Postanowienie z dnia 2013-09-18 sygn. I SA/Wa 204/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi M. L., I. T. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. Sygn. akt I SA/Wa 204/12 P O S T A N O W I E N I E Dnia 18 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi M. L., I. T. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) w zakresie, w jakim z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji na podstawie, której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa, nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm. z 1998 r. Nr 147, poz. 962); 2. wystąpić o rozpoznanie pytania z udziałem Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratora Generalnego i pytającego Sądu.

Uzasadnienie

Na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. Sąd wydał

postanowienie na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Przedstawienie przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu oznacza konieczność zawieszenia postępowania sądowego.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.

Sygn. akt I SA/Wa 204/12

UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny

1. Na podstawie wniosku [..] Sp. z o.o. oraz K. L. – właścicieli lokali w budynku położonym przy [...] w W. oraz współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. L.dz.[..] przywracającej byłym właścicielom gruntu przy ul. [..] (obecnie [...]) termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu oznaczonego nr hip. [..].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [..] stwierdziło nieważność powołanej decyzji z dnia [..] października 1948 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [....] lutego 2009 r.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1143/09, po rozpoznaniu skargi J. P., I. L. i I. T., stwierdził nieważność powyższych decyzji z powodu skierowania ich do osób niebędących stronami postępowania.

3. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] maja 2011 r. nr [..] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. przywracającej byłym właścicielom termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uregulowany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), 6-miesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, miał charakter terminu prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych. W przedmiotowej sprawie w terminie tym osoby uprawnione nie złożyły takiego wniosku, a zatem niedopuszczalne było jego późniejsze przywrócenie. Tym samym decyzja z dnia [...] października 1948 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

4. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. L., J. P. oraz I. T., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili:

a) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "Kpa") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że powołana decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. narusza prawo w sposób rażący;

b) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

c) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe i bezzasadne zastosowanie poprzez utrzymanie w mocy rażąco naruszającej prawo decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2011 r.;

d) rażące naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 156 § 1 Kpa, która prowadzi do uznania za dopuszczalne stwierdzanie nieważności, a tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego, decyzji ostatecznych od 50 lat, co w konsekwencji prowadzi skarżących do pozbawienia własności nieruchomości o wielkiej wartości;

e) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 158 § 2 Kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności;

f) naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego niezastosowania, a przez to pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność ich spadkodawcy;

5. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego uznając, że od odpowiedzi na pytanie prawne co do konstytucyjności art. 156 § 2 Kpa zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy powołany przepis budzi poważne wątpliwości, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Zagadnienie konstytucyjne.

1. Kontrola decyzji wymienionej w pkt I.3. sprawowana jest pod względem zgodności tego aktu administracyjnego z prawem. Zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). W każdym przypadku kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ogranicza się do oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze, ale zmierza do ustalenia, czy decyzja została wydana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie decyzji na podstawie przepisów niespełniających tego warunku prowadzi bowiem do stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 Kpa).

2. Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wymaga między innymi spełnienia przesłanki funkcjonalnej: przedmiotem pytania może być wyłącznie akt normatywny mający bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym.

2.1. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji wydanej w 1948 r., która przyznała jej adresatowi całkowicie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) w trybie dekretu warszawskiego z 1945 r. Celem dekretu nie była bowiem zmiana stosunków własnościowych na terenie stolicy. W istocie był on pomyślany, jako przedpole planistycznych działań dla władz odbudowy Warszawy, a nie nacjonalizacji wszystkich nieruchomości na terenie stolicy w jej przedwojennych granicach. Nacjonalizacja była jedynie środkiem realizacji, a nie celem dekretu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1942/09 oraz z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 168/11; https://cbois.nsa.gov.pl). Grunty niepotrzebne do odbudowy i rozbudowy miasta miały być przekazane na własność czasową poprzednim właścicielom, jeżeli wyrażą oni taką wolę. Charakter przedmiotowej nieruchomości – kamienica - w sposób oczywisty predestynował ją do zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli. Komunalizacja gruntów nie oznaczała zatem całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości. Dekret przewidywał zachowanie przez dotychczasowych właścicieli prawa własności istniejących budynków i innych przedmiotów znajdujących się na gruncie. Przy tym konstrukcja taka miała mieć charakter tymczasowy do czasu uregulowania stanu prawnego gruntów, tj. rozpatrzenia wniosków o przyznanie prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy).

Dodatkowo ogromne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma to, że zgodnie z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Regulacja ta stanowiła odstępstwo od obowiązującej w polskim prawie cywilnym zasady superficies solo cedit. Powodowała bowiem czasowe rozerwanie więzi między gruntem a budynkiem stanowiącym jego część składową. Rozerwanie to miało mieć charakter przejściowy, tj. do czasu rozstrzygnięcia o uprawnieniach właścicieli budynków do gruntów. Pozostawienie dotychczasowym właścicielom prawa do budynków zachęcało do ich odbudowywania, ponieważ system promes dawał nadzieje na uzyskanie prawa własności czasowej do gruntu.

