Postanowienie z dnia 2012-11-14 sygn. I OSK 530/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1440/10 w sprawie ze skargi S. G. na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od S. G. na rzecz Gminy Miasto Kraków kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 listopada 2011 r., III SA/Kr 1440/10 po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi S. G. uchylił akt Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd w pierwszej kolejności podniósł, że skarga na powyższy akt Prezydenta Miasta Krakowa jest dopuszczalna, ponieważ jest to akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej kwestii nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 90: "Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Uchwała ta zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Na pozostałym terytorium Polski, zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto, podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały NSA z 21 lipca 2008 r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Natomiast kwestią bezsporną jest, że mimo zmiany orzecznictwa, w sprawach dotyczących lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy organ nie może wydawać decyzji administracyjnych.

Obowiązująca w Krakowie uchwała Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r., Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków przewiduje m.in., że umowę najmu lokalu socjalnego, po upływie oznaczonego w niej czasu, przedłuża się na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie umowy, to jest gdy wnioskodawca nie może zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie oraz osiąga niskie dochody. W myśl § 49 ust. 1 pkt 1 tej uchwały, za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Na podstawie tych przepisów organ w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, albowiem pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd uznał, że organ nietrafnie ocenił, że przedmiotowa uchwała nie może stanowić podstawy prawnej do pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, ponieważ organ dokonał wadliwej wykładni § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. przyjmując, że skarżąca nie jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych ze względu na bycie właścicielem czterech niezabudowanych nieruchomości. Powyższy przepis, podobnie jak i dalsza część tego paragrafu (pkt 2 - 6) stanowią wyjątek od zasady niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, zachowanie której jest konieczne przy ubieganiu się o lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego gminy. Interpretując przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, koniecznym jest odwołanie się do art. 21 ust.3 pkt 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), który przewiduje, że uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określać winny warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Ustawodawca zatem w ręce rad gmin oddał samodzielne ustalenie tych warunków, sama ustawa bowiem takich warunków szczegółowo nie formułuje.

Uwzględniając treść ustawy stanowiącej podstawę do wydania aktu prawa miejscowego należy przyjąć, że wprowadzenie regulacji zawartej w § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały ma zapobiegać sytuacjom, gdy osoba ubiegającą się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy formalnie spełnia przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (w jednej z wskazanych wyżej form, np. zamieszkuje w lokalu, który nie spełnia warunków technicznych § 9 uchwały), ale równocześnie dysponuje tytułem prawnym do innego lokalu lub nieruchomości, stanowiącym podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Wprowadzenie takiego rozwiązania należy uznać za zasadne w świetle celu ustawy, jednakże norma zawarta w tym przepisie nie może być interpretowana w sprzeczności z pozostałymi przepisami uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz przepisami ustawy stanowiącej podstawę do jej wydania. Analizowany przepis uchwały zawiera dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione kumulatywnie. Tymi przesłankami są: 1) posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu lub innej nieruchomości i 2) tytuł ten stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Konieczne jest zatem nie tylko ustalenie tytułu prawnego do lokalu lub nieruchomości, ale także ustalenie, czy tytuł ten może stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

W ocenie Sądu druga z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie została spełniona. Skarżąca posiada wprawdzie tytuł prawny do czterech działek, w tym dwóch budowlanych, ale działki te nie są zabudowane. Przedmiotowe działki nie stanowią zatem "podstawy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie", o którym jest mowa w § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały. Organ wywodząc z tego przepisu wniosek, że skarżąca ma zrealizowane potrzeby mieszkaniowe, ponieważ może owe nieruchomości sprzedać i za środki finansowe w ten sposób uzyskane nabyć mieszkanie, wykroczył w sposób niedopuszczalny poza treść § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały, który odnosi się wprost do kwestii istnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a nie stanu majątkowego wnioskodawcy. Omawiany przepis stanowi realizację ustawowej przesłanki "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy", przewidzianej w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów (...). A zatem ta część uchwały, która ma na celu wykonanie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie może wykraczać poza kryteria w nim ustalone. Zawarte w tym przepisie upoważnienie ustawowe dla stanowienia aktów prawa miejscowego odzwierciedla konstytucyjny model konstrukcji upoważnień do stanowienia tych aktów, przyznając prawodawcom lokalnym dużą swobodę prawodawczą, jednakże nie jest to pełna swoboda, akty prawa miejscowego muszą bowiem mieścić się "w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a w dalszej konsekwencji – stanowione na ich podstawie rozstrzygnięcia indywidualne także muszą się w tej podstawie mieścić.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Gminę Miasto Kraków poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Sądowi zarzucono:

