Postanowienie z dnia 2012-12-11 sygn. I OSK 2872/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o wstrzymanie wykonania pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1002/12 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić wniosek .

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1002/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję z (...) kwietnia 2012 r. znak (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W pkt 2 sentencji Sąd ten orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W dniu 9 listopada 2012 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2) sentencji zaskarżonego wyroku do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej.

Wniosek swój Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uzależnił od wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wątpliwości co do treści punktu 2 sentencji wyroku w formie odpowiedzi na pytania, czy użyte w punkcie 2 kwestionowanego wyroku określenie: "nie podlega wykonaniu w całości" jest tożsame ze stwierdzeniem "nie może być wykonane lub nie może być wykonywane", a także, czy uchylone w punkcie 1 skarżonego wyroku decyzje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego kiedykolwiek "mogły być" wykonywane w takim znaczeniu, o którym mowa o możliwości tymczasowego zakazania wykonywania aktu w art. 152 p.p.s.a., a tym samym - również - czy z mocy tej części wyroku obowiązkiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, także przed uprawomocnieniem się punktu 1) tego wyroku, jest podjęcie natychmiastowego działania na rzecz pozytywnego rozpoznania w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej wniosku skarżącego o udostępnienie przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego określonych, chronionych prawnie, informacji dotyczących sfery prywatności sędziów Sądu Najwyższego w sytuacji, gdy Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie dysponuje indywidualną zgodą każdego z tych sędziów na udostępnianie wszystkim zainteresowanym tego rodzaju danych.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podniósł, iż niniejszy wniosek znajduje oparcie w treści art. 158 p.p.s.a., odczytywanym samodzielnie lub poprzez art. 166 tej ustawy. Faktem jest, że w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku stwierdzono wprost, że: "informacja o wieku sędziego jako informacja publiczna winna zostać udostępniona na wniosek skarżącego, jako że informacji tej nie dotyczą ograniczenia wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy", co - w kontekście rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 sentencji danego wyroku - może prowadzić do konkluzji, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego bez dalszej zwłoki powinien udostępnić skarżącemu co najmniej informacje świadczące o wieku sędziów Sądu Najwyższego typu: sędzia AB - wiek 54 lata.

Zdaniem organu, w art. 152 p.p.s.a. stanowi się jednak nie tylko, że "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.", ale również, że: "Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.". Można przyjmować zatem, że orzeczenie, o którym mowa w tym przepisie:

1. stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę na akt lub czynność w sposób prowadzący do jego lub jej eliminacji z obrotu prawnego, przy czym sąd uwzględniający skargę ma - na zasadzie uznania sędziowskiego - samodzielnie rozstrzygnąć o tym, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie ma dojść do wstrzymania wykonania (wykonywania), w tym wypadku uznanego przez siebie za niezgodny z prawem, aktu administracyjnego, (w ustawie nie zostały sformułowane jakiekolwiek kryteria, którymi ma kierować się sąd przy wydawaniu orzeczenia na podstawie tego przepisu, co nie oznacza, że nie mogą one być zbliżone np. do tych, o których mowa wart. 61 p.p.s.a.),

2. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, a tym samym, z mocy ustawy,

jest wiążące i podlega natychmiastowemu wykonaniu, (swoista prawomocność),

3. jako mające pozostawać w związku z treścią aktu uznanego za

istotnie niezgodny z prawem w stopniu wymagającym jego eliminacji z obrotu

prawnego, wydanie takiego orzeczenia jest poprzedzone oceną, czy w ogóle dany akt mógł być lub może być jeszcze wykonywany,

4. ma charakter tymczasowy w tym sensie, że z mocy ustawy przestaje

obowiązywać z chwilą uprawomocnienia się wyroku, w którym zostało zawarte,

5. zawiera określenie nawiązujące wprost do brzmienia tego przepisu, a więc stanowiące przejaw użycia zwrotu "może" w ujęciu pozytywnym lub negatywnym, a więc, że dany akt "może być" lub "nie może być" wykonywany z wyraźnym zaznaczeniem "do chwili uprawomocnienia się wyroku".

