Wyrok z dnia 2012-07-20 sygn. I OSK 913/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Maciej Dybowski, Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 816/11 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz T. D. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 816/11 oddalił skargę T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania T. D. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2011 r. przyznającej zasiłek celowy w kwocie 128.169 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego w związku ze zniszczeniem budynku na skutek osuwiska, powstałego wskutek ulewnych deszczy w maju i czerwcu 2010 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w części określenia terminu rozliczenia drugiej raty pomocy i określenia tego terminu do dnia 31 października 2011 r. zaś w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przyznało, iż ustalony termin rozliczenia drugiej raty pomocy przez organ pierwszej instancji na dzień 31 lipca 2010 r. był zbyt krótki, stąd należało określić go na dzień 31 października 2011 r. Termin ten powinien umożliwić skarżącemu zebranie i dostarczenie niezbędnych faktur – rachunków w celu rozliczenia drugiej transzy pomocy. Udzielono zaś pomocy po oszacowaniu szkód przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe do szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy sporządziła rzeczoznawca B. Ł. obejmując nim budynek mieszkalny. Wycena została sporządzona przy uwzględnieniu aktualnie kształtujących się cen robót budowlanych, cen czynników produkcji z uwzględnieniem stanu technicznego budynku. Odpowiadając na zarzut odwołania organ stwierdził, iż operat nie zawiera cen materiałów budowlanych stąd zarzut nieuwzględnienia podatku VAT jest niezasadny.

Organ odwoławczy wskazał również, że w przedmiotowej sprawie organy działają w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że mają pewną swobodę rozstrzygnięcia, która jednak nie może być dowolna. Organ I instancji wywiązał się należycie z obowiązków procesowych, wynikających w szczególności z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 207 § 3 k.p.a., przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, szczegółowy wywiad środowiskowy. Słusznie też przyjął, iż pomoc udzielona odwołującemu się jest adekwatna do możliwości finansowych Państwa w tym zakresie oraz celów pomocy społecznej, która nie zmierza do likwidacji wszystkich skutków powodzi, lecz do pomocy najbardziej potrzebującym, a przyznane zasiłkiem celowym środki nie mogą stanowić odszkodowania za zniszczenie nieruchomości.

Oddalając skargę WSA w Rzeszowie nie stwierdził naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Sąd przytoczył treść art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), zasiłek ten może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2); zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi (ust. 3).

Powyższa regulacja oparta jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na uwadze zasady udzielania pomocy ma swobodę w podjęciu decyzji. Wspomniana konstrukcja obliguje organ do należytego i przekonywującego uzasadnienia zajętego stanowiska. Swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością.

Przyznając pomoc społeczną organ winien kierować się zasadami określonymi art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy oraz uwzględnienia potrzeb osób korzystających z tej pomocy.

Ustalony przez organy stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości. W wyniku osuwiska spowodowanego ulewnymi deszczami w maju i czerwcu 2010 r., został uszkodzony budynek mieszkalny skarżącego, położony na działce nr [...] w miejscowości S. Budynek ten – w którym zamieszkiwał skarżący wraz z rodziną (żona i dwoje dzieci) i w którym rodzina prowadziła gospodarstwo domowe – zgodnie z decyzją z dnia [...] września 2010 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. ([...]) "w obecnym stanie technicznym" nie nadaje się do użytkowania i wspomnianą decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał właścicielowi T. D. "opróżnienie budynku mieszkalnego w trybie natychmiastowym".

W takiej sytuacji organy prawidłowo uznały, że skarżącemu przysługuje pomoc w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego, przyznając tego rodzaju zasiłek w wysokości 128.169 zł. Na akceptację zasługuje też rozstrzygnięcie – zawarte w zaskarżonej decyzji – dotyczące określenia terminu rozliczenia II raty zasiłku z dnia 31 października 2011 r. z uzasadnieniem organu, iż jest to termin znacznie dogodniejszy dla skarżącego (w pierwszej instancji ustalony był na dzień 31 lipca 2010 r.), bowiem pozwoli mu na zebranie i dostarczenie faktur – rachunków niezbędnych w celu rozliczenia drugiej transzy pomocy.

Sąd nie podzielił sformułowanego w petitum skargi zarzutu, jakoby organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a., szczególnie w takim stopniu, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (vide T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Postępowanie sądowo-administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, s. 305). Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły powołane wyżej przepisy w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. W szczególności spodziewanego przez skarżącego rezultatu nie mogły odnieść wywody (w uzasadnieniu skargi) wskazujące, iż organy administracji lakonicznie i wręcz zdawkowo "oceniły rzetelność" operatu szacunkowego przyjętego za podstawę decyzji i to w sytuacji, gdy sporządzona w toku postępowania opinia inż. P. B. ustala poniesione przez skarżącego szkody na kwotę znacznie wyższą, jak również i to, że dla skarżącego nadal nie jest jasna "kwestia podatku VAT".