1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na błędnym przyjęciu, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa odmawiające przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego jest innym aktem Prezydenta (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji przyjęciu że sprawa niniejsza należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy sprawa ta jako sprawa z zakresu prawa cywilnego podlega kognicji sądów cywilnych;

2. naruszenie § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca spełnia warunki do tego, aby mogła być z nią zawarta umowa najmu lokalu socjalnego na kolejny okres.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 3) zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacja art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych jest błędna. Przedmiotowy wyrok został bowiem wydany w sprawie dotyczącej przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, więc sprawie, która ma charakter cywilnoprawny.

W uchwale wydanej 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08 NSA stanął na stanowisku, że odmowa zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej. Podstawą takiej oceny prawnej NSA było rozróżnienie dwóch etapów postępowania w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej. W pierwszym etapie, właściwy organ dokonuje oceny o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu. W drugim etapie, osobie zakwalifikowanej do zawarcia umowy najmu przedstawiana jest oferta lokalu, która - po jej przyjęciu - skutkuje zawarciem umowy najmu. Działanie właściwego organu w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy najmu, ani też negocjacji umowy. Nie kreuje przy tym cywilnoprawnego stosunku najmu lokalu; jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie - w etapie drugim - czynności cywilnoprawnych. Oznacza to, że dla przyjęcia czy dane postępowanie ma charakter administracyjnoprawny czy cywilny decydujące znaczenie ma efekt końcowy danego działania, a dokładniej rzecz ujmując, czy dane działanie będzie posiadało bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego.

Postępowanie w sprawie przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego niesie za sobą w każdym przypadku skutki cywilnoprawne. Po pierwsze, wszczęcie postępowania jest uwarunkowane wygaśnięciem zawartej na czas oznaczony umowy najmu. Po drugie, bezpośrednim efektem tego postępowania jest niewątpliwy skutek w sferze prawa cywilnego - a więc zawarcie lub brak zawarcia cywilnoprawnej umowy najmu. W efekcie należy uznać, że odmowa ponownego zawarcia umowy najmu nie jest aktem z zakresu administracji publicznej i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt tej sprawy. NSA w uchwale z 21 lipca 2008 r. wskazał, że jest to forma prawnej gwarancji realizacji demokratycznego państwa prawnego, bowiem brak możliwości jej złożenia skutkowałby brakiem jakiejkolwiek ochrony prawnej. W ramach postępowania w sprawie przedłużenia umowy najmu tego rodzaju sytuacja nie występuje. Ewentualny spór pomiędzy Gminą Miejską Kraków, a lokatorem o zawarcie ponownej umowy najmu jest sporem z zakresu stosunku najmu, który rozstrzygany jest przez sądy powszechne (art. 2 w związku z art. 37 k.p.c.).

Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądu powszechnego. Przykładowo, Sąd Rejonowy dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie, Wydział I Cywilny postanowieniem z 19 lipca 2010 r., I C 906/10/S odrzucił pozew o ustalenie uprawnienia do lokalu socjalnego. Przesłanką powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie w tej sprawie kognicji sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Sąd Okręgowy w Krakowie, Wydział II Cywilny - Odwoławczy, postanowieniem z [...] września 2010 r., [...] uchylił zaskarżone postanowienie z 19 lipca 2010 r. i wskazał, że wszystkie sprawy związane z przyznaniem lokali socjalnych rozstrzygane są w postępowaniu cywilnym. Oparł się przy tym także na orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 października 2009 r., II SAB/Go 68/09, postanowienie NSA z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 415/09). Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu socjalnego jest raczej aktem z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) przysługującego Prezydentowi Miasta Krakowa jako organowi władzy publicznej.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy zauważyć, że zadanie własne gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych nie jest zadaniem o charakterze bezwzględnym. Oznacza to, że gmina powinna pomagać wyłącznie osobom, które własnym staraniem nie mogą zaspokoić sobie potrzeb mieszkaniowych. Wynika to zarówno z wyroku WSA w Krakowie z 8 czerwca 2011 r., III SA/Kr 1092/10, jak i celowościowej wykładni art. 4 ust. 2 zd. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W efekcie gminną pomoc mieszkaniową należy traktować wyłącznie jako obowiązek zbliżony - pod względem konstrukcji prawnej - z obowiązkiem alimentacyjnym, który powstaje, co do zasady, dopiero w sytuacji, gdy ktoś znajduje się w niedostatku (art. 133 § 2 Kro).

