Wyrok z dnia 2013-03-25 sygn. II GSK 2322/11

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 780/11 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz M. T. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 780/11 oddalił skargę M. T. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Środowiska (dalej: organ odwoławczy, Minister) z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Marszałek Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz dokonując uzgodnień z Wójtem Gminy [...] i Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego, udzielił wnioskodawcy koncesji na wydobywanie granitu z części złoża "[...]" położonego w miejscowości C.

Od wskazanej decyzji odwołanie do Ministra Środowiska wnieśli E. Ł., M. T. oraz A. L. podkreślając, że o wydaniu zaskarżonej decyzji koncesyjnej dowiedzieli się dopiero w dniu 28 września 2010 r. z ustnych motywów wyroku WSA we W., sygn. akt. II SA/Wr 388/10. Podnieśli, że są stronami postępowania koncesyjnego, ponieważ zamieszkują na nieruchomości bezpośrednio przylegającej do terenu zamierzonej eksploatacji kopalni. Ponadto argumentowali, że organ nie zawiadomił ich o zakończeniu postępowania, a tym samym pozbawił ich realnej obrony słusznego interesu, przez co naruszył zasady ogólne ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania ww. skarżących na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Zajmując stanowisko w sprawie organ stwierdził, że każde postępowanie odwoławcze rozpoczyna się od zbadania odwołania pod względem formalnym, w toku którego organ ustalił dopuszczalność złożenia środka zaskarżenia oraz czy został zachowany termin do jego wniesienia a przede wszystkim poddał kontroli problemy związane z dopuszczalnością wniesienia odwołania oraz z interesem prawnym podmiotu, który wniósł ten środek zaskarżenia.

W toku wskazanego postępowania ustalono, że wnoszący odwołanie od decyzji koncesyjnej wywodzą swój interes prawny do jej zaskarżenia z tytułu posiadania nieruchomości, tj. działek 175/3 i 175/4 we wsi C., gm. M., znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją. Następnie organ omówił treść art. 28 k.p.a. konkludując, że odwołujący się nie wskazali swojego interesu prawnego, co statuowałoby ich, jako stronę postępowania w rozumieniu ww. przepisu. Postępowanie odwoławcze zainicjowane przez podmiot nie będący stroną postępowania podlegało zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo podkreślając, że nie przewiduje ono, aby z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z terenem górniczym można było wywodzić interes prawny jej właściciela do kwestionowania decyzji koncesyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę M. T. wskazał, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany był zbadać jego dopuszczalność, która była wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty. Wykładnia przepisów prawa procesowego oparta na dopuszczalności ustalenia interesu prawnego poza formami procesowymi gwarantującymi prawo do obrony, prawo do wysłuchania, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej)

Zaskarżona decyzja administracyjna dotyczyła rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa skarżącej do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, co sprowadzało się do ustalenia posiadania przez nią, lub nie, interesu prawnego. Mając na uwadze, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja administracyjna, odmawiająca przyznania skarżącej prawa strony, poza rozważaniem Sądu pozostawała kwestia zasadności decyzji koncesyjnej, albowiem do rozstrzygania w tym zakresie konieczne było ustalenie statusu skarżącej, to jest jej prawa do brania udziału w postępowaniu jako strony.

Dalej wyjaśniono, że zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują, zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.

W ocenie Sądu, skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie udzielenia S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. koncesji na wydobywanie granitu z części złoża "[...]" położonego w m. C., gm. M., powiat [...], województwo [...]. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji może wnieść strona postępowania. Minister Środowiska po otrzymaniu odwołania miał obowiązek ustalić w pierwszej kolejności, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot, posiadający przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu Minister Środowiska zasadnie uznał, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu, gdyż opiera swój interes prawny na własności nieruchomości, tj. działek 175/3 i 175/4 we wsi C., gm. M., znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego przedmiotową koncesją. Było poza sporem, że nieruchomość skarżącej nie znajdowała się ani w obszarze górniczym, tj. w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji, ani na terenie górniczym, tj. w przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego.

W ocenie Sądu, w myśl ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity z 2005 r., Dz. U. Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej: p.g.g.) nie można wywieść, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie jest stroną postępowania koncesyjnego. Judykatura stoi aktualnie na stanowisku, że stroną postępowania koncesyjnego jest zawsze i w każdym przypadku podmiot o koncesję występujący. Tym bardziej więc status strony nie przysługuje podmiotowi posiadającemu nieruchomość znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją.

W tej sytuacji zdaniem Sądu skarżąca, której nieruchomość nawet nie leży w obszarze bądź też terenie górniczym, nie posiada uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Jak już wyżej wskazano, gdy skarżąca jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, to jej interes określić należy, jako faktyczny a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej. Legitymację strony określają bowiem przepisy prawa, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej o posiadaniu interesu prawnego z uwagi na możliwość powstania szkód w związku z realizacją koncesji przez przedsiębiorcę, Sąd wskazał na przepisy Prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z art. 91 wymienionej ustawy za wyrządzone szkody powstałe w związku z ruchem zakładu górniczego odpowiada przedsiębiorca prowadzący ten zakład, na zasadach określonych Kodeksem cywilnym, a sprawy te należą do kognicji sądów powszechnych (art. 97 ust. 1 p.g.g.). Zatem także i w tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, by zagrożenie powstania szkody lub fakt jej zaistnienia, w związku z wykonywaniem koncesji, implikowały interes prawny po jej stornie, a w konsekwencji jej status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej koncesji.

Reasumując, w ocenie WSA skarżąca w toku całego postępowania, jak również w skardze skierowanej do Sądu, nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny. Odnosząc się natomiast do przekonania skarżącej, że przesłanie pełnomocnikowi strony zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego jest równoznaczne z uznaniem jej za stronę postępowania stwierdzono, że skarżąca nie mogłaby nabyć uprawnień strony poprzez faktyczny udział w postępowaniu administracyjnym. Uczestniczenie podmiotu w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez ten podmiot statusu strony postępowania, samo faktyczne uczestniczenie nie powoduje uzyskania takiego statusu, jeżeli nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 28 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie wykazała, o jakich prawach lub obowiązkach stanowi skarżona przez nią koncesja, a zatem nie była legitymowana do wystąpienia z odwołaniem od decyzji zakończonej udzieleniem koncesji. Jeżeli zatem organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie stwierdził według omówionych wyżej kryteriów prawnych przymiotu strony skarżącej, decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. odpowiadała prawu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła w całości M. T. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi bądź o jego uchylenie i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w obu instancjach z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a), art. 138 § 1 p. 3 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a. oraz poprzez niezastosowanie art. 134 k.p.a. ,

2) naruszenie przepisów postępowania a w szczególności:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. na skutek oddalenia skargi na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie koncesji na eksploatację złoża granitu udzielonej S. Sp. z o.o. w S. decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.;

- art. 61 § 3 p.p.s.a. na skutek nie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

3) naruszenie prawa skarżącej do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka na skutek bezzasadnego odmówienia skarżącej prawa do sądu w zakresie zaskarżenia ew. decyzji organu odwoławczego w następstwie rozpoznania jej odwołania od ww. decyzji koncesyjnej Marszałka Województwa [...] poprzez oddalenie jej skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Kasator powołał się na wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II GSK 146/06, w którym sąd ten uznał, że M. T. ma interes prawny w postępowaniu koncesyjnym. Kasator zakwestionował akceptację przez Sąd I instancji ustalenia organu, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w terenie górniczym ani w obszarze górniczym. Z treści załącznika graficznego do decyzji koncesyjnej wynika, że nieruchomość skarżącej znajduje się zarówno w obrębie obszaru górniczego jak i terenu górniczego. Świadczy o tym także wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Ustalenie okoliczności związanych z istnieniem interesu skarżącej powinno odbywać się zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Kasator podniósł także, że WSA we W. wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 388/10 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. w części dotyczącej ustaleń studium dla działek 175/3, 175/4 i 180/2.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o odrzucenie albo ewentualne oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

Uczestnik postępowania S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. złożyła pismo w dniu 31 października 2011 r. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSA WSA 2005, nr 6, poz. 120).

Skarga kasacyjna M. T. opiera się na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. i choć niedoskonale spełnia wymogi ustawowe podlega merytorycznej ocenie. Jako pierwszy NSA rozpoznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. Zarzut ten uzupełniony przepisami k.p.a. powołanymi w uzasadnieniu decyzji jest trafny.

