Postanowienie z dnia 2013-03-05 sygn. II OSK 244/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

II OSK 244 / 13 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 784/12 w sprawie ze skargi K. i Z. G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej wykonanie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

II OSK 244 / 13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną przez K. i Z. G. decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej wykonanie robót budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kolnie na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 98, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał K. i B. S. wykonanie w samowolnie wybudowanym budynku gospodarczo- garażowym, znajdującym się na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] wymienionych w niej robót budowlanych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r.

Pismem z dnia 11 maja 2012 r. K. G. i Z. G. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. "z nakazania prac wskazanych do wykonania dla sąsiada na rozbiórkę tego budynku".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kolnie na podstawie art. 155 K.p.a. odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] listopada 2010 r.

Po rozpatrzeniu odwołania K. G. i Z. G., Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji jako organem niewłaściwym.

Skargę na powyższą decyzję złożyli K. i Z. G.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił ją, z uwagi na dostrzeżone z urzędu wadliwości decyzji wydanej przez organ odwoławczy, a dotyczące braku właściwości organu I instancji do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r.

Wskazując na treść art. 155 K.p.a. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), Sąd wskazał, że nowelizacja ta odebrała organom wyższego stopnia możliwość zmiany ostatecznych decyzji. Stanowiło to konieczność dostosowania tej regulacji do przepisów Ordynacji podatkowej (art. 253 i art. 253a) i świadczyło o braku uzasadnienia dla przenoszenia kompetencji do zmiany decyzji do organu wyższego stopnia.

Oceniając stanowisko organu odwoławczego o jego właściwości do rozpoznania przedmiotowego wniosku, Sąd uznał, iż zawiera ono błędne założenie jakoby w rozpatrzonej sprawie funkcjonowały w obrocie prawnym dwie decyzje: decyzja nieostateczna wydana przez organ I instancji i ostateczne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Interpretując zawarte w art. 155 K.p.a. pojęcie "organu, który wydał decyzję", Sąd wskazał na organy właściwe w sprawie wznowienia postępowania (art. 150 § 1 K.p.a.), stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 K.p.a.) i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 K.p.a.), a następnie podkreślił, że określona w nich różnorodność nie pozwala, by "organ, który wydał decyzję" do dokonania jej zmiany, rozumieć tak jak rozumie to sformułowanie organ odwoławczy. Zmianie może podlegać wyłącznie decyzja orzekająca co do meritum, a taką dla decyzji utrzymywanych w mocy w toku instancji, zawsze jest decyzja wydana przez organ I instancji, a zatem ten organ, a nie organ odwoławczy, będzie właściwy do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji. Organ odwoławczy stanie się właściwym do zmiany decyzji ostatecznej jedynie dla własnej decyzji reformatoryjnej tj. uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną i orzekającej co do meritum.

Z powyższych względów, Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonane zaskarżoną decyzją umorzenie postępowania przed organem I instancji jako niewłaściwym, było błędne i nastąpiło z naruszeniem art. 105 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania.

Zdaniem Sądu, istniała w sprawie potrzeba uchylenia decyzji piewszoinstancyjnej albowiem potraktowanie przez ten organ pisma skarżących inicjującego postępowanie nadzwyczajne, jako zawierającego jasno sformułowane żądanie zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., nastąpiło bez wyjaśnienia rzeczywistych intencji skarżących. Należało zatem, jak słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podaje organ II instancji, najpierw poinformować skarżących o przewidzianych prawem możliwych sposobach wzruszenia decyzji ostatecznej i wezwać skarżących do sprecyzowania wniosku.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 152 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 155 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a. poprzez wyprowadzenie wadliwych wniosków z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego prowadzące do błędnego uznania, iż organem właściwym do zmiany decyzji we wskazanym trybie jest organ I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, a tym samym w ocenie pełnomocnika organu, Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie to organ odwoławczy wydał decyzję ostateczną, a zatem to ten organ winien być właściwym do ewentualnej zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a nie organ stopnia powiatowego, na co wskazuje Sąd w uzasadnieniu wyroku,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez wyprowadzenie błędnych wniosków, iż decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do meritum w sytuacji, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania nakazuje organowi II instancji ponowne przeprowadzenie postępowania, a nie zbadanie wyłącznie legalności zaskarżonej decyzji,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zdaniem strony składającej kasację zbadanie sprawy i dostrzeżenie innych uchybień niż podnoszone w skardze, które doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta jest zgodna z prawem, a zatem Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę legalności, o której mowa w Prawie o ustroju sądów administracyjnych,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja organu odwoławczego błędnie umorzyła postępowanie przed organem I instancji w sytuacji, gdy organ stopnia powiatowego nie jest i nie może być organem właściwym do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a tym samym zaskarżona przez stronę decyzja tutejszego organu z dnia [...] lipca 2012r., odpowiada prawu.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 182 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, z ostrożności procesowej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 182 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy wskazał na swoją właściwość do wydania decyzji w sprawie w trybie art. 155 K.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2013 r. skarżący K. i Z. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnej według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) "Naczelny Sąd Administracyjny może również na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy". W rozpoznawanej skardze kasacyjnej organ odwoławczy zawarł wniosek, odpowiadający powyższej normie, zaś żadna ze stron nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą kasację w trybie powyżej opisanym.

Za błędne należało uznać twierdzenia Sądu pierwszej instancji odnośnie ustalenia organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 155 K.p.a. Zgodnie z tą normą właściwym do przeprowadzenia tego postępowania jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną. Ostateczne są natomiast stosownie do art. 16 zdanie pierwsze K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołania w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy. Z powyższego wynika, zatem wprost, iż w stosunku do decyzji, która była przedmiotem merytorycznej oceny organu odwoławczego, właściwym do rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 155 K.p.a. jest właśnie ten organ. Jako błędne należało ocenić rozważania Sądu pierwszej instancji odnośnie tego, że decyzja organu II instancji (utrzymująca mocy decyzję organu I instancji) nie była decyzją merytoryczną, skoro stanowiła ona ponowne rozpatrzenie sprawy i to ona była źródłem obowiązków nałożonych na jej adresatów, bowiem stanowiła ostatecznie ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego. Nowelizacja przepisu art. 155 K.p.a. dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostawała bez wpływu na aktualność definicji "decyzji ostatecznej", a wprowadzana zmiana omawianej normy wyłączyła jedynie kompetencję do rozpoznawania tego typu spraw przez organ wyższego stopnia, ale w stosunku do tego organu, który wydał decyzję ostateczną. Z tych też względów podzielić należało zarzuty kasacji dotyczące naruszenia skarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 155 i art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 15 K.p.a. W konsekwencji tych naruszeń, uzasadnionym pozostawał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Nie można było natomiast podzielić zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia skarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, treść pisma skarżących złożonego w dniu 17 maja 2012 r., stanowiącego podstawę przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania nie pozwala na jednoznaczne określenie, jakiego rodzaju żądanie pismo to stanowi. Nie wyjaśniona została, zatem w tym zakresie podstawa wszczęcia tego postępowania, a tym samym brak zdefiniowania przedmiotu sprawy uniemożliwiał też określenie, na tym etapie, organu właściwego do prowadzenie postępowania. Na tę okoliczność wskazywał również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zwrócić się do wnioskodawców o wyjaśnienie wątpliwości co do treści żądania, co stanowiło bezpośrednią przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Nie sposób jednak doszukać się w tej sytuacji przyczyn, dla których organ odwoławczy umorzył postępowanie przed organem I instancji. Skoro, bowiem nie zostało ustalone, jakie żądanie zawiera pismo z dnia 17 maja 2012 r., to istotnie należało zwrócić sprawę organowi I instancji do jej wyjaśnienia. Nie oznacza ona jednak jeszcze bezprzedmiotowości postępowania, ale wskazuje na konieczność podjęcia przez organ dalszych czynności.

Wobec tego, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie wyżej omówionym odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja tegoż wyroku nie uległaby zmianie, jako że nie wszystkie przyczyny, które spowodowały uchylenie decyzji organu odwoławczego zostały skutecznie zakwestionowane wniesioną kasacją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Jedynym skutkiem zakwestionowanego w części uzasadnienia skarżonego wyroku będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ ponownie rozpoznając sprawę oraz sąd, nie są związani w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oceną prawną, zawartą we fragmencie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazującym na właściwość organu rozpoznającego wniosek oparty na art. 155 K.p.a. W tym zakresie bezwzględnie wiążąca jest ocena zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy, uznając, że w rozpoznawanej sprawie, miał miejsce przypadek, o którym mowa w tym przepisie.