Wyrok z dnia 2012-09-06 sygn. I SA/Wa 385/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

W lipcu 2010 r. zespól kontrolny [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., działając na podstawie art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), art. 22 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: u.p.s.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. Nr 61. poz. 543 ze zm. – dalej: rozporządzenie z 2005 r.) przeprowadził kontrolę problemową w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. Kontrola dotyczyła m.in. przyznawania i wypłacania zasiłków okresowych w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r. oraz wydawania decyzji o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej osób umieszczonych na podstawie skierowania wydanego przed 1 stycznia 2004 r.

Do protokołu kontroli Dyrektor MOPS w K. wniosła zastrzeżenia pismem z dnia10 grudnia 2010 r. Zespół Inspektorów część zastrzeżeń uwzględnił i w tym zakresie wniesione zostały do protokołu stosowne poprawki, natomiast w pozostałym zakresie zastrzeżeń nie uznano i stanowisko w tej sprawie przekazane zostało pismem z dnia 25 lutego 2011 r. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole, którego podpisania Dyrektor MOPS w K. odmówiła pismem z dnia 4 marca 2011 r.

W związku z powyższym w oparciu o § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r., Zespół Inspektorów podpisał protokół, którego jeden egzemplarz przekazano do MOPS w K. wraz z wystąpieniem pokontrolnym z dnia 15 kwietnia 2011 r.

W wystąpieniu pokontrolnym sformułowano m.in. następujące zalecenia:

Zalecenie nr 6 – zbadanie w odniesieniu do dwóch wskazanych spraw, czy strona dochód otrzymywany w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku otrzymywała nadal w miesiącu złożenia wniosku i w przypadku ustalenia, że fakt ten nie miał miejsca – dokonanie zmiany decyzji i przyznanie świadczenia w wysokości obliczonej na podstawie dochodu z miesiąca złożenia wniosku;

Zalecenie nr 8 – dokonanie zmian trzech wskazanych decyzji i przyznanie świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, zamiast od miesiąca dostarczenia przez stronę ostatniego wymaganego przez MOPS w K. (a nie przez ustawodawcę) dokumentu;

Zalecenie nr 11 – w odniesieniu do J. K. i Z. K. – porównanie kwot wpłaconych przez strony z kwotami wynikającymi z obowiązujących decyzji o ustaleniu odpłatności (z zachowaniem zasady, iż odpłatność można ustalić wyłącznie od miesiąca wydania decyzji) i zwrócenie im nadpłaconych kwot.

W odpowiedzi na powyższe zalecenia Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r. wniosła zastrzeżenia.

Zespół Inspektorów przeprowadzający kontrolę w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. powtórnie przeanalizował przedstawione argumenty i na tej podstawie Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody [...], w trybie art. 128 ust. 3 u.p.s. ustosunkował się do zastrzeżeń, w piśmie z dnia 6 maja 2011 r. Zastrzeżenia podniesione m.in. w odniesieniu do zaleceń nr 6,8 i 11 nie zostały uznane.

W piśmie z dnia 7 czerwca 2011 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówiła realizacji wskazanych wyżej zaleceń pokontrolnych, powołując się, w przypadku zaleceń nr 6 i nr 8, na ich niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zaś w przypadku zalecenia nr 11 na fakt, iż J. K. i A. K. [w zaleceniu Z. K.], jako mieszkańcy domu pomocy społecznej, przez cały okres przebywania, mimo braku decyzji o odpłatności od dnia 1 maja 2004 r. mieli i nadal mają zapewnione całodobowe zamieszkanie, wyżywienie, opiekę oraz wnosili opłatę zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wymierzył J. G., Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., karę pieniężną w wysokości [...] zł, za niezrealizowanie części zaleceń pokontrolnych zawartych w wystąpieniu z dnia 15 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ w obszerny sposób wyjaśnia zasadność wydanych i niewykonanych zaleceń pokontrolnych, polemizując w tej mierze ze stanowiskiem MOPS w K. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 kwietnia 2011 r. sformułowano 18 zaleceń pokontrolnych, przy czym w piśmie z dnia 7 czerwca 2011 r. Dyrektor MOPS w K. stwierdziła, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. nie zrealizuje 3 zaleceń pokontrolnych (nr 6,8 i 11).

Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.p.s.: "Kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 6.000 zł." Natomiast z art. 131 ust. 2 u.p.s. wynika, że "Wysokość kary, o której mowa w art. 130 ust. 1, ustala wojewoda, biorąc pod uwagę rozmiar prowadzonej działalności, stopień, liczbę i społeczną szkodliwość stwierdzonych uchybień."

W ocenie Wojewody w wyniku braku realizacji zaleceń pokontrolnych nie nastąpiło przyznanie zasiłku okresowego 2 osobom, którym wydano decyzje odmowne skutkiem przyjętego systemu obliczania dochodu strony, który nie uwzględnia możliwości utraty dochodu jednorazowego oraz przyznanie pomocy za okres 1 miesiąca 3 osobom, którym zasiłki okresowe przyznano od miesiąca następującego po złożeniu wniosku w wyniku przyjęcia interpretacji, iż pod pojęciem "wymaganej dokumentacji" rozumie się każdy dokument wymagany przez MOPS w K., a którego konieczność dołączenia do wniosku nie wynikała z przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Również w wyniku odmowy realizacji zaleceń nie nastąpił zwrot pobranych opłat 2 mieszkańcom DPS za okres od 1 maja 2004 roku do miesiąca wydania decyzji ustalających odpłatność. Błędy w prowadzonym postępowaniu przez MOPS w K. skutkowały pobieraniem przez okres 6 lat opłaty nie ustalonej w drodze decyzji administracyjnej (a dodatkowo w jednym przypadku kwota pobieranej odpłatności nie była zgodna nawet z ostatnią wydaną w sprawie przez MOPS w K. decyzją), co pozostaje w sprzeczności w przepisami ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności z art. 59 ust. 1 tej ustawy.

Brak zwrotu środków pobranych bez wydania z winy Ośrodka stosownych decyzji administracyjnych oraz przyznania zasiłku okresowego w 5 pozostałych przypadkach oraz fakt realizacji pozostałych zaleceń pokontrolnych, w ocenie organu nadzoru skutkuje koniecznością nałożenia kary w wysokości [...] zł.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. wniósł Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, z uwagi na sprzeczność niewykonanych zaleceń pokontrolnych z obowiązującym prawem, a także ze względu na brak celowości wykorzystywania kary pieniężnej dla osiągnięcia skutków nadzoru sprawowanego przez Wojewodę nad realizacją zadań pomocy społecznej przez jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, w przypadku, gdy słuszność zaleceń budzi kontrowersje, zarówno z punktu widzenia praktyki, orzecznictwa, jak i doktryny.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 130 ust. 1 i art. 131 ust. 3 u.p.s., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kary i wymierzył karę pieniężną w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że na podstawie art. 128 ust. 1 u.s.p. Wojewoda w wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 1 u.s.p., kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 6.000 zł.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że strona nie zrealizowała zaleceń pokontrolnych, wydanych przez Wojewodę [...] w dniu 15 kwietnia 2011 r. W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zastosowanie w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] sankcji w postaci kary pieniężnej, w przypadku stwierdzenia braku realizacji przez stronę zaleceń pokontrolnych nr 6, 8 i 11 jest prawidłowe i nie budzi żadnych wątpliwości. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem odwołującej się strony, iż decyzja Wojewody [...] jest sprzeczna z obowiązującym prawem.

Ponadto, uprawnienie Wojewody w postaci możliwości wydawania zaleceń pokontrolnych i obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia niezrealizowania zaleceń pokontrolnych mają na celu przede wszystkim usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli w kontrolowanej jednostce. Zalecenia pokontrolne poprzez wskazanie uchybień i sposobów ich usunięcia pozwalają wyeliminować owe nieprawidłowości, a kara pieniężna za niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych jest środkiem dyscyplinującym jednostki kontrolowane do usunięcia owych nieprawidłowości.

Nie podważając prawidłowości zastosowania przez Wojewodę [...] środka w postaci nałożenia kary pieniężnej, organ II instancji zwrócił uwagę na wysokość kary, która w ocenie Ministra jest nieadekwatna do powagi uchybień stwierdzonych podczas kontroli, a dotyczących zaleceń pokontrolnych nr 6, 8 i 11.

