Wyrok z dnia 2013-10-01 sygn. IV SAB/Gl 86/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skargi Ł.U. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Z. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] w zakresie nie udzielonych informacji; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Prezydenta Miasta Z. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 11 lipca 2013 r. Ł. U. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie nie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępnie do informacji publicznej poprzez nie udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie i odmowę udostępnienia informacji w innej formie niż decyzja administracyjna. Na tej podstawie skarżący domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności w celu wykonania wniosku z dnia 5 czerwca 2013 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z dnia 22 maja 2013 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania kopii dokumentów:

1) polecenia wyjazdu służbowego,

2) rozliczenia kosztów podróży służbowej dla wszystkich zagranicznych podróży służbowych Prezydentów Miasta Z. oraz pracowników urzędu miejskiego w Z. w miesiącu kwietniu 2013 r.

W związku z tym, że z przekazanych mu w dniu 5 czerwca 2013 r. dokumentów usunięto imiona i nazwiska niektórych pracowników urzędu miejskiego pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. ponownie skierował do Prezydenta Miasta Z. wniosek o udostępnienie wskazanych wyżej dokumentów z wyszczególnieniem, że dokumenty te powinny obejmować imiona, nazwiska i stanowiska służbowe osób wyjeżdżających i rozliczających wyjazdy służbowe, które to dane niezgodnie z prawem zostały usunięte z tych dokumentów.

Dalej wskazał, że w dniu 9 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Z. zwykłym pismem odmówił mu przekazania wnioskowanej informacji twierdząc, że osoby, danych których nie podano, nie wykonywały funkcji publicznych. Nadto powołał się na przepisy dotyczące ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia.

Skarżący zakwestionował stanowisko organu, jako stojące w sprzeczności z definicją osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 9 Kodeksu karnego. Wskazał, że zgodnie z powołaną regulacją osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi (...). Na tej podstawie wywodził, że każda osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, jaką niewątpliwie jest Urząd Miejski w Z. jest osobą pełniącą funkcje publiczne i jej imię, nazwisko, stanowisko służbowe nie podlega ograniczeniom w zakresie informacji publicznej. Ponadto podniósł, że urzędnicy wyjeżdżający służbowo w delegacje korzystają z pieniędzy publicznych w związku z wykonywaną pracą. Następnie, powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący wskazał, że odmowa dostępu do informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Natomiast organ odmawiając udostępnienia informacji z powołaniem się na naruszenie dóbr osobistych urzędników miejskich, takiej decyzji nie wydał. To, zdaniem skarżącego, uzasadnia zarzut bezczynności, bowiem w odpowiednim czasie i w wymagany prawem sposób organ nie załatwił sprawy. Nadto skarżący wskazał, że pisma organu z dnia 19 czerwca 2013 r. nie można uznać za decyzję, gdyż nie spełnia ono wszystkich wymogów określonych w art. 107 k.p.a. oraz wymogu z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa organ nie wykonał żądanej czynności, co czyni skargę zasadną.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Uzasadniając to stanowisko podniesiono, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 22 maja 2013 r. skarżący otrzymał kserokopie żądanych dokumentów, z tym zastrzeżeniem, że dane osobowe pracowników delegowanych do wyjazdów służbowych zostały zanonimizowane w celu ochrony ich dóbr osobistych. Natomiast w związku z ponownym wnioskiem skarżącego z dnia 5 czerwca 2013 r. , w którym domagał się jednocześnie wskazania imion, nazwisk i stanowisk służbowych osób wyjeżdżających oraz rozliczających wyjazdy służbowe do skarżącego zostało skierowane pismo z 19 czerwca 2013 r., w którym wyjaśniono, iż podstawą prawną do zanonimizowania danych osobowych pracowników jest art. 47 i 51 Konstytucji RP, gwarantujący wszystkim obywatelom (także pracownikom samorządowym) prawo do prywatności oraz nie ujawniania informacji dotyczących ich osoby.

Powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podkreślono, że ochrona prywatności została wyłączona w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Funkcję publiczną pełnią natomiast osoby, które wykonują powierzone przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym (wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt 4SAB/Ka 144/2003). Rozpoznając zatem wniosek skarżącego dokonano rozróżnienia na osoby pełniące i osoby niepełniące funkcji publicznych. Osoby, których danych nie udostępniono nie mogą być traktowane jako pełniące funkcję publiczną. Są to bowiem osoby, które nie posiadają zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Odwołując się do dorobku orzeczniczego wskazano, że powszechnie przyjmuje się, że dane o wynagrodzeniach pracowników urzędu gminy podlegają ochronie na mocy art. 5 ust. 2 cyt. ustawy.

W ocenie organu, niezależnie od powyższej argumentacji, skarga jest niezasadna, gdyż skarżącemu udzielono żądanej informacji, wyjaśniając jednocześnie, że z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych, niektóre dokumenty zostały zanonimizowane. Zdaniem organu, udzielenie odpowiedzi na wniosek innej, niż "oczekiwana" przez stronę nie uzasadnia podnoszenia wobec organu zarzutu bezczynności. Jak podkreślono, wniosek obejmował kopie dokumentów polecenia wyjazdu służbowego oraz rozliczenia kosztów podróży służbowej dla wszystkich zagranicznych podróży służbowych Prezydentów Miasta Z. i pracowników Urzędu Miejskiego w Z. w miesiącu kwietniu 2013 r. Istotą rozpatrywanego wniosku nie było zatem dążenie do uzyskania konkretnych informacji o osobach uczestniczących w podróżach służbowych spełniających warunki określone przez wnioskodawcę, ale uzyskanie informacji w zakresie kosztów odbytych podróży, na co wskazuje powołanie się przez wnioskodawcę na rozporządzenie MPiPS dnia 28 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 167). Jednocześnie wnioskodawca nie wskazał, że żąda wskazania osób uczestniczących w podróżach służbowych. Natomiast, jak akcentowano, zgodnie z orzecznictwem sądowym wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istotę żądanej informacji stanowiło ujawnienie chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach wrażliwych innych podmiotów (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r. I OSK 2267/12). Prezentowany pogląd judykatury oznacza więc, iż udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach (np. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., IV SAB/Gl 115/12). Zdaniem organu taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Anonimizacja przekazanych dokumentów nie niweczy rezultatu, do którego dążył wnioskodawca.