Z regulacji § 49 ust. 1 pkt 1 wynika, że obowiązkiem gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W konsekwencji rada gminy musiała określić zarówno wysokość dochodów, jak i potrzeby mieszkaniowe, które będą uprawniały do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Gmina ma bowiem zaspokoić jedynie potrzebę mieszkaniową, zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania, czy sytuacją faktyczną i prawną, w której znajduje się osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Brzmienie powyższego przepisu ma charakter otwarty. Przesłanką do uznania czy dana osoba ma zaspokojone czy niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe nie jest bowiem wyłącznie tytuł prawny do lokalu, tylko "jakikolwiek" tytuł prawny do lokalu "lub innej nieruchomości". Oznacza to, że tą nieruchomością nie musi być to lokal mieszkalny.

Kluczowa dla sprawy jest właściwa interpretacja drugiej, niezbędnej przesłanki, a więc ocena czy dana nieruchomość stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Powyższa definicja ma również charakter otwarty. W uchwale nie posłużono się bowiem stwierdzeniami np. "w którym można zamieszkać" lub "którego można używać" (wzorem np. art. "11 ust. 3 pkt 2 lub art. 25 Uopl). Nie użyto również sformułowania "nieruchomość zaspokajająca potrzeby mieszkaniowe". Przesłanka o "podstawie do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych" ma charakter bardzo ogólny. Żadna część tego przepisu nie wskazuje, że podstawa do zaspokojenia musi wynikać bezpośrednio z nieruchomości lub jej aktualnego stanu. Użyte sformułowanie "stanowiący podstawę" wskazuje wręcz przeciwnie, że wolą uchwałodawcy było objęcie tym przepisem także sytuacji, gdy dana osoba posiada nieruchomość, która nawet pośrednio (poprzez jej sprzedaż i przeznaczenie uzyskanych w ten sposób środków na zakup lokalu mieszkalnego) stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Potwierdza to użycie przez uchwałodawcę sformułowania "we własnym zakresie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

3. Trafnie bowiem zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 1. Tym niemniej nastąpiło ono w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ Sąd ten błędnie zakwalifikował pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków jako akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

4. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki:

a. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.;

b. są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;

c. muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko zakresie sprawowania administracji publicznej;

d. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. post. NSA z 27 września 1996 r., I SA 1326/96 (LexPolonica).

5. W rozpoznawanej sprawie czynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie odmowy przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego nie spełnia przesłanek wskazanych wcześniej w punktach 4.a. i 4.d.

5.1. Ten ostatni warunek (pkt 4.d.) nie jest spełniony, ponieważ uprawnienie do lokalu socjalnego nie wynika wprost z przepisu ustawy, lecz powstaje w następstwie zawarcia umowy najmu (art. 22 i 23 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ...).

5.2. Poza tym pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2010 r. nie jest jednostronnym i władczym aktem administracyjnym, ponieważ sprawa zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego jest sprawą cywilną, która jest załatwiana w drodze umowy cywilnoprawnej. W konsekwencji, czynność Prezydenta Miasta Krakowa polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. gminy Miasto Kraków, złożone przez jej organ. Ma rację wnoszący skargę kasacyjną, kiedy twierdzi, że odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu socjalnego jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) przysługującego Prezydentowi Miasta Krakowa jako organowi administracji publicznej.

6. W konsekwencji uznać należy, że rozpoznawanie wszelkich sporów na tym etapie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę należy do właściwości sądów powszechnych na zasadzie art. 2 w związku z art. 37 k.p.c.

7. Jednocześnie podkreślić należy, że w sprawie nie ma zastosowania ocena prawna, wyrażona w uchwale w składu siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ponieważ dotyczy ona działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Akty te są wydawane w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i wywierają tylko pośrednio skutek w sferze prawa cywilnego, albowiem z osobą nieumieszczoną na liście oczekujących nie można zawrzeć umowy najmu. Niemniej jednak to jeszcze nie oznacza, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, bo to zależy również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy.

8. W tym stanie rzeczy należało zaskarżony wyrok uchylić i skargę odrzucić na zasadzie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji i jego wkład w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.