Wyrok z dnia 2013-09-26 sygn. I OSK 805/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Dnia 26 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1366/12 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. prostuje z urzędu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1366/12 oczywistą omyłkę pisarską w ten sposób, że zamiast słów "od K.W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu" wpisuje słowa "od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz K.W."; 2. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1366/12, w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 22 kwietnia 2011 r. K.W. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, tj. kopii wydanej przez Burmistrza Miasta R. decyzji z [...] sierpnia 2008 r., znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej działkę nr 1, obr. R.

15 czerwca 2011 r. Burmistrz R. przesłał wnioskodawcy kserokopię wnioskowanej decyzji i jednocześnie, decyzją z [...] czerwca 2011 r., znak [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej zawartej w tej decyzji w części dotyczącej informacji o oznaczeniu nieruchomości. Powyższy wniosek został ostatecznie rozstrzygnięty decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] listopada 2011 r., znak [...].

Pismem 4 maja 2012 r. K.W. zwrócił się ponownie o udostępnienie informacji publicznej - kopii decyzji Burmistrza Miasta R.z [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie wniósł o wyłączenie z udostępnienia, zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, danych obejmujących nazwę i adres wnioskodawcy występującego o wydanie warunków zabudowy, poprzez zaczernienie tej informacji na sporządzonej kopii decyzji .

Decyzją z [...]maja 2012 r., znak [...], Burmistrz Miasta R., na podstawie art. 16 § 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., odmówił K.W. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą odmowy jest okoliczność, że sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Organ stwierdził, że zasada trwałości decyzji administracyjnej wynikająca z art. 16 § 1 K.p.a. sprzeciwia się wydaniu ponownej decyzji, a działanie takie byłoby obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zważywszy, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie przewiduje innej formy odmowy udostępnienia informacji publicznej, organ uznał, że należy to uczynić w formie decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.W., domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wskazywał, że postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej nie kończy się decyzją administracyjną, ale czynnością materialno-techniczną, jaką jest udostępnienie informacji. Samo złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego w ścisłym rozumieniu pojęcia postępowania administracyjnego. Zatem nie można w ogóle mówić o postępowaniu administracyjnym w sprawie udostępnienia informacji publicznej, gdyż postępowanie administracyjne może się toczyć wyłącznie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. To właśnie toczące się wcześniej postępowanie administracyjne w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...]. Wskazana ostateczna decyzja organu odwoławczego nie kończyła natomiast postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wszczętego wnioskiem z 22 kwietnia 2011 r., gdyż postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie będąc w ogóle postępowaniem administracyjnym, nie podlegało w żadnym zakresie ocenie organu odwoławczego. Tym samym nie można mówić, że wszczęte wnioskiem z 22 kwietnia 2011 r. postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej było postępowaniem administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...].

Skarżący wskazywał dalej, że ustawodawca nakładając na dysponentów informacji publicznej bezwzględny obowiązek udostępnienia posiadanej informacji publicznej w żaden sposób nie ograniczył ponownego udostępnienia tej samej informacji temu samemu wnioskodawcy. W razie ponownego wniosku dysponent takiej informacji winien rozpoznać nowy wniosek i dokonać czynności materialno-technicznej, natomiast w części, w której dostrzega przeszkody prawne, powinno zostać wszczęte nowe postępowanie administracyjne w sprawie odmowy udostępnienia informacji i powinna zostać wydana nowa decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podlegająca zaskarżeniu do organu odwoławczego oraz późniejszej kontroli sądu administracyjnego.

Ponadto skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie należy dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że w wyniku ostatniej nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, w obowiązującym stanie prawnym, kontroli podlegają również sprawy, w których odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności osób fizycznych, czy też inne przesłanki, które wcześniej powodowały wyłączenie kognicji sądów administracyjnych.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z [...] lipca 2012 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 23a ust. 1 i art. 23g u.d.i.p., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że 29 grudnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 204, poz. 1195), implementująca do krajowego porządku prawnego postanowienia dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz.U.E., L 345/90, str. 701-707). Nowelizacja ta wprowadziła do krajowego porządku prawnego nowe pojęcie "ponownego wykorzystywania informacji publicznej", zdefiniowane w art. 23a ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym jest to "wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej) w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona". Definicja ta jest niemal dosłownym powtórzeniem art. 2 pkt 4 dyrektywy, przy czym nawiązuje do niej również fragment pkt 8 preambuły tej dyrektywy, w którym wskazano, że "wypełniając swe zadania publiczne organy sektora publicznego zbierają, produkują reprodukują i rozpowszechniają dokumenty. Użycie tych dokumentów do innych celów jest ich ponownym wykorzystywaniem.". W znowelizowanej ustawie przewidziano, że udostępnianie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania może następować na wniosek, którego wzór został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94). Przepisy ustawy określiły również odrębny tryb rozpatrywania wyżej wymienionych wniosków, przewidując w art. 23g ust. 4, że "w przypadku niespełnienia warunków formalnych wniosku wzywa się wnioskodawcę do uzupełnienia braków, wraz z pouczeniem, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania".

