na zebraniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów, pozwalających odtworzyć akta w niezbędnym zakresie (art. 292–294 p.p.s.a.). Do drugiego etapu organ przystępuje w sytuacji, gdy pierwszy etap okaże się nieskuteczny. Ten etap z kolei polega na odtworzeniu treści akt wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi (art. 295–297 p.p.s.a). Pierwszy etap postępowania obejmuje czynności zmierzające do uzyskania odpisów utraconych dokumentów. W literaturze przedmiotu zespół tych czynności określany jest mianem rekonstrukcji formalnej, ukierunkowanej na pozyskanie składników akt administracyjnych równoważnych – co do zasady – pod względem formy z utraconym elementem akt administracyjnych. Jest to etap uproszczony z uwagi na charakter podejmowanych w tym zakresie czynności.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, iż czynności organu podejmowane na tym etapie postępowania nie doprowadziły do pozyskania odpisu (utraconego jak twierdzi wnioskodawca), dokumentu – aktu własności ziemi. Z akt sprawy niniejszej bezspornie bowiem wynika, iż ani wnioskodawca, ani żadna ze stron postępowania, nie dysponują dokumentem w postaci aktu własności ziemi wydanego na przedmiotową nieruchomość. Skoro zatem pierwszy etap postępowania nie doprowadził do pozyskania odpisu przedmiotowego aktu własności ziemi, organ I instancji winien przystąpić do rekonstrukcji materialnej, a więc do ustalenia wyłącznie treści – utraconego jak twierdził wnioskodawca – aktu własności ziemi. Ten etap postępowania oparty jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Na tym etapie postępowania organ winien posłużyć się każdym legalnym środkiem dowodowym, a zatem nie ma również przeszkód do wykorzystania dowodu z przesłuchania wszystkich stron postępowania (art. 86 k.p.a.). Istotne znaczenie dla odtworzenia treści zaginionych dokumentów z akt administracyjnych może mieć także dowód z zeznań świadków. Wszystkie czynności podejmowane przez organ prowadzący postępowanie odtworzeniowe winny być skierowane na pozyskanie maksymalnie pełnego materiału dowodowego. Organ nie może w związku z tym poprzestać na informacjach pozyskanych od organów administracji publicznej (rządowej i samorządowej) i przesłuchaniu tylko niektórych stron postępowania, tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, w sytuacji gdy z tych dowodów nie wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, by do wydania takiego aktu doszło. Mając bowiem na uwadze doniosłość skutków prawnych wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia, organ winien dołożyć wszelkich starań zmierzających do wszechstronnego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego. W związku z powyższym oprócz pozyskiwania od organów administracji publicznej informacji, wyjaśnień czy dokumentów pomocnych do odtworzenia aktu własności ziemi, koniecznym, w ocenie Sądu, jest dopuszczenie dowodu także z wyjaśnień wszystkich stron postępowania, przesłuchania w charakterze świadków (oczywiście jeżeli jest to możliwe z uwagi na upływ czasu), pracowników organu administracji publicznej (także byłych), uczestniczących w wydawaniu – w badanym okresie – aktów własności ziemi, uprawnionych geodetów sporządzających dokumentację geodezyjną, pracowników organów wprowadzających zmiany w ewidencji gruntów, biegłych sporządzających opinie w sprawach związanych z niniejszą sprawą oraz innych osób, które uczestniczyły w jakiejkolwiek czynności procesowej, lub które mogą posiadać wiedzę co do treści akt sprawy. Oczywiście, celem tych czynności nie jest w tym przypadku dokonywanie nowych ustaleń faktycznych, lecz wyłącznie ustalenie treści utraconych akt sprawy. Czynności tych organ dokonuje na zasadach określonych w art. 82–83 k.p.a.