Tak więc w ramach dopuszczonego omawianym przepisem uznania sędziowskiego konieczne jest wyjściowe ustalenie, czy uchylany akt, w szczególności ze względu na swoją naturę, w ogóle podlegał, a jeżeli tak, czy podlega jeszcze wykonaniu, a tym samym i czy ewentualnie przed wyrokowaniem przez sąd nie został wykonany w całości lub w części. Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wydane przez niego - uchylone kwestionowanym wyrokiem decyzje administracyjne, ze względu na swoją naturę, nie podlegały i nie podlegają wykonaniu w takim znaczeniu, w jakim o możliwości wstrzymania wykonania lub o możliwości zakazania wykonania (wykonywania) aktu lub czynności, w całości lub w części, jest mowa w art. 61 i w art. 152 p.p.s.a. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji powinien uchylając tego typu akt jednocześnie uznać za bezprzedmiotowe orzekanie w kwestii określenia, "czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane" dając temu wyraz, jeżeli nie w samej sentencji danego wyroku, to co najmniej w jego uzasadnieniu, np. przez stwierdzenie: "Uznaje za zbędne określenie, czy i w jakim zakresie zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku [lub punktu 1) wyroku" w połączeniu z wyjaśnieniem, że charakter prawny uchylanego aktu czyni bezprzedmiotowym orzekanie w zakresie możliwości dalszego jego wykonywania. W danym wypadku użycie w punkcie 2 kwestionowanego wyroku określenia: "nie podlega wykonaniu" nie tylko nie odpowiada brzmieniu i celom art. 152 p.p.s.a., ale stwarza szereg wątpliwości przez wykreowanie domniemania, że uchylone w punkcie 1) decyzje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wcześniej mogły być wykonywane, które obecnie, do czasu uprawomocnienia się wyroku, uznaje się za niedopuszczalne. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, jako podjęte w stosunku do aktu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, sprawia, że uzasadnione staje się pytanie, czy jeszcze przed uprawomocnieniem się danego wyroku, a ściślej jego punktu pierwszego, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego ma obowiązek prowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego informacji pod rygorem (zagrożeniem) wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na jego bezczynność lub wniosku o ukaranie go grzywną za brak wykonania orzeczenia Sądu, a także dla uniknięcia ewentualnego zarzutu popełnienia przestępstwa określonego rodzajowo w art. 23 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozważenia kwestii dopuszczalności rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie, w jakim Sąd ten orzekł, iż zaskarżona decyzja Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego nie podlega wykonaniu w całości.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że art. 152 p.p.s.a. wyłącza możliwość odpowiedniego stosowania przepisów art. 61 § 3 - § 5 p.p.s.a. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 193 p.p.s.a., tylko w odniesieniu do tych spraw, w których sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i wypowiedział się, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane (por. postanowienie NSA z dnia 9 sierpnia 2005 r. II FSK 885/05 oraz uchwałę NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r. I GPS 1/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podkreślić należy, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zna instytucji wstrzymania wyroku sądu pierwszej instancji w sytuacji wniesienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 61 §3 - §5 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do aktów lub czynności wydanych przez organy administracji publicznej i nie dotyczy wyroków sądów administracyjnych. Celem instytucji prawnej uregulowanej w art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a więc zapewnienie skarżącemu ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowego przed następstwami wadliwych aktów lub czynności organów administracji publicznej, których wykonanie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Udzielenie ochrony tymczasowej wiąże się, więc zawsze z próbą zapobieżenia wystąpienia wyżej wskazanych zagrożeń, które mogą wystąpić jako następstwo wykonania aktu lub czynności. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie można zatem dochodzić wstrzymania wykonania nieprawomocnego wyroku sądu pierwszej instancji. Stosowanie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. w toku postępowania kasacyjnego może dotyczyć wyłącznie aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a. Do tych aktów i czynności nie należą wyroki sądów administracyjnych. To zaś oznacza, iż powyższy przepis nie znajduje zastosowania do wyroków sądów administracyjnych (zob. postanowienie NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1683/11).

Odnosząc się do stanowiska zawartego we wniosku, odnośnie charakteru prawnego rozstrzygnięcia zawartego w art. 152 p.p.s.a. należy zauważyć, że rozstrzygnięcie to stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę i należy je umieścić w wyroku niezależnie od tego, czy wcześniej wstrzymano wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w drodze postanowienia (por. W. Ryms, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zagadnienia wybrane, Warszawa 2003). W przypadku uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. ma więc obowiązek określić, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynności nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to, które niewątpliwie ma ten sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a., traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W rozpoznawanej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1002/12 nie uzyskał waloru prawomocności na skutek złożenia od wyżej wymienionego orzeczenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro więc na podstawie art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięcie czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane traci moc dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku, za niedopuszczalne należy uznać, by Naczelny Sąd Administracyjny przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, wypowiadał się w postępowaniu wpadkowym w kwestii, która została już przesądzona w zaskarżonym do tego Sądu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji trybie art. 152 P.p.s.a. Należy także zauważyć, że aby stwierdzić, czy zachodzi zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przez zaskarżony akt, Naczelny Sąd Administracyjny musiałby odejść od kontroli orzeczenia Sądu pierwszej instancji i dokonać oceny zgodności z prawem działania administracji, a zwłaszcza skutków tego działania. Przyznanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu takiego uprawnienia wymagałoby, tak jak w wypadku art. 188 P.p.s.a., wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy ( por. glosa do powołanego postanowienia z dnia 9 sierpnia 2005, II FSK 885/05 publ. w OSP 2006, nr 3, poz. 29).

Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż sąd w ramach uznania sędziowskiego jest za każdym razem zobowiązany do oceny czy dany akt w ogóle podlega wykonaniu w znaczeniu o którym mowa w art. 152 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04 ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 32 wyjaśnił, że w wypadku stosowania art. 152 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. W powołanym wyroku podkreślono, że stwierdzenie przez Sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w art. 152 P.p.s.a. zwrot "w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, problem nie polega więc na tym, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, czy decyzja w niniejszej sprawie w ogóle może podlegać wykonaniu, lecz na tym, że wykonalność decyzji ma o wiele szersze znaczenie i odnosi się także do jej skutków procesowych i materianoprawnych (zob. wyrok NSA z 3 marca 2010 r., I OSK 1276/09). Ze względu na ratio legis regulacji zawartej w art. 152 p.p.s.a., orzeczenie nieprawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, nie daje podstaw do egzekwowania obowiązku, którego ona dotyczy i oznacza, że wykonanie tego obowiązku podlega wstrzymaniu. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie na obecnym jej etapie, brak jest podstaw do prowadzenia przez podmiot zobowiązany postępowania, w przedmiocie udzielenia żądanej informacji. Kluczowym bowiem zagadnieniem w sprawie, które zostanie rozstrzygnięte w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej jest określenie rodzaju żądanej informacji i ustalenie czy jest to informacja publiczna czy też nie. Dopiero po przesądzeniu tej kwestii będzie mogło toczyć się postępowanie z wniosku skarżącego o udzielenie żądanej w nim informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 61 §5 w zw. z art. 61 §3 oraz 193 p.p.s.a.