Zaskarżona w przedmiotowej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pozbawiła natomiast strony skarżące, jako następców prawnych poprzednich właścicieli, tego prawa.

Przy tym nie sposób organowi nadzoru zarzucić błędne zastosowanie, czy wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest zgodne stanowisko, że 6-miesięczny termin zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (później prawa własności czasowej, obecnie prawa użytkowania wieczystego), określony w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r., jest terminem zawitym prawa materialnego. Jest to termin nieprzywracalny, do którego nie ma zastosowania procedura przywracania terminów. Jednocześnie w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1227/09, LexPolonica nr 2224780), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie literalne brzmienie art. 7 ust. 1 dekretu nie wskazuje charakteru określonego w nim terminu, jednak przepis ten nie funkcjonuje w oderwaniu od pozostałej treści aktu, w którym jest zawarty, dlatego należy dokonywać jego wykładni w kontekście normatywnej treści całego dekretu. Stanowisko o bezprawności przywracania terminu dekretowego jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Decyzja o przywróceniu terminu nie wywołała przy tym, również z uwagi na jej charakter, nieodwracalnych skutków prawnych.

2.2 Zdaniem Sądu możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, decyzji przyznającej stronie określone prawa i ekspektatywy, wywołuje istotną wątpliwość konstytucyjną. W przedmiotowej sprawie decyzja o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego dała bowiem stronie możliwość skorzystania z regulacji art. 5 dekretu z 1945 r. tj. wykonywania odrębnej własności budynku. Wobec powyższego problem, jaki wyłania się w tej sprawie, to kwestia zgodności z Konstytucją RP art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie przewiduje jakiegokolwiek ograniczenia czasowego co do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 156 § 2 Kpa nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na określony (znaczny) upływ czasu, jeżeli decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, natomiast wyłącza taką możliwość po upływie 10 lat od dnia wydania decyzji, która dotknięta jest następującymi wadami powodującymi nieważność decyzji:

- wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

- dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

- została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

- zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

2.3 Kwestia upływu czasu i jego wpływu na akt administracyjny ma niezwykle istotne znaczenie dla prawa administracyjnego. Przy tym, zdaniem Sądu, na gruncie prawa administracyjnego przedawnienie o charakterze niweczącym musi być traktowane odmiennie aniżeli instytucja przedawnienia w prawie cywilnym, czy też w prawie karnym. Szczególność ta polega na tym, że w prawie administracyjnym korzystanie przez osobę z praw wynika co do zasady z aktu administracyjnego, zatem inaczej niż w prawie cywilnym osoba, która korzysta z prawa, nie robi tego samowolnie, ale wykonuje uprawnienia zagwarantowane jej przez organ władzy publicznej. W sytuacji zatem, kiedy nabycie prawa lub ekspektatywy nastąpiło w wyniku niezgodnego z prawem działania organu, rodzi się pytanie, czy słusznym jest, bez żadnych granic czasowych, nakładanie sankcji (dolegliwości) na stronę, która przez bardzo długi okres wywodziła swoje prawa z aktu administracyjnego i jest przekonana o jego trwałości. Jak podnosi się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym sporządzonym w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy władzy publicznej i z tego też powodu niewątpliwie korzysta z domniemania prawdziwości, a więc autentyczności, czyli pochodzenia od organu oznaczonego jako wystawca decyzji oraz domniemania zgodności z prawdą, a więc zgodności ich treści z rzeczywistością (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 362-363) (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1373/08; z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1135/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wątpliwości budzi zatem brak ograniczenia czasowego w art. 156 § 2 Kpa i nieuwzględnienie znacznego upływu czasu, jako okoliczności wyłączającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Można dodatkowo postawić retoryczne pytanie, jaki ma sens poszukiwanie sprawiedliwości po kilkudziesięciu latach, skoro przez cały ten czas określony podmiot korzystał z aktu administracyjnego jako jego adresat i było to przez organy dysponujące władztwem administracyjnym tolerowane i akceptowane. Taka sytuacja ma natomiast miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazać przy tym należy, że nawet na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat tj. w okresie od wprowadzenia rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki obligującej organ do stwierdzenia nieważności decyzji – nastąpiło to z dniem 1 września 1980 r. na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.), nie było żadnych przeszkód aby wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z 1948 r.

2.4 Sąd występując z przedmiotowym pytaniem ma świadomość, że instytucja przedawnienia nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki, jednakże w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ustanowienie przedawnienia wynika z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP, stanowiąc przejaw zasady bezpieczeństwa prawnego. Instytucja przedawnienia (dawności) jest wręcz konieczna z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu i stabilizacji stosunków cywilnoprawnych (por. wyrok TK z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt SK 14/05; OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 97). Pewność prawa jest koniecznym pierwiastkiem państwa prawa.