Na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. skarżący sprecyzował, że jego skarga dotyczy informacji jaka nie została mu udzielona zgodnie z wnioskiem z dnia 5 czerwca 2013 r. w zakresie imion, nazwisk i stanowisk służbowych pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do brzmienia art. 3 § 1 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

Natomiast według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.

Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Materia dotycząca informacji publicznej została uregulowana w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Natomiast przepis art. 5 ust. 1-3 tej ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy; przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Jednocześnie na gruncie omawianej ustawy władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany zobowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, której jest dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 tej ustawy.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Z. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Żądana wnioskiem skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f, pkt 4 lit a i d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Kopia polecenia wyjazdu służbowego oraz rozliczenia kosztów podróży służbowej Prezydentów Miasta Z. oraz pracowników Urzędu Miejskiego w Z. jest rodzajem informacji o treści dokumentów urzędowych, w tym w szczególności o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi.

Analiza akt administracyjnych, a także treść skargi wskazują, że organ udzielił wnioskodawcy informacji. Kwestią sporną była natomiast zawartość tej informacji. Skarżący twierdzi, że nie otrzymał pełnej informacji, o jaką występował we wniosku z dnia 5 czerwca 2013 r. Organ w udostępnionej mu dokumentacji, tj. poleceń wyjazdu służbowego oraz rozliczeń kosztów podróży służbowej, w części tej dokumentacji, dokonał bowiem ograniczenia jej zawartości w zakresie imion, nazwisk oraz stanowisk służbowych pracowników urzędu miasta, gdy tymczasem w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ujawnieniu podlegają dane dotyczące osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. Natomiast organ uznał, że udostępnienia informacji publicznej, w której zanonimizowano dane osobowe pracowników urzędu miasta nie stanowi o jego bezczynności, gdyż dane nie dotyczą osób pełniących funkcji publicznych, a nadto istotą żądanej informacji nie było ujawnienie chronionych prawem danych wskazanych osób. Zatem taki sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu do którego dążył wnioskodawca.

Ze stanowiskiem organu zaprezentowanym na tle niniejszej sprawy nie można się zgodzić. Po pierwsze adresat wniosku nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazanych, ale powinien rozpoznać wniosek w zakresie żądań w nim zawartych, w sposób określony w ustawie. Oznacza to, że powinien udzielić informacji zgodnej z wnioskiem bądź w sytuacji, gdy uzna, że informacje, których wnioskodawca żąda nie podlegają ujawnieniu, ze względu na ograniczenia ustawowe wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. powinien wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia. Przyjdzie natomiast stwierdzić, że skarżący we wniosku z dnia 5 czerwca 2013 r. wystosowanym do organu po otrzymaniu zanonimizowanych kopii dokumentów, o jakie wystąpił pierwotnie we wniosku z dnia 22 maja 2013 r., wyraźnie wskazał, że żąda udostępnienia pełnej informacji, tj. polecenia wyjazdu służbowego oraz rozliczenia kosztów podróży służbowej obejmującej także imiona, nazwiska i stanowiska służbowe pracowników Urzędu Miasta. Mając zatem na względzie treść wniosku, stanowisko skarżącego zawarte w skardze oraz zaprezentowane na rozprawie stwierdzić należy, że skarżący nie wyrażał zgody na ograniczenie żądanej informacji publicznej poprzez usunięcie z niej danych osobowych (bądź nie podanie takich danych), a wręcz elementem tej informacji miały być także dane dotyczące imienia, nazwiska i stanowiska służbowego pracowników urzędu, którzy otrzymali polecenia wyjazdu służbowego oraz dokonali rozliczenia kosztów podróży służbowej dla zagranicznych podróży służbowych w kwietniu 2013 r. Nie można zatem przyjąć, że sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych we wniosku faktach.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, ustalenie, że żądanie zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczące wskazania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osób wyjeżdżających oraz rozliczających zagraniczne wyjazdy służbowe w podanym okresie dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej i z tego powodu dane tych osób nie mogą być udostępnione ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Z jej to właśnie treści wynikałoby z jakich przyczyn nastąpiła odmowa, pozwalając na ocenę, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji była legalna. W decyzji wówczas organ winien wykazać dlaczego uznał, że osoby, których ujawnienia danych odmawia, nie zostały przez niego zaliczone do osób pełniących funkcje publiczne.

Skoro sprawa w zakresie pełnego żądania zawartego we wniosku nie została załatwiona zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po stronie jego adresata zachodzi bezczynność.

Uznając zatem, że organ pozostawał w bezczynności co do części wniosku skarżącego z dnia 5 czerwca 2013 r., należało orzec na podstawie art. 149 P.p.s.a., jak w sentencji. Sąd nie stwierdził, by bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż żądana informacja w znaczącym zakresie została udzielona, a brak udzielenia informacji w zakresie określonym we wniosku był następstwem nieprawidłowej wykładni prawa. O kosztach, na które składa się wpis sądowy, orzeczono po myśli art. 200 P.p.s.a.