O ile powaga uchybienia, którego dotyczyło zalecenie pokontrolne nr 11 – kwestia związana z brakiem decyzji o odpłatności w stosunku do dwóch osób przebywających w domu pomocy społecznej i obowiązek zwrotu nadpłaconych przez te osoby kwot – nie budzi wątpliwości (przepis art. 149 ust. 1 u.p.s. jest jednoznaczny, strona winna uregulować w sposób prawidłowy sytuację prawną dwóch mieszkańców domu pomocy społecznej i zwrócić im nadpłacone przez nich kwoty), o tyle w przypadku uchybień, których dotyczyło zalecenie nr 6 i 8 ocena Wojewody [...] co do istoty i powagi tych naruszeń jest, zdaniem organu II instancji, zbyt surowa. W konsekwencji zatem Minister uznał, iż wysokość kary nałożonej przez Wojewodę [...] jest zbyt wygórowana.

Stwierdzenie uchybień zawartych w zaleceniach nr 6 i 8 wynikało z przyjęcia przez Wojewodę [...] innej interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej, a konkretnie przepisu art. 8 ust. 3 i 4 oraz art. 106 ust 3, niż interpretacja tych samych przepisów przyjęta przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. W ocenie organu II instancji w przypadku, gdy dany przepis prawa daje możliwość przyjęcia różnych interpretacji, to przyjęcie jednej z nich nie może stanowić istotnego naruszenia. Art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. w odniesieniu do kwestii utraty dochodu oraz określenia, czy dochód jednorazowy uzyskany w danym miesiącu można uznać za dochód utracony w następnym miesiącu oraz art. 106 ust. 3 u.p.s. odnośnie miesiąca przyznania świadczenia oraz kwestii, co należy rozumieć pod pojęciem "wymagana dokumentacja" są przepisami, które niewątpliwie stwarzają możliwość przyjęcia różnych interpretacji.

Mając to wszystko na uwadze Minister uznał, że zaistniały podstawy do zmniejszenia wymierzonej kary do [...] zł.

Skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K., reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka.

W uzasadnieniu skargi stwierdza się, że organ II instancji zmienił decyzję Wojewody [...] jedynie w części dotyczącej wysokości kary. Decyzja Ministra uznała więc za zgodną z prawem sytuację ukarania karą pieniężną za odmowę działań niezgodnych z prawem. Ponadto Minister nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów i twierdzeń odwołania. Dokonał bardzo powierzchownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie udzielił wprost odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zalecenia pokontrolne Wojewody [...] są zgodne z prawem i jako takie mogą być realizowane w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. Skarżący podkreśla, że w tej sprawie spór dotyczy tego, czy w ramach art. 128 ust. 1 u.p.s. Wojewoda może formułować zalecenia pokontrolne niezgodne z prawem, a jednostka kontrolowana ma obowiązek realizacji takich zaleceń, pod rygorem nałożenia kary za ich niewykonanie. Zatem, to nie uprawnienia ustawowe Wojewody opisane w art. 130 u.p.s. są przedmiotem sporu i to nie one budzą wątpliwości skarżącego. Aby jednostka mogła zrealizować zalecenia pokontrolne, sposób realizacji zadań wskazany w zaleceniach musi być zgodny z prawem, a w ocenie skarżącego tak nie jest. Na tę ostatnią okoliczność skarżący przedstawia obszerną polemikę z ustaleniami Wojewody [...] odnośnie do rozumienia pojęć: dochodu utraconego, wymaganej dokumentacji i "świadczenia nadpłaconego" – to ostatnie w kontekście zwrotu opłat za sześcioletni okres pobytu w DPS J. K. i A. K. (Z. K. jest jej opiekunem prawnym).

