Wyrok z dnia 2014-01-09 sygn. IV SAB/Gl 120/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga- Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Prezydenta Miasta D. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie

S.T. we wniosku z dnia 14 sierpnia 2013 r. skierowanym do Prezydenta Miasta D., powołując się na uzyskanie informacji publicznej, domagał się przekazania informacji zawierającej szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej przyjęcia przez organ zgłoszenia robót budowlanych przez inwestora - Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w D., na podstawie dokumentu pod nazwą "[...]".

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nadto polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy też żądanie dokonania wykładni prawa, w oparciu o które zostało wydane rozstrzygnięcie, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. o sygn. akt I OSK 928/05).

Kolejnym wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2013 r. S.T. ponownie domagał się udzielenia informacji publicznej objętej już wcześniej złożonym wnioskiem. Nadmienił, iż nie polemizuje z zapadłym rozstrzygnięciem, lecz wnosi o wskazanie przepisu prawa, na podstawie którego przyjęto zgłoszenie robót budowlanych stanowisk postojowych o długości 4,6 m przy ul. [...] w D. Jednocześnie powołał się na pismo organu w innej sprawie z dnia 4 lutego 2013 r., znak [...], oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 591/13, w którym jego mandantkę - M.G., uznano za stronę postępowania administracyjnego jako współużytkownika wieczystego nieruchomości wspólnej, na której zrealizowano wspomniane miejsca postojowe.

W odpowiedzi na przywołany powyżej wniosek z dnia 30 sierpnia 2013 r. organ poinformował, że podstawą prawną przyjęcia zgłoszenia, dotyczącego wykonania tychże miejsc postojowych stanowił art. 30 ust. 5 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz zaznaczył, że już wcześniej ta sama podstawa prawna została wskazana wnioskodawcy w piśmie organu z dnia 16 listopada 2012 r. Dodatkowo organ akcentował, że nie może odnieść się do prawidłowości prowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 591/13, o czym wnioskodawca został poinformowany w piśmie organu z dnia 27 sierpnia 2013 r., z tego powodu w pozostałym zakresie złożony przez niego wniosek, dotyczący dokonania wykładni prawa, w oparciu o które zostało wydane rozstrzygnięcie, nie może być uznany za informację publiczną.

W skardze z dnia 14 października 2013 r., wniesionej za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, S.T. wystąpił o zobowiązanie Prezydenta Miasta D. do wskazania podstawy prawnej udzielenia zgody na zgłoszone i wykonane przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w D. roboty budowlane, w części dotyczącej długości stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przy ul. [...] w D. oraz domagał się zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż w tej sprawie trzykrotnie wnioskami z dnia: 14 i 30 sierpnia oraz 23 września 2013 r., zwrócił się do wymienionego organu i otrzymał pisemne odpowiedzi. Jednakże nie zawierały one podstawy prawnej udzielonej zgody na wykonanie stanowiska postojowego o długości 4,6 m., wykazanego w dokumentacji złożonej przez inwestora. Wobec stwierdzonego braku, skarżący domagał się uznania, że organ pozostaje w bezczynności, polegającej na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 14 sierpnia 2013 r. uzupełnionego kolejnymi pismami, a tym samym naruszył art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Z odpowiedzi na skargę z dnia 28 października 2013 r. i treści złożonych wraz ze skargą wniosków wynika, iż skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta D. o udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: "ustawa o dostępie do informacji publicznej", w zakresie wskazania podstawy prawnej przyjęcia zgłoszenia i udzielenia zgody na wybudowanie przez przywołaną Spółdzielnię stanowiska postojowego o długości 4,6 m, a nie - jak zdaniem skarżącego powinno być - 5 m. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, bowiem skarżący otrzymał trzy pisemne wyjaśnienia organu z dnia: 27 sierpnia, 12 września, 3 października 2013 r., wskazujące na podstawę prawną przyjęcia zgłoszenia, tj. art. 30 ust. 5 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zatem udzielił odpowiedzi na złożony wniosek i wbrew twierdzeniom skarżącego nie pozostaje w bezczynności. Organ nadmienił, iż treść wniosku i ciągłe wracanie do przyjętego przez organ zgłoszenia nie jest informacją publiczną, w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, a celem skarżącego jest jedynie w tym zakresie podważenie prawidłowości działań organu.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, co do istoty złożonego wniosku zaznaczając, iż nadal domaga się wskazania podstawy prawnej pozwalającej na przyjęcie przez organ zgłoszenia budowy miejsc postojowych o długości krótszej niż 5 m., a w tym przypadku 4,6 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do powyższej kategorii należą również czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych i wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Nie ulega wątpliwości, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33; dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani też niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że organ pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. l OSK 601/05, Lex nr 236545). Uwzględnienie skargi na bezczynność prowadzi, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 6; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; a po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Tymczasem, w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przedstawione Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach akta administracyjne oraz sama treść skargi, pozwalają przyjąć, iż organ nie pozostawał w "milczeniu", lecz udzielał za każdym razem informacji. Jednak skarżący uznał, że udzielone mu na piśmie trzy odpowiedzi organu - z dnia: 27 sierpnia, 12 września i 3 października 2013 r. - nie są pełne oraz dalej domagał się wskazania podstawy prawnej udzielonej zgody, kwestionując długość stanowisk postojowych - 4,6 m., jako sprzecznej z obowiązującym prawem.

Nie mniej jednak organ zajął na piśmie stanