Wyrok z dnia 2013-03-06 sygn. II SA/Bd 1209/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

Rada Miejska w S. podjęła w dniu [...] kwietnia 2007 r. uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1951 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W § 1 wskazano, że zalicza się do kategorii dróg gminnych następujące drogi: a) ujęte w załączniku nr 1 do uchwały - "Wykaz dróg gminnych", b) ujęte w załączniku nr 2 do uchwały - "Wykaz ulic w m. S. stanowiących drogi gminne". Ponadto, jak wynika z załączników nr 1 i 2 do przedmiotowej uchwały, poszczególnym drogom nadano numery.

Wojewoda K.-P. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej z art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, iż ul. R. (wskazana pod poz. [...] załącznika Nr 2 do uchwały) składa się z dwóch działek gruntu - nr [...] i [...]. Z odpisu z księgi wieczystej KW [...] oraz z wypisów z rejestru gruntów wynika, że działki te nie są własnością Miasta i Gminy S. Stanowią one własność Skarbu Państwa, który jest reprezentowany przez Starostę L. Organ nadzoru podniósł, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Przepisy prawa nie przewidują automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, a zatem już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. W konsekwencji Wojewoda podniósł, że nie istnieje możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach nie stanowiących własności Gminy S. Zaliczenie zatem przez Radę Miejską w S ul. R., która nie jest własnością Gminy, do kategorii dróg gminnych stanowi naruszenie art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego wynika, iż w sprawie nie wyczerpano koniecznego trybu podjęcia uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, a mianowicie nie zasięgnięto opinii zarządu powiatu, co stanowi istotne naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przedstawiona została jedynie opinia Zarządu Dróg Powiatowych w L. zawarta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...]. Opinia ta nie może zastąpić opinii zarządu powiatu, w tym przypadku organu wykonawczego Powiatu L.

W skardze wskazano również, że do kompetencji rady gminy należy wyłącznie podjęcie uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, zaś na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o drogach publicznych numery drogom, po zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych, nadają odpowiednio drogom powiatowym i gminnym zarządy województw. Na gruncie powyższego organ nadzoru wskazał, że w toku postępowania zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wyjaśnienie faktu nadania numerów dróg w przedmiotowej uchwale, do czego Burmistrz nie odniósł się. W związku z powyższym organ nadzoru przyjął, że nastąpiło w tym przypadku naruszenie powołanego przepisu.

Wojewoda wskazał ponadto, że z uwagi na fakt naruszenia również art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie mógł ograniczyć się jedynie do wniesienia skargi na część przedmiotowej uchwały jedynie w zakresie, w jakim zalicza ul. R. do kategorii dróg gminnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wskazała, że zgadza się z wywodami zawartymi w niej i wniosła o jej uwzględnienie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego poddane są kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem.

Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa, jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności z poniżej wymienionych względów.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia kategorii drogi publicznej podejmowana w trybie odpowiednich przepisów (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2) ustawy o drogach publicznych stanowi akt prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 4.042008 r., sygn. akt II OSK 102/08, wyrok WSA w Gdańsku z 6.08.2008 r., sygn. akt III SA/Gd 197/08).

Przedmiotem zaskarżonej uchwały było zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych. Zasady i procedurę postępowania w tym zakresie reguluje ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 cyt. ustawy zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wskazać należy, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2441/10, stwierdził, że obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych - gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy, odnosi się do dróg nowo powstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Powyższe oznacza więc, że uchwała właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do drogi publicznej poprzedzona winna być czynnościami, które zmierzają do przejęcia własności drogi przez gminę. Inaczej mówiąc, bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (wyrok WSA w Gliwicach z 14.05.2010 r., sygn. akt II SA/Gl 156/10).

Skoro żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych, to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. W sprawie niniejszej bezspornym jest, że przedmiotowa ul. R. nie jest własnością gminy. W konsekwencji Rada Miejska w S. nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia jej do dróg gminnych (pod poz. [...] załącznika Nr 2 do uchwały). Z odpisu księgi wieczystej KW [...] oraz z wypisów z rejestru gruntów wynika, że działki, na których znajduje się ta ulica, nie są własnością Miasta i Gminy S., gdyż stanowią własność Skarbu Państwa. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Wojewody, że organ podejmując uchwałę o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych wydał ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie nie wyczerpano koniecznego trybu podjęcia uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, a mianowicie nie zasięgnięto opinii zarządu powiatu, co stanowi istotne naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wymagającego, by zaliczenie do kategorii dróg gminnych następowało po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W aktach znajduje się tymczasem jedynie opinia Zarządu Dróg Powiatowych w L. - pismo z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...], ponadto w piśmie z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wskazał, że przedmiotowa opinia jest jedyną, którą organ posiada w dokumentacji. Brak zatem uzyskania przez organ stosownej opinii od Zarządu Powiatu L., w konsekwencji niewyczerpanie przez Radę Miejską w S. trybu podjęcia uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, stanowi istotne naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto organ wydając zaskarżoną uchwałę naruszył art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym numery drogom powiatowym i gminnym, po zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych, nadają zarządy województw. Tymczasem Rada Miejska w S. w załącznikach nr 1 i 2 do uchwały nadała drogom stosowną numerację wchodząc tym samym w kompetencję Zarządu Województwa K.-P.

Wskazane powyżej naruszenia obligowały Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku, przewidziany w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ww. ustawy, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.