Materiał dowodowy zebrany w aktach nie może, zdaniem Sądu, być uznany za zebrany w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro nie podjęto próby przesłuchania wszystkich stron postępowania, biegłych – na opinie których powołuje się zarówno organ I jak i II instancji, czy też pracowników organów administracji publicznej, którzy na jakimkolwiek etapie prowadzonych postępowań administracyjnych (w tym i kontrolnych) badali dokumenty związane z przedmiotowym aktem własności ziemi. Przykładowo można powołać zaniechanie przesłuchania pracowników Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach, którzy przeprowadzali doraźną kontrolę w Urzędzie Miasta i Gminy Suchedniów w dniu 24 lutego 2000 r. w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów, pracowników organu prowadzącego ewidencje gruntów czy też geodetów uprawnionych, którzy sporządzali dokumentację geodezyjną, a na którą powołują się organy obu instancji. Rolą organu prowadzącego postępowanie jest bowiem podejmowanie czynności procesowych w taki sposób i w takim zakresie, który w sposób pełny zapewni realizację zasad ogólnych, o których mowa w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Działania te nabierają szczególnego znaczenia, jeśli – tak jak na gruncie rozpoznawanej sprawy – istnieje zasadnicza rozbieżność w ocenie przez organy i strony postępowania podstawowej kwestii, a mianowicie czy istotnie doszło do wydania aktu własności ziemi. Dodatkową przesłanką uzasadniającą uchylenie postanowienia organu I instancji była okoliczność, iż przepis art. 104 § 1 k.p.a. przewiduje, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stosownie do § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odmowa odtworzenia akt kończy sprawę w rozumieniu tego przepisu, zatem rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić w formie decyzji. Wprawdzie podstawą uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji była również i ta okoliczność, to jednak konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia wiązała się z uznaniem przez Sąd, iż argumentacja organu odwoławczego w zakresie oceny materiału dowodowego i w istocie przesądzenie przez ten organ o konieczności odtworzenia aktu własności ziemi jest przedwczesna, skoro nie zebrano pełnego materiału dowodowego.

Powyższe wskazuje zdaniem Sądu, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz 295–297 p.p.s.a. Dodatkowo podkreślono, iż odmienna ocena materiału dowodowego od tej, którą zaprezentował organ I instancji, nie uzasadnia wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Dlatego też w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku WSA w Kielcach z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 272/10 wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 295–297 p.p.s.a poprzez uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu Kolegium nie przeprowadziło postępowania dowodowego w stopniu pozwalającym na odtworzenie aktu własności ziemi;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie, przez WSA w Kielcach, w treści uzasadnienia wyroku oceny ustalonego przez Kolegium jak i organ I instancji, stanu faktycznego ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż jest on niewystarczający;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art.138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż Kolegium z naruszeniem tego przepisu uchyliło zaskarżone postanowienie, podczas gdy Kolegium w treści uzasadnienia wyroku wskazało, iż podstawą takiego rozstrzygnięcia było naruszenie przez organ I instancji art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania przy rozstrzygnięciu wniosku o odtworzenie aktu własności ziemi;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art.. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak było podstaw do uchylenia przez Kolegium postanowienia "Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik" z dnia [...] października 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia podczas gdy WSA w Kielcach zaskarżonym wyrokiem uchylił również postanowienie organu I instancji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA w Kielcach do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W dopowiedzi na skargę kasacyjną J. T. wskazał, że popiera skargę kasacyjną oraz zawarte w niej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Porównanie zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu (pkt I), jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym postanowieniu SKO w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r. wskazuje jednoznacznie, że Sąd pierwszej instancji uznał na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c/ p.p.s.a. za wadliwe zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji. Świadczy o tym również to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżanym wyrokiem uchylił także, podobnie jak SKO w Kielcach, postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów z dnia [...] października 2009 r.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 295–297 p.p.s.a.), co mogło w ocenie Sądu pierwszej instancji mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., chociaż jednocześnie Sąd uchylił postanowienie organu I instancji, tak jak to uczyniło SKO w Kielcach.