Za podstawę wyroku z 14 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 780/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Środowiska z których wynika, że M.T. nie mogła być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie granitu, ponieważ interesu prawnego do kwestionowania decyzji koncesyjnej nie można wywieźć z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z terenem górniczym. W ocenie Sądu, Minister Środowiska zasadnie uznał, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie granitu z części złoża "[...]". Z przepisów art. 6 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. definiujących pojęcia obszar górniczy i teren górniczy nie można wywieść, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony. Właściciel nieruchomości położonej na terenie górniczym nie jest stroną postępowania koncesyjnego. Tym bardziej status strony nie przysługuje podmiotowi posiadającemu nieruchomość znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją. Koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża udzielana jest na prowadzenie działalności gospodarczej tylko w określonych granicach przestrzennych, którymi jest wyznaczony obszar górniczy. Skoro decyzja koncesyjna dotyczy konkretnego obszaru, stroną tej decyzji nie może być podmiot spoza granic prowadzonej działalności.

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Tymczasem w świetle dowodów znajdujących się w aktach sprawy stanowisko to budzi wątpliwości.

Podniesione przez pełnomocnika M. T. w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest więc trafny. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i podlega uwzględnieniu, ponieważ uprawdopodobniono istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej kasator powołał jedynie art. 151 p.p.s.a., który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zastosowanie tego przepisu ma miejsce wówczas, kiedy wojewódzki sąd administracyjny po przeprowadzeniu kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stwierdza, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; nie zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zastosowanie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. jest wynikiem sytuacji, w której stwierdzono obiektywny brak istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.

Nie powiązany wprost z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ale powiązany z art. 7 i art. 77 k.p.a. zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń, że M. T. nie mogła być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie granitu, ponieważ interesu prawnego do kwestionowania decyzji koncesyjnej nie można wywieźć z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z terenem górniczym.

Stawiając taki zarzut kastor powołał się na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2006 r., sygn. akt II GSK 146/06 w którym Sąd jednoznacznie wypowiedział się, co do legitymacji M. T. do udziału w sprawie zmiany koncesji udzielonej S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na wydobywanie granitu z części złoża "[...]". W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącej, że posiadała ona legitymację strony w postępowaniu dotyczącym zmiany spornej koncesji górniczej. W uzasadnieniu stwierdził, że umocowanie dla tej legitymacji stanowią przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie - Prawo geologiczne i górnicze, określające tryb i zasady ustalania oraz zmiany granic terenu górniczego, tj. przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 p.g.g. ). Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 3 p.g.g. koncesja na wydobywanie kopalin powinna wyznaczać m. in. granice obszaru i terenu górniczego w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Z kolei art. 26 b p.g.g. dopuszcza możliwość odmowy udzielenia koncesji, jeżeli zamierzona działalność wydobywcza uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Art. 53 p.g.g. wymaga sporządzenia dla terenu górniczego planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie określonym ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z poźn. zm.). Plan ten powinien zapewnić integrację wszelkich działań podejmowanych w ramach terenu górniczego między innymi w celu: a/ zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego i b/ ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (art. 53 ust. 2 p.p.g.). Celem udziału w postępowaniu o zmianę koncesji skarżącej oraz innych właścicieli nieruchomości przylegających do terenu górniczego kopalni granitu, było niewątpliwie dążenie do takiego przesunięcia granic obszaru i terenu górniczego, które gwarantowałoby minimalizację odczuwanych przez te osoby negatywnych skutków eksploatacji górniczej i umożliwiało im, jako właścicielom, normalne korzystanie z nieruchomości, zgodne z ich przeznaczeniem. W tym stanie rzeczy w świetle art. 26 b w związku z art. 25 ust. 3 p.g.g. w postępowaniu o zmianę koncesji w części dotyczącej zmiany granic terenu i obszaru górniczego osoby te legitymowały się interesem prawnym opartym na prawie materialnym i przysługiwały im prawa strony postępowania. Wymienione wyżej przepisy prawa materialnego kształtują bowiem nie tylko sytuację prawną samego koncesjonariusza, tj. przedsiębiorcy górniczego uprawnionego z koncesji do wydobywania kopalin, ale również innych osób narażonych na szkodliwe skutki eksploatacji górniczej (robót górniczych) prowadzonej w granicach dotychczasowego obszaru górniczego.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

"Ratio legis art. 170 polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy" (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie wziął pod uwagę istnienia prawomocnego wyroku i jego treści, w sytuacji kiedy zachodziła tożsamość podmiotowa i przedmiotowa rozpoznawanej sprawy ze sprawą zakończoną wyrokiem prawomocnym. W sprawie niniejszej uczestniczyły te same podmioty, co w sprawie II GSK 146/06, obowiązywały te same przepisy prawa. Ponadto należy zauważyć, że działki M. T. 175/3 i 175/4 we wsi C., gm. M. położone na terenie górniczym znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru górniczego, a nie jak to ustalono w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją, co wynika z mapy sytuacyjno - wysokościowej znajdującej się w aktach administracyjnych.