Na gruncie prawa administracyjnego stabilizacja stanów faktycznych, po określonym czasie leży bezwzględnie w interesie porządku publicznego (quieta non movere). Należy bardzo mocno podkreślić publiczny charakter przedawnienia w prawie administracyjnym, który zresztą wynika z art. 156 § 2 Kpa, ale w odniesieniu do innych sytuacji np. wydania decyzji nieważnej z mocy prawa.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99; OTK ZU 7/1999). Przy czym zasady te wiążą organy władzy publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt P 41/10 stwierdzono ponadto, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Z art. 2 Konstytucji RP wynika tym samym obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności. Z aksjologii konstytucyjnej opartej na fundamencie przyrodzonej oraz niezbywalnej godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP) wynika obowiązek tworzenia prawa zorientowanego na dobro każdej osoby ludzkiej.

Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi również, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)". Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (por. wyrok TK z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt K 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166).

2.5 W świetle powyższego, zdaniem Sądu, wyłoniła się konieczność zbadania zgodności art. 156 § 2 Kpa, w zakresie w jakim nie przewiduje wyłączenia możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej określone prawa lub ekspektatywy, nawet po bardzo znacznym upływie czasu - w tej sprawie po 63 latach, z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności z wynikającą z tego przepisu zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Zdaniem Sądu, brak obecnie wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa po znacznym upływie czasu – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, może stanowić czynnik destabilizujący porządek prawny. Sąd powziął powyższą wątpliwość w sytuacji, kiedy wadliwy akt administracyjny przyznał stronie określone prawa, względnie maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę tego prawa, z których strona nadal korzysta albo zamierza skorzystać.

Inna natomiast będzie sytuacja, kiedy wadliwa decyzja nie kreuje żadnego stosunku prawnego np. decyzja o odmowie uwzględnienia wniosku, czy decyzja o umorzeniu postępowania. W tych sytuacjach nie można zauważyć tego, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wykorzystywana dla rewindykacji bezprawnie zagrabionych przez reżim komunistycznym nieruchomości. Jest to jednak sytuacja całkowicie odmienna od występującej w przedmiotowej sprawie, kiedy decyzja przyznaje stronie określone prawo.

2.6 Ponadto dopuszczalność pozbawienia prawa albo ekspaktatywy nabycia prawa gwarantowanego przez kilkadziesiąt lat wywołuje również wątpliwości dotyczące faktycznego pozbawienia osoby przyznanego jej prawa, na które to wątpliwości wskazano w skardze do sądu administracyjnego. Zgonie bowiem z art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej protokołem Nr 3, Nr, 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2, Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), skarżący mają uzasadnione prawo oczekiwać uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność ich spadkodawcy. Europejski Trybunał Praw Człowieka w orzeczeniu z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701/94 – Case of the Former King of Grece and Others vs. Grece (dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu - www.echr.coe.int) stwierdził, że dokonane w latach 60–tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania, jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie. W podobnym tonie Trybunał wypowiedział się w orzeczeniach z dnia 27 stycznia 2000 r. nr 33752/96 (Lex nr 41130) oraz w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia.

Trybunał wielokrotnie stwierdzał naruszenie przez Polskę prawa do poszanowania własności poprzez eliminowanie w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnych, na mocy których obywatele nabyli ekspektatywy praw majątkowych, z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności. Pierwszym i najważniejszym wymogiem powołanego art. 1 Protokołu Nr 1 jest zgodność z prawem ingerencji władzy publicznej w spokojne korzystanie z mienia. Przepis ten wymaga również, aby pozbawienie własności było w interesie publicznym i realizowało uprawniony cel przy użyciu środków pozostających w rozsądnej proporcji do celu, który ma być realizowany. Z kolei zasada "dobrego zarządu" wymaga, aby w sytuacji, gdy w grę wchodzi kwestia interesu ogólnego, władze publiczne działały szybko, z największą skrupulatnością oraz w sposób odpowiedni i jak najbardziej spójny gdy zajmują się sprawami o życiowym znaczeniu, takimi jak świadczenia społeczne i inne prawa majątkowe (por. wyrok ETS z dnia 15 września 2009 r. 10373/05 Moskal vs. Polska). Przy czym, gdy dana osoba ponosi indywidualny i nadmierny ciężar nie jest zachowana właściwa równowaga.

3. Wskazane wątpliwości uzasadniały przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego ujętego w pkt 1 orzeczenia. W pkt 2 postanowienia Sąd wykonał dyspozycję art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na postawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, orzekł jak w sentencji postanowienia.