Postanowienie z dnia 2013-12-30 sygn. I OW 192/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie a Prezydentem Miasta Zabrze w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wypłacanych świadczeń alimentacyjnych postanawia: wskazać Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie jako organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wypłacanych świadczeń alimentacyjnych.

Uzasadnienie

Pismem z 25 lipca 2013 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie Prezydenta Miasta Zabrze jako organu egzekucyjnego właściwego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela Prezydenta Miasta Zabrze na zobowiązanego P. W., obejmujących wypłacone świadczenia alimentacyjne.

W uzasadnieniu, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie (dalej jako Naczelnik US w Rzeszowie) wskazał, że wierzyciel - Prezydent Miasta Zabrze wystawił [...] kwietnia 2013 r. tytuły wykonawcze nr [...], [...], [...] i wraz z ewidencją skierował je do Naczelnika US w Rzeszowie celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

Z kolei Naczelnik uznał, że nie jest właściwym organem do prowadzenia egzekucji na podstawie tych tytułów wykonawczych, powołując:

- art. 2 ust. 4 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.), z którego wynika, że do zadań własnych organów gmin o statusie miasta należą zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do naczelników urzędów skarbowych określone w art. 19 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. 1015 ze zm.) – zwanej dalej u.p.e.a., w zakresie podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalana i pobierania oraz

- art. 87 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, że zadania i odpowiadające im kompetencje przejęte przez gminy o statusie miasta na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych stają się zadaniami i kompetencjami tych miast. Do zadań i kompetencji miast należy realizacja zadań z zakresu egzekucji administracyjnej w zakresie podatków i opłat, dla których miasta te są właściwe do ustalania i pobierania. Tak określonej właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego nie zmieniają przepisy dotyczące właściwości miejscowej organów egzekucyjnych, tj. przepisy art. 22 u.p.e.a., ponieważ wybór właściwego miejscowo organu egzekucyjnego następuje wyłącznie spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej.

Ponadto, Naczelnik US w Rzeszowie powołał się na art. 1a pkt 7 u.p.e.a. stanowiący, że organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Ponadto, organ przytoczył art. 19 § 2 u.p.e.a.

Prezydent Miasta Zabrze ponownie przekazał Naczelnikowi US w Rzeszowie te same tytuły wykonawcze wskazując, że art. 19 § 2 u.p.e.a. nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ zgodnie z art. 2 ust 4 ustawy o zmianie zakresu działania miast oraz miejskich strefach usług publicznych, do właściwości organów gmin wymienionych w załączniku do tej ustawy przeszły jako zadania własne i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych określone w art. 19 u.p.e.a. w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Następnie, Prezydent powołał się art. 31 pkt 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), z którego wynika, że przyznanie i wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Art. 31 pkt 2 tej ustawy stanowi, że podejmowane działania wobec dłużników alimentacyjnych i koszty obsługi świadczeń z funduszu alimentacyjnego są finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa na świadczenia rodzinne oraz z dochodów własnych gmin, o których mowa w art. 27 ust. 4. W związku z tym, świadczenia z funduszu alimentacyjnego są świadczeniami zwrotnymi finansowanymi z budżetu państwa i są zadaniem zleconym gminie, a nie zadaniem własnym gminy. Do egzekucji tych należności zastosowanie ma przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), który stanowi, że jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego.