Organ odwoławczy uznał, że przepisy Rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczące udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, mają charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów Rozdziału 2 ustawy, regulujących ogólny tryb udostępniania informacji publicznej. Oznacza to więc, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 u.d.i.p., winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g, a nie w trybie określonym w art. 13-16 u.d.i.p.

Żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna to kopia decyzji administracyjnej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jej udostępnienie realizuje niewątpliwie inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona, związany z władczym kształtowaniem praw i obowiązków stron danego postępowania administracyjnego. Udostępnienie tej informacji ma na celu jej ponowne wykorzystywanie, a tym samym winno odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem Burmistrz R. swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o przepisy rozdziału 2 u.d.i.p., a przy tym rozpoznał wniosek o udostępnienie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, który nie spełniał wymogów formalnych, naruszając w ten sposób art. 23g ust. 4 u.d.i.p. Powyższe naruszenie przepisów postępowania – w ocenie organu odwoławczego – posiada istotny wpływ na rozstrzygnięcie i nie może zostać sanowane z uwagi na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wniósł K.W., zarzucając naruszenie:

1. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez organ, wbrew wyrażonemu tym przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu żądania udostępnienia informacji publicznej oraz wbrew faktycznej woli wnioskodawcy, jakoby żądana informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji publicznej;

2. art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji tych szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku z 4 maja 2012 r. wyraźnie wskazano, że skarżący żąda udostępnienia mu informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej;

3. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej;

4. art. 15 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy w sprawie odmowy udostępnienia informacji nie istniały żadne dalsze okoliczności konieczne do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uchylił zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności Sąd, odwołując się do treści art. 138 § 2 K.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, wskazał, że wyodrębnione są w nim dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Cytowane określenie jest – w ocenie Sądu – określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W ocenie Sądu, decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] lipca 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., wobec nieznajdującego podstaw faktycznych i prawnych stanowiska organu co do wystąpienia przesłanek do zmiany kwalifikacji przedmiotu wniosku oraz przedmiotu rozstrzygnięcia wskazanego w decyzji Burmistrz R. z [...] maja 2012 r. i związanego z tym bezzasadnego uznania, że postępowania przed organem pierwszej instancji wymaga ponownego przeprowadzenia w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że wniosek K.W. o udostępnienie informacji publicznej został złożony 4 maja 2012 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw. Powyższa ustawa w art. 1 ust. 1 rozróżnia udostępnienie informacji publicznej i ponowne wykorzystanie informacji publicznej. Takie jednoznaczne rozróżnienie widoczne jest także na tle treści dalszych przepisów ogólnych, tj. art. 2 i 2a u.d.i.p.. W ślad za tymi regulacjami, jako odrębne instytucje, zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane w Rozdziale 2 u.d.i.p. (art. 6 – art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej w Rozdziale 2a. (art. 23a – art. 23i). Sąd, analizując treść powyższych przepisów, zwrócił uwagę na zupełnie różne określenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, wymogi wniosku, a także obowiązki wnioskodawcy oraz dysponenta informacji publicznej.

Sąd zważył, że we wniosku z 4 maja 2012 r. K.W. powołał jednoznacznie podstawę prawną żądania, podając przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Brak w nim jakichkolwiek elementów wskazujących na zamiar realizacji przez wnioskującego prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej.

Podanie skierowane do organu władzy publicznej zawiera oświadczenie woli wnioskodawcy. Tylko ten podmiot, a nie organ administracji publicznej jest jego dysponentem. Tryb rozpoznania wniosku na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej determinuje zwarte w nim żądanie. Jedynie wtedy, gdy oświadczenie takie budzi wątpliwości, organ może podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistej woli wnioskodawcy, w dowolnej formie, bez możliwości postawienia mu wówczas skutecznie zarzutu bezczynności. Niedopuszczalne jest natomiast nadawanie oświadczeniu odmiennej treści, zwłaszcza wtedy, gdy wola wnioskodawcy jest wyrażona w sposób jasny i niebudzący wątpliwości.