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga ma uzasadnione podstawy, aczkolwiek z nieco innych powodów, niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W ustalonym przez organy stanie faktycznym, wymierzając karę pieniężną za niezrealizowanie części zaleceń pokontrolnych, zawartych w wystąpieniu z dnia 15 kwietnia 2011 r., w oparciu o art. 130 ust. 1 u.p.s., adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej organy obydwu instancji uczyniły J. G., Dyrektorkę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Wojewoda [...] w swojej decyzji stwierdził wprost, że postanawia wymierzyć karę pieniężną w wysokości [...] zł J. G., Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., a Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił tę decyzję tylko w części dotyczącej wysokości kary i wymierzył ją w wysokości [...] zł.

Zostawiając chwilowo poza rozważaniami kwestię oceny zgodności z prawem zaleceń pokontrolnych, zawartych w wystąpieniu Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., czego domaga się skarżący, a o czym będzie mowa później, zauważyć należy, że za bezsporne organy uznały, iż zalecenia nr 6, 8 i 11 nie zostały wykonane, co było podstawą do wymierzenia kary w oparciu o art. 130 ust. 1 u.p.s. (Kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 6.000 zł).

Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.p.s. zalecenia pokontrolne wydawane są jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce. Powstaje w takiej sytuacji wątpliwość dotycząca skonkretyzowania adresata sankcji, a dokładnie tego, czy kara nakładana jest na osobę, czy jednostkę organizacyjną. W literaturze występuje pogląd, że w świetle ust. 1 art. 130 u.p.s. "kara powinna zostać nałożona na jednostkę organizacyjną, która nie zrealizowała zaleceń pokontrolnych. Zalecenia te zgodnie z art. 128 ust. 1 mogą być kierowane do jednostki organizacyjnej pomocy społecznej lub innej kontrolowanej jednostki" (zob. I. Sierpowska, Komentarz do art. 130 ustawy o pomocy społecznej, ABC 2009).

Sąd w niniejszym składzie podziela ten pogląd. Zatem dyspozycja normy z art. 130 ust. 1 u.p.s. (kto nie realizuje ...) odnosi się do "jednostki organizacyjnej pomocy społecznej lub innej kontrolowanej jednostki", a nie do dyrektora takiej jednostki. Wśród jednostek organizacyjnych pomocy społecznej legalna definicja zawarta w art. 6 pkt 5 u.p.s. wymienia ośrodek pomocy społecznej. W niniejszej sprawie kontrolowaną jednostką organizacyjną pomocy społecznej był Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. i do niego były skierowane zalecenia pokontrolne. Adresatem sankcji z art. 130 ust. 1 u.p.s. nie mogła być więc w takiej sytuacji ad personam Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.

Sąd uznał więc, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), co uprawniało sąd do stwierdzenia ich nieważności, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Kwestia oceny zgodności z prawem zaleceń pokontrolnych, z uwagi na rodzaj stwierdzonej wyżej wady postępowania, nie mogła być w niniejszej sprawie przedmiotem oceny sądu, gdyż jak dotychczas spór co do tej okoliczności, nie zaistniał pomiędzy organem, a właściwym podmiotem, w szczególności nie istnieje ważny akt administracyjny, w ramach kontroli którego taki spór mógłby być poddany ocenie sądu. Aktem takim (kontrolowanym bezpośrednio przez sąd) nie są bowiem zalecenia pokontrolne. Zgodność z prawem tych zaleceń może być kontrolowana przez sąd tylko pośrednio, przy okazji kontroli decyzji nakładającej sankcję za niezrealizowanie zaleceń. Sąd nie dysponuje też aktami spraw administracyjnych, w których wydano decyzje objęte zaleceniami pokontrolnymi, co także uniemożliwia taką kontrolę i co organy będą miały na uwadze ponownie rozpoznając sprawę. Zatem kwestia zgodności z prawem zaleceń pokontrolnych będzie musiała być rozstrzygnięta przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organy będą musiały zająć też stanowisko w kwestii, czy nieistotne naruszenie prawa w odniesieniu do przepisów mogących podlegać różnej interpretacji (jak ujął to organ II instancji), może być powodem zaniechania wymierzenia kary pieniężnej, czy tylko jej miarkowania i czy przepisy kodeksu cywilnego powoływane przez skarżącego mają wpływ na obowiązek zwrotu kosztów pobytu w DPS osób, w stosunku do których nie wydano decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt.

Ponieważ wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., było to wystarczającą przesłanką do rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.