W odpowiedzi Naczelnik US w Rzeszowie podkreślił, że art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych odnosi się do wszystkich należności pieniężnych, dla których organ gminy jest właściwy do ustalania lub określania i pobierania niezależnie od tego czy dokonuje ich ustalenia/określenia w ramach zadań własnych czy też zleconych. Prezydent Miasta Zabrze nie kwestionuje tego, że był właściwy do wydania orzeczenia z [...] listopada 2011 r., nr [...], które wskazał w wystawionych przez siebie tytułach wykonawczych jako podstawę prawną egzekwowanej należności. Zatem, nie ulega wątpliwości, że pierwsza przesłanka wskazująca na to, że Prezydent jest właściwym organem do prowadzenia egzekucji tych należności jest spełniona. Odnośnie spełnienia przesłanki drugiej, tj. "poboru" tych należności, Naczelnik US w Rzeszowie oparł swoje stanowisko na wykładni tego pojęcia dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 05.11.2009 r., II FS 4/09 oraz w wyroku z 22 maja 2013 r., II OSK 204/12. W orzeczeniach tych Sąd wyraził pogląd, że "poborem należności jest tylko jej ściągnięcie, odebranie od kogoś, i nie ma znaczenia czy dokonujący poboru ma możliwość dysponowania ściągniętymi środkami". Sąd stwierdził również, że "za błędne uznać trzeba bowiem zapatrywanie kategorycznie utożsamiające uprawnionego do poboru należności z jej beneficjentem". Wnioski te Sąd oparł na wykładni przepisów art. 8 i art. 9 ustawy Ordynacja podatkowa zawierających odpowiednio definicje płatnika i inkasenta. Sąd stwierdził, że "według tych przepisów oba te podmioty zobowiązane są do pobrania podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu, przy czym na płatniku ciąży dodatkowo powinność wcześniejszego obliczenia należnej kwoty. Pobór ma zatem charakter czynności techniczno - rachunkowej, a dokonanie, zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, stanowi jedną z form wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. Nie musi on polegać jednak na przyjęciu należności na poczet własnych dochodów".

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Zabrze podtrzymał zaprezentowane wcześniej stanowisko. Wskazał, że zadania z zakresu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów są zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Dochody uzyskane z wyegzekwowania kwot od dłużników alimentacyjnych nie są dochodami własnymi gminy tylko dochodami budżetu państwa. A więc nie są to zadania użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym.

Kluczowy dla sprawy jest art. 19 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Natomiast art. 2 ust. 4 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.) stanowi, że do właściwości organów gmin wymienionych w załączniku do tej ustawy przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Zatem art. 19 § 2 u.p.e.a. ma zastosowanie do należności, które stanowią dochody własne gminy, a świadczenia z funduszu alimentacyjnego nimi nie są. Poza tym świadczenia z funduszu alimentacyjnego są formą wsparcia osób uprawnionych do alimentów środkami finansowymi z budżetu państwa i nie zaliczają się do podatków i opłat.

Oprócz tego, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa, że naczelnicy urzędów skarbowych są właściwi rzeczowo do wykonywania egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w pełnym zakresie wynikającym z art. 19 § 1 i art. 22 u.p.e.a. Na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a., właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, nie zaś na podstawie właściwości miejscowej organu, który orzekł lub może orzec o egzekwowanych należnościach. W przypadku egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych (innych niż prawo własności nieruchomości) lub ruchomości, zasadą jest ustalanie właściwości według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. W sprawie występuje negatywny spór kompetencyjny, ponieważ naczelnicy urzędów skarbowych stanowią organy administracji rządowej (art. 5 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych, Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.).

Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.

W sprawie jest bezsporne, że Prezydent Miasta Zabrze jest organem właściwym wierzyciela w rozumieniu art. 27 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Ustęp 2 tego artykułu wskazuje, że organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 31 ust. 1 cyt. ustawy przyznawanie i wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa.

Przepis art. 19 § 1 u.p.e.a. ustanawia ogólną zasadę, że organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków o odzyskanie należności pieniężnych oraz podjęcie środków zabezpieczających należności pieniężne określonych w ustawie o wzajemnej pomocy jest naczelnik urzędu skarbowego. Od tej ogólnej reguły zostały wprowadzone wyjątki w § 2-8 art. 19 u.p.e.a., które należy interpretować zwężająco, co nie budzi zresztą wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyroku z 20 grudnia 2011 r., II GSK 1271/10 NSA stanął na stanowisku, że jakkolwiek ustawodawca w art. 19 § 1 u.p.e.a. posłużył się pojęciem stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, to nie może budzić wątpliwości, że pojęcie to jest właściwym dopełnieniem odpowiedniej normy o charakterze zarówno ustrojowym, jak i kompetencyjnym, zawartej w art. 5 ust. 6 pkt 7 ustawy z 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych. Takie usytuowanie ustrojowe naczelnika urzędu skarbowego, w powiązaniu z przydaną mu ogólną normą kompetencyjną, przemawia za uznaniem tego organu za organ o właściwości ogólnej, a więc właściwy we wszystkich sprawach egzekucji świadczeń pieniężnych, niezależnie od ich charakteru, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Takim przepisem szczególnym jest art. 19 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach (...) jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Jednakże znaczenia tego przepisu nie da się ustalić bez odwołania się do treści przepisów odrębnych, którymi w tej kwestii są art. 2 ust. 4 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych, zgodnie z którym do właściwości organów gmin, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2, przechodzą, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania i art. 87 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który stanowi, że zadania i odpowiadające im kompetencje przejęte przez gminy o statusie miasta na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, stają się zadaniami i kompetencjami tych miast.