Wniosek skarżącego z 4 maja 2012 r. był jasny i wynikało z niego wprost, że K.W. domaga się udzielania informacji na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., realizując prawo do informacji publicznej, a nie prawo do ponownego wykorzystania informacji publicznej, którą w tym celu chce uzyskać. Brak było zatem podstaw do uznania przez organ drugiej instancji, że zachodziły jakiekolwiek przesłanki nie tylko do zmiany kwalifikacji trybu rozpoznania wniosku przez Burmistrza R., lecz także do wyjaśniania rzeczywistej treści żądania.

Zdaniem Sądu dokonane uchybienie przepisom art. 2 ust. 2 u.d.i.p. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., oraz art. 23a ust. 1 u.d.i.p. i art. 2a ust. 2 u.d.i.p., a także art. 15 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. powoduje, że wbrew wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. organ drugiej instancji nie rozpoznał ponownie sprawy będącej przedmiotem wniosku i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Burmistrza R. z [...] maja 2012 r., w tym wbrew ciążącym nań obowiązkom nie odniósł się do zrzutów odwołania.

Niezależnie od powołanych podstaw decydujących o konieczności eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd dodatkowo wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono wyjaśnień dotyczących rozróżnienia przesłanek do stosowania trybów przewidzianych w Rozdziale 2 i w Rozdziale 2a u.d.i.p. Rozważania prawne organ drugiej instancji ograniczył bowiem w istocie do podania definicji z art. 23a u.d.i.p. W ich świetle za dowolne należy uznać stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie ponownego wykorzystania informacji publicznej albowiem realizuje inny cel, niż jej pierwotny, publiczny cel wykorzystywania, związany z władczym kształtowaniem praw i obowiązków stron danego postępowania administracyjnego. W tym zakresie organ odwoławczy nie wskazał bowiem żadnych argumentów pozwalających na dokonanie takiej oceny, zaś nie stanowi dostatecznych podstaw do takiego stwierdzenia fakt, że przedmiotem wniosku jest kopia aktu administracyjnego. Ze swej istoty akty administracyjne są nośnikami informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych przewidzianych w Rozdziale 2 u.d.i.p. Skorzystanie w tym zakresie z prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej, na zasadach określonych w Rozdziale 2a u.d.i.p., winno nastąpić wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta w całości lub w jakiejkolwiek części w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona. Nie stanowi zaś o użyciu informacji publicznej w takim celu samo złożenie wniosku o jej udostępnienie.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi K.W. bądź też, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., art. 15 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Kastor stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu została wydana z naruszeniem ww. przepisów, polegającym na bezpodstawnej zmianie kwalifikacji przedmiotu wniosku oraz przedmiotu rozstrzygnięcia organu I instancji, skutkującym błędnym uznaniem przez organ II instancji, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zmienił materialnoprawnego żądania K.W., ale ze względu na zmianę stanu prawnego oraz z uwagi na charakter żądanej informacji publicznej wskazał właściwy tryb przy jego rozpatrywaniu. Wskazał, że żądana informacja publiczna nie mogła zostać użyta przez wnioskodawcę w celu zbieżnym z pierwotnym publicznym celem jej wytworzenia, zatem należało rozpatrzyć wniosek w trybie określonym w art. 23g ust. 2 u.i.d.p. Skoro więc organ I instancji nie rozpoznał wniosku we właściwym trybie koniecznym było wydanie decyzji kasatoryjnej.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 23g ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 7 pkt 1 oraz ust. 11 u.d.i.p., polegającą na uznaniu, że przepisy te określają wyłącznie zasady realizacji prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej, o którym mowa w art. 2a ust. 1 u.d.i.p. – podczas gdy literalnie wynika z nich, że określają one również zasady realizacji prawa dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w odniesieniu do szczególnego rodzaju informacji publicznych, o których mowa w art. 23a ust. 1 u.d.i.p. oraz w punkcie 8 preambuły i art. 2 pkt 4 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz.U.E., L 345/90, str. 701-707),

2) błędną wykładnię art. 23a ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie wskazuje kryterium różnicującego zastosowanie trybu udostępnienia informacji publicznej na wniosek w celu jej ponownego wykorzystywania (określonego w art. 23g ustawy) od tzw. "zwykłego" trybu udostępnienia informacji publicznej na wniosek (określonego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) – podczas gdy kryterium wynikającym z tego przepisu jest możliwość wykorzystania danej informacji publicznej w celu zgodnym z pierwotnym publicznym celem, dla którego dana informacja została wytworzona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że 29 grudnia 2011 r. weszła w życie zasadnicza część przepisów ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. Nr 204, poz. 1195), implementującej do krajowego porządku prawnego postanowienia dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz.U.E., L 3454/90, str. 701-707). Nowelizacja ta wprowadziła do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nowe pojęcie "ponownego wykorzystywania informacji publicznej" – rozdział 2a.