Takie rozstrzygniecie Sądu budzić musi poważne wątpliwości, tym bardziej że nie znajdują one wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro bowiem w pkt I zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uchylił także postanowienie organu I instancji, tak jak uczynił organ II instancji zaskarżonym, postanowieniem, rodzi się uzasadnione pytanie dlaczego zostało uchylone również zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby były podstawy do takiego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., skoro Sąd nie zgadza się jedynie z wszystkimi argumentami organu zawartymi w zaskarżonym postanowieniu. W takim przypadku, należało oddalić skargę wskazując w uzasadnieniu wyroku na kwestie, w których Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, co na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiązałoby organy w dalszym postępowaniu.

W świetle powyższych rozważań zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 295–297 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby ww. przepisy postępowania zostały naruszone w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy w niniejszej sprawie nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego, gdyż nie przesłuchały wszystkich stron postępowania oraz nie przesłuchały w charakterze świadków pracowników organów administracji publicznej i biegłych. Nawet jeżeliby zgodzić się z powyższym, to nie oznacza to jeszcze, że jest to naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym nic nie stało na przeszkodzie aby przesłuchać strony i inne osoby w charakterze świadków (o ile byłoby to możliwe) w postępowaniu przed organem I instancji, które miałoby miejsce zgodnie z zaskarżonym rozstrzygnięciem SKO w Kielcach. Trudno jednak pogląd Sądu, że organy nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego i naruszyły art. 295–297 p.p.s.a. uznać za trafny, skoro Sąd nie odniósł się w ogóle do konkretnych ustaleń poczynionych w sprawie i dokumentów jakie uznano za dowody, co zostało szeroko omówione w uzasadnieniach zaskarżonego postanowienia i postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów z dnia [...] października 2009 r. Bez analizy i oceny szczegółowej tych materiałów dowodowych, Sąd nie powinien formułować ocen co do braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy i proponować innych środków dowodowych (dowód ze świadków, przesłuchanie stron). Trafnie więc w skardze kasacyjnej zarzuca się obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominiecie przez WSA w Kielcach w treści uzasadnienia wyroku oceny ustalonego przez SKO, jak i organ I instancji, stanu faktycznego ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż jest on niewystarczający i że ocena tego materiału dowodowego wyrażona w zaskarżonym postanowieniu jest przedwczesna. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien wydać wyrok "na podstawie akt sprawy", co powinno też znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku powinno być merytorycznie powiązane z przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, podobnie jak i ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu. Uwzględniając skargę, Sąd nie może negatywnie oceniać zaskarżonego aktu bez jego dogłębnej analizy merytorycznej i oceny konkretnych ustaleń stanu faktycznego, jakich dokonano w postępowaniu administracyjnym.

Niezrozumiałe jest też stwierdzenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., skoro powodem takiego rozstrzygnięcia, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia było to, że sprawa powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji, a nie postanowieniem, który to pogląd co do zasady podziela Sąd uchylając także postanowienie organu I instancji.

Usprawiedliwione podstawy ma więc też zarzut skargi kasacyjnej obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.

Należy zgodzić się z tym, że odtworzenie akt administracyjnych powinno mieć miejsce zgodnie z procedurą określona w dziale IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ulega też wątpliwości, że w postępowaniu o odtworzenie akt administracyjnych mają zastosowanie przepisy rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższych ustaleń nie kwestionowały też organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Nie było więc powodów aby zaskarżone rozstrzygniecie Sądu oraz jego uzasadnienie poświęcić wyłącznie tym problemom kosztem braku analizy i oceny prawnej zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Zaniechanie Sądu w tym zakresie spowodowało brak właściwej kontroli zaskarżonego aktu (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pozbawione odniesień do konkretnych ustaleń i ocen materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w postępowaniu administracyjnym, przybrało charakter abstrakcyjno-instruktażowy na temat: jak powinny organy prawidłowo prowadzić postępowanie o odtworzenie akt administracyjnych. Tak skonstruowane uzasadnienie wyroku, świadczy o zakresie przeprowadzonej kontroli sądowej działalności administracji publicznej, a właściwie o braku tej kontroli w tym przypadku. brak było więc podstaw do oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiadało prawu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.