Wobec jednoznacznej treści pierwszego z przytoczonych przepisów, reguły wykładni systemowej nakazują przyjąć, że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach staje się jest organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych na zasadzie przyjętej w art. 19 § 2 u.p.e.a. tylko w zakresie zadań własnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem zależnym, które co do zasady toczy się w sprawie wykonania aktu wydanego w innym postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu sądowym (por. art. 3 u.p.e.a.). W konsekwencji przedmiot tego postępowania jest niesamodzielny, bo determinuje go treść aktu administracyjnego wydanego w innym postępowaniu, np. jurysdykcyjnym, a w pewnych wypadkach nawet orzeczenie sądu.

Jedna z powszechnie przyjmowanych reguł wykładni systemowej mówi, że znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 403. Jeżeli zatem, na podstawie jednoznacznego przepisu prawa materialnego (art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) przyznawanie i wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej, to egzekucja zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności pieniężnych z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może być zadaniem własnym gminy.

Za powyższą interpretacją przemawiają również względy wykładni celowościowej. W razie bowiem wątpliwości dotyczącej znaczenia normy będącej elementem określonej instytucji prawnej (tu: egzekucji administracyjnej należności pieniężnych) należy znaczenie to ustalić w ten sposób, by odpowiadało ono funkcji tej instytucji jako całości. Jeżeli zatem celem postępowania egzekucyjnego jest bezpośrednie i sprawne zapewnienie wykonania obowiązków przez zobowiązanego, to wyjątki od zasady, że organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego, nie mogą prowadzić do desynchronizacji systemu organów egzekucyjnych. A właśnie przyjęcie odmiennej interpretacji – tak, jak chce tego Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie - czyniłoby ten system niespójnym ze względu na treść art. 22 § 2 u.p.e.a., który ustanawia zasadę, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się wedle miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Należy wszak mieć na względzie, że wydanie decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy do właściwości miejscowej organu właściwego wierzyciela (art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Oznacza to, że decyzja tego organu może dotyczyć (i w praktyce zdarza się to bardzo często) obowiązku dłużnika alimentacyjnego, zamieszkałego poza obszarem właściwości miejscowej organu właściwego wierzyciela. Przy tym, tenże dłużnik może zamieszkiwać zarówno w gminie wiejskiej, gdzie organem jednostki samorządu terytorialnego jest wójt, który nie jest objęty wyjątkiem określonym art. 19 § 2 u.p.e.a., jak i w gminie o statusie miasta, w której na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, niektóre zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych stały się zadaniami i kompetencjami tych miast. W tym pierwszym przypadku, organem egzekucyjnym byłby naczelnik właściwego miejscowo ze względu na miejsce zamieszkania zobowiązanego urzędu skarbowego na zasadzie art. 19 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 22 § 2 u.p.e.a., w drugim zaś – prezydent miasta na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 22 § 2 u.p.e.a. Jak widać z powyższego przykładu, taka wykładnia jest niedopuszczalna, bo czyniłaby system organów egzekucyjnych niespójnym, bo taki sam obowiązek zobowiązanego, byłby egzekwowany przez dwa rodzajowo różne organy egzekucyjne, w zależności od miejsca jego zamieszkania..

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazuje Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie jako organ egzekucyjny właściwy w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela Prezydenta Miasta Zabrze na zobowiązanego P. W., obejmujących wypłacone świadczenia alimentacyjne.