Kasator wskazał, że ustawa w znowelizowanym brzmieniu określa dwa tryby udostępniania informacji publicznej, z których pierwszy, "zwykły" tryb udostępniania informacji publicznej, uregulowany jest w art. 10 ust. 1 i następnych przepisach rozdziału 2 ustawy, zaś drugi, "szczególny" tryb udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, uregulowany jest w przepisach rozdziału 2a tej ustawy. Kryterium różnicujące te dwa tryby wynika z art. 23a ust. 1 u.d.i.p. i polega na możliwości wykorzystania jej przez wnioskodawcę w celu zgodnym z pierwotnym publicznym celem wykorzystywania, dla którego ta informacja została wytworzona.

Kasator stwierdził również, że "pierwotny publiczny cel wykorzystywania" decyzji administracyjnej, której udostępnienia żąda K.W., można określić jako władcze ukształtowanie stosunku administracyjno-prawnego ściśle określonego w tej decyzji kręgu osób. W związku z powyższym nie można uznać, że K.W. żąda udostępnienia decyzji w "pierwotnym publicznym, celu" jej wydania. Zdaniem kasatora przesądza to o konieczności dokonania analizy wniosku K.W. w ramach procedury przewidzianej w rozdziale 2a u.d.i.p.

W konkluzji kasator stwierdził, że – wbrew ocenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie – nie zmienił treści żądania strony wbrew jej woli, a tym samym nie zmienił w sposób nieuprawniony "przedmiotu rozstrzygnięcia", lecz jedynie ustalił właściwy tryb rozpatrzenia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w związku z zaistniałą zmianą stanu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Oznacza to, że nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też zobowiązany ani uprawniony do jakiegokolwiek uzupełniania, modyfikowania lub konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozróżnienia przesłanek zastosowania trybów przewidzianych w Rozdziale 2 i Rozdziale 2a ustawy dostępie do informacji publicznej.

Instytucja "ponownego wykorzystania informacji publicznej" została wprowadzona do ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.), która w zasadniczym zakresie weszła w życie 29 grudnia 2011 r. Podstawowym celem zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dokonanych powołaną wyżej ustawą, była implementacja postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, która wprowadziła minimalne standardy ponownego wykorzystywania istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich. Zmianą tą został wprowadzony do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania (szerzej na temat ww. nowelizacji zob. artykuł M. Jaśkowskiej pt. Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uwagi na tle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej /w:/ Główne problemy prawa do informacji w świetle standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod. red. T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2013).

Dla interpretacji spornych pojęć nie bez znaczenia pozostaje akcentowane tu krytyczne spostrzeżenie, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej w sposób mechaniczny dodano do istniejącego tekstu rozdział 2a "Ponowne wykorzystanie informacji publicznej", bez uwzględnienia wzajemnych relacji między trybami, pojęciami już istniejącymi, a trybem i pojęciami nowowprowadzonymi. I tak np. w rozdziale 2a unormowano zagadnienia, które w dużym stopniu były już przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej (np. pojęcie "dostępu do informacji publicznej" mieści się w definicji "ponownego wykorzystania informacji"). Zapewne, występujące w niniejszej sprawie spory są także refleksem niejasności w zakresie wzajemnych relacji między rozdziałem 2, a rozdziałem 2a u.d.i.p.

Powstałe wątpliwości winny być zatem wyjaśnione w taki sposób, by wyinterpretowany tekst pozwalał na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji ustawy, wykorzystując w maksymalnym stopniu dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie zasad dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Analiza jej przepisów prowadzi do wniosku, że tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych oraz tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania zostały uregulowane odmiennie. Udostępnienie informacji publicznej i udostępnienie informacji w celu ponownego wykorzystania stanowią dwa różne postępowania, które cechują się własną, odrębną procedurą dostępu. Przy czym ponowne wykorzystanie informacji publicznej nie narusza prawa dostępu do informacji ani wolności jej rozpowszechniania (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., LexisNexis 2012 r.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Treść cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia udostępnienie informacji publicznej i ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Potwierdzenie tej tezy znaleźć można w treści kolejnych przepisów ogólnych ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Zgodnie z art. 2a ust. 1-2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2).