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, w części dotyczącej wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego, tj. 128.169 zł. Kwota ta odpowiada wartości szkód wywołanych czynnym osuwiskiem w budynku mieszkalnym nr [...] poł. na działce nr [...] w S., własności skarżącego, a która została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. B. Ł. w operacie szacunkowym, znajdującym się w aktach sprawy. Operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i prawidłowo przyjęty - jako sporządzony przez osobę legitymującą się uprawnieniami zawodowymi do szacowania nieruchomości (a których nie posiada inż. P. B. , autor kosztorysu szacunkowego z dnia 6 października 2010 r. k. 17-29 akt I instancji) – za podstawę przy udzielaniu pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na budowę budynku mieszkalnego, w związku ze zniszczeniem takiego budynku wskutek osuwiska wywołanego ulewnym deszczem w maju i czerwcu 2010 r. Trafnie również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono "kwestię podatku VAT", podnosząc przy tym, iż cena materiałów budowlanych nie była elementem wyceny szkód w operacie szacunkowym sporządzonym przez mgr. inż. B. Ł. (nr upr. 339 MB i GP).

W związku z tym Sąd uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzono prawidłowo, zebrany materiał dowodowy został oceniony zgodnie z regułami k.p.a. (art. 77 § 1 i art. 80) i przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 128.169 zł organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Słusznie przy tym akcentował organ odwoławczy, iż pomoc udzielona skarżącemu jest adekwatna do możliwości finansowych Państwa w tym zakresie oraz celów pomocy społecznej, która nie zmierza do likwidacji wszystkich skutków powodzi, lecz do pomocy najbardziej potrzebującym, zaś przyznane środki pieniężne w postaci zasiłku celowego nie mogą stanowić odszkodowania za zniszczone nieruchomości.

Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł T. D. prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji usankcjonowanie decyzji opartej na wybiórczym uwzględnieniu jedynie części zebranego materiału dowodowego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 8 k.p.a. i nieuchylenie przez organ decyzji, która podważa zaufanie do organów administracji publicznej i organów Państwa.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzuca, iż zgodnie z ustawą o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka a zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

W niniejszej sprawie nie było wątpliwości, iż skarżący na skutek klęski żywiołowej w postaci powstania czynnego osuwiska poniósł stratę polegającą na zniszczeniu domu mieszkalnego. Natomiast istnieje spór w zakresie tego, czy organy administracyjne w wymagany prawem sposób ustaliły stan faktyczny w zakresie mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia a więc, czy można uznać za rzetelny operat szacunkowy sporządzony przez biegłą B. Ł. i to w sytuacji gdy w toku postępowania sporządzona została druga opinia, nieuwzględniona przez Sąd, a określająca poniesione przez Skarżącego szkody na kwotę znacznie wyższą. Wątpliwości te są tym bardziej zasadne, iż bardzo lakonicznie i wręcz zdawkowo organy administracyjne dokonały oceny rzetelności przyjętego operatu szacunkowego. Jednocześnie do pewnego okresu czasu określenia wysokości zasiłków i ich wypłaty w stosunku do innych poszkodowanych dokonywano w oparciu o pierwsze, obecnie kwestionowane opinie inż. P. B. Następnie ustalono, także w sprawie dotyczącej skarżącego, że inżynier P. B. nie miał stosownych uprawnień. Skoro już tego rodzaju kosztorys został jednak sporządzony i to na podstawie umowy zawartej z Urzędem Gminy D. to w ocenie skarżącego rzeczą organów administracyjnych było choćby odniesienie się do operatu P. B. w sposób szerszy niż przez wskazanie, że formalnie nie ma on stosownych uprawnień, bądź np. zobowiązanie biegłej Ł. do wyjaśnienia skąd wynika różnica kwot.

Pomiędzy wydanymi opiniami zachodzą sprzeczności, których pomimo takiej powinności organy administracyjne nie usunęły. Rozbieżności te dotyczą już tak podstawowej kwestii jak powierzchnia użytkowa budynku. Idąc dalej w operacie biegłej Ł. w żaden sposób nie zostało uzasadnione dlaczego został użyty konkretny stopień zużycia technicznego poszczególnych elementów budynku. W opinii biegłego B. ten stopień określono na 33%, zaś w opinii biegłej Ł. , z wyjątkami, na aż 50%. Nie dokonano również wyceny przyłączy zewnętrznych.