Według art. 6 pkt 8 i 9 p.g.g., obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji; terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Z kolei, art. 15 ust. 6 stanowi, że koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni.

Zgodnie z art. 18 ust. 3 p.g.g., organ koncesyjny może zobowiązać wnioskodawcę do przedstawienia danych określających stan prawny nieruchomości objętych wpływami zamierzonej działalności, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - danych z ewidencji gruntów i budynków. Organ koncesyjny może również żądać złożenia kopii wniosku koncesyjnego wraz z załącznikami.

Ten przepis jest środkiem zmierzającym do ustalenia stron postępowania koncesyjnego, na tej podstawie prawnej organ administracji może żądać od wnioskodawcy danych określających stan prawny nieruchomości objętych wpływami zamierzonej działalności, danych dotyczących ich właścicieli oraz użytkowników wieczystych (tak: Lipiński A. Komentarz do art. 18 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze ABC 2003).

Podzielając wskazany pogląd należy zwrócić uwagę na ostatnie zdanie art. 18 ust. 3 p.g.g. z którego wynika, że organ koncesyjny może żądać od wnioskodawcy złożenia tylu kopii wniosku koncesyjnego wraz z załącznikami, ilu będzie uczestników postępowania koncesyjnego.

Z kolei według art. 20 ust. 1 pkt 4 p.g.g., wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, poza wymaganiami przewidzianymi w art. 18, powinien określać projektowane położenie obszaru górniczego i terenu górniczego oraz ich granic.

Powiązanie przepisów art. 18 ust. 3 i art. 20 ust. 1 pkt 4 p.g.g. wskazuje jednoznacznie na to, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie koncesji na skutek złożenia wniosku przez przedsiębiorcę, organ administracji w zależności od wpływu zamierzonej działalności ustala strony postępowania koncesyjnego.

Zgodnie z art. 16 ust. 5 p.g.g., udzielenie koncesji (...) wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Natomiast według art. 26 b p.g.g., odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, między innymi wtedy, jeżeli zamierzona działalność uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem.

Powiązanie powyższego przepisu z przepisami art. 22 pkt 2 i 4 p.g.g., które stanowią, że koncesja powinna określać przestrzeń, w granicach której ma być prowadzona działalność oraz inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego jednoznacznie wskazuje na to, że ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w sprawie niniejszej przewidział szeroki krąg podmiotów mających status strony w postępowaniu koncesyjnym.

NSA wskazuje, że dopiero w art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) ustawodawca wyraźnie stwierdził, że stronami postępowań prowadzonych na podstawie Działu III Koncesje nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego.

Według art. 6 ust. 1 pkt 5 i 15 tej ustawy, obszarem górniczym - jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji; terenem górniczym - jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego.

Nowe rozwiązanie legislacyjne ostatecznie zakończyło spór, który znalazł odzwierciedlenie w zróżnicowanym do tego stopnia orzecznictwie sądów administracyjnych, że trudno było nawet wyodrębnić w jego ramach wyraźne grupy poglądów (tak: Ryszard Mikosz, Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego str. 275 - 290), ponieważ według nowych przepisów stroną postępowania koncesyjnego nie może być właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości znajdującej się w granicach projektowanego terenu górniczego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 § 2 p.u.s.a; art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 i art. 1127 § 1 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 134 k.p.a. Wobec wywodów powyższych dotyczących naruszenia przepisów postępowania, rozpoznanie omawianego zarzutu jest przedwczesne, bowiem dopiero jednoznaczne stwierdzenie czy organ prawidłowo ustalił położenie działek skarżącej poza terenem górniczym, pozwoli na ocenę czy stanowisko organu w kwestii interesu prawnego M. T. było uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe uznać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nieprawidłowo wykonał funkcję kontrolną wynikającą z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ponieważ nie skontrolował zaskarżonej decyzji w sposób wszechstronny pod względem zgodności z prawem i nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, z którego wynika położenie działek M. T. na terenie górniczym, a to z kolei miało wpływ na jej status w postępowaniu koncesyjnym związany z interesem prawnym, o czym orzekł już NSA w wyroku II GSK 146/06. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd I instancji weźmie pod uwagę wskazane okoliczności i ponownie oceni czy działanie organu było prawidłowe.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na mocy art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.