Uwzględniając powyższe, jako odrębne instytucje, zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane w Rozdziale 2 ustawy (art. 6 – art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej w Rozdziale 2a ustawy (art. 23a – art. 23i).

Analiza treści przepisów Rozdziału 2a ustawy jednoznacznie wskazuje, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.) ma sformalizowany charakter. W ramach tego trybu wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, posiadać ściśle określoną formę i precyzyjnie określone informacje, formy przekazania informacji, a treść wniosku determinować jego kwalifikację.

Stosownie do art. 23a ust. 1 u.d.i.p., wprowadzonego nowelizacją ustawy z dnia 16 września 2011 r., wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. Powyższy przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji publicznej instytucję ponownego jej wykorzystywania. Prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy.

Wskazówką do interpretacji analizowanych przepisów może być też porównanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.) z katalogiem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 u.d.i.p.). O ile w przypadku udostępnienia informacji publicznej podmioty zobowiązane to podmioty zaliczane do władz publicznych i podmioty wykonujące zadania publiczne, o tyle w drugim przypadku katalog podmiotów pokrywa się z podmiotami zobowiązanymi do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) – art. 3 ustawy. Powyższe rozróżnienie podmiotów wskazuje na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania. W pierwszym przypadku jest to kontrola władz publicznych (transparentność władzy), natomiast w przypadku ponownego wykorzystywania informacji publicznej celem wprowadzenia tej instytucji jest rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw Unii Europejskiej, do czego nawiązuje tenor 5 preambuły do dyrektywy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu naruszyło przepis art. 15 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., co oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania należy ocenić jako nieusprawiedliwione. Jak wynika z akt sprawy, wniosek K.W. z 4 maja 2012 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej został sformułowany w sposób jednoznaczny. Wnioskodawca, powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zwrócił się do Burmistrza Miasta R. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wydanej [...] sierpnia 2008 r. przez Burmistrza Miasta R. decyzji, sygn. akt [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

O tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację, a nie strona wnioskująca.

Ocena wniosku K.W., dokonana w przedmiotowej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, była jednak nieprawidłowa.

Jak już wcześniej wskazano, wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej nie wpłynęło w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Odmienna interpretacja nowych uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby bowiem do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a to byłoby sprzeczne z realizacją celów zakładanych przez ustawodawcę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nieprawidłowo zatem uznało, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie udostępnienia informacji w celu ponownego jej wykorzystania, bowiem realizuje inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystania, dla którego została utworzona. W związku z powyższym zauważyć należy, że każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. /w:/ Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D. R. Kijewski, P. J. Suwaj, Tom I, Warszawa 2013).

Gdyby zatem podzielić stanowisko organu, to pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się w istocie puste. Praktycznie bowiem każde udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem jej udostępnienie w celu ponownego wykorzystania.

Akty administracyjne są nośnikami informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych zawartych w rozdziale 2 ustawy. Możliwość skorzystania z prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej (rozdział 2a ustawy) następuje wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta w całości lub w jakiejkolwiek części w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny cel, dla którego została wytworzona. Dlatego też dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 23a ust. 1 ustawy należy uznać za nieprawidłową.

Prawidłowej interpretacji tego przepisu dokonał natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, co czyni sformułowany w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym.

Jako nieusprawiedliwiony należy także ocenić zarzut błędnej wykładni art. 23g ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 7 pkt 1 i ust. 11 u.d.i.p., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów tych nie stosował i co za tym idzie nie dokonywał ich wykładni.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję wobec stwierdzenia, że organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż stanowisko tego organu, co do wystąpienia przesłanek do zmiany kwalifikacji przedmiotu wniosku oraz przedmiotu rozstrzygnięcia wskazanego w decyzji Burmistrza R. z [...] maja 2012 r., nie miało podstaw faktycznych i prawnych.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a., sprostował oczywistą omyłkę w wyroku Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 grudnia 2012 r. popełnił oczywistą omyłkę przy określeniu podmiotu zobowiązanego do zwrotu kosztów postępowania. Z przywołanego przez ten Sąd w uzasadnieniu orzeczenia art. 200 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, że w razie uwzględnienia skargi, a taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu.

-----------------------

2