Wątpliwości skarżącego stają się tym bardziej uzasadnione, iż dla celów postępowania zlecił on sporządzenie operatu szacunkowego z dnia 25 lutego 2012 r., w którym oszacowano wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości na kwotę znacznie odbiegającą od dotychczas przyjmowanej. W konsekwencji tym bardziej należy uznać, iż wydawane w sprawie decyzje budzą zasadnicze wątpliwości, które w żaden sposób nie zostały dotychczas wyjaśnione.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. i nieuchylenie decyzji wydanej z niezastosowaniem w niniejszej sprawie praworządnej wykładni przepisów prawa materialnego uwzględniającej ważny interes społeczny oraz słuszny interes obywateli i bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 8 k.p.a. i nieuchylenie decyzji, która podważa zaufanie do organów Państwa.

Decyzje organów orzekających w sprawie pozostają w sprzeczności z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, tzw. słusznego interesu obywateli i wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, traktowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako pochodna zasady państwa prawa zgodnie z przepisem art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta poddaje ochronie konstytucyjnej zaufanie obywatela nie tylko do litery prawa, ale także do sposobu działania organów państwowych. Skarżący powołuje się nadto na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 3/98, ONSA, w której stwierdzono: "Zastosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu (...) mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości".

Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oddalając skargę na decyzję ostateczną Sąd przyjął, iż ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi wątpliwości.

Sąd przyjął jednocześnie, iż uszkodzony w wyniku powodzi w maju i czerwcu 2010 r. budynek na podstawie decyzji z dnia 10 września 2010 r. został uznany za nienadający się do użytkowania i nakazano jego rozbiórkę.

Sąd zaaprobował stanowisko organów, iż wysokość przyznanego zasiłku celowego, tj. 128.169 zł, równa się wartości uszkodzonego budynku wyliczonej przez rzeczoznawcę B. Ł., odpowiada wartości szkód wywołanych czynnym osuwiskiem budynku mieszkalnego nr [...], położonego na działce nr [...] w S.

Oceny tej nie można uznać za prawidłową i zgodną z prawem.

Zasadnie skarga kasacyjna zarzuca, iż organy, jak również Sąd lakonicznie i pobieżnie oceniły materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Sąd nie dostrzegł również, że decyzje zostały wydane bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a zatem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu co do braku uprawnień rzeczoznawcy – biegłego inż. P. B. jednakże jego ocena dokonana w październiku 2010 r. stanowi również dowód w sprawie skoro został w tym charakterze powołany przez organ gminy.

W myśl art. 84 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii.

Istnienie rozbieżnych dowodów w sprawie (istotne różnice w określeniu wartości uszkodzonego budynku) w sytuacji gdy operat rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. B. Ł. został sporządzony w listopadzie 2010 r. wymagało dodatkowych czynności w postaci odniesienia się do zaistniałych różnic w wycenie. Nie jest wystarczającym poprzestanie na przyjęciu operatu mgr inż. B. Ł. dlatego, iż posiadała ona wymagane kwalifikacje dot. szacowania nieruchomości.

Ten brak czynności wyjaśniających zasadnie zarzuca skarga kasacyjna wiążąc go z wybiórczym uwzględnieniem materiału dowodowego, naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a w konsekwencji tych naruszeń nieuchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.

Gdyby organy, a następnie Sąd oceniły prawidłowo zebrany materiał dowodowy wówczas można byłoby dostrzec, iż przy ustalaniu szkody pominięto powstałe w późniejszym czasie niż powódź koszty rozbiórki uszkodzonego budynku, które w obu opiniach zostały oszacowane w zbliżonej wysokości.

Według opinii inż. P. B. wyniosły one 16.359 zł, natomiast mgr inż. B. Ł. oceniła je na 17.646 zł.

Tej szkody, którą poniósł skarżący nie sposób pominąć przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego. Wprawdzie koszty rozbiórki poniósł skarżący w późniejszym okresie niż miała miejsce powódź, lecz nie ma najmniejszych wątpliwości, że liczą się one do wysokości szkody spowodowanej osuwiskiem budynku, którą poniósł skarżący.

Zgadzając się ze stanowiskiem organu i Sądu, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie ma charakteru odszkodowania i nie musi pokrywać w całości szkody majątkowej spowodowanej klęską żywiołową, należy jednak zauważyć, iż w tej sprawie pominięte zostały szkody spowodowane uszkodzeniem przyłączy do budynku.

Jeżeli pominięcie tych wartości szkody można uznać za usprawiedliwione z uwagi na uznaniowy charakter decyzji, to pominięcie zupełnym milczeniem organu niebudzącej wątpliwości pozycji kosztów rozbiórki budynku stanowi naruszenie prawa, tj. art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy oprócz uwzględnienia powyższych uwag organ winien odnieść się do przedstawionej przez skarżącego kolejnej oceny wartości szkody, co przy sprzecznych ocenach może wymagać wyjaśnienia sprawy w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 k.p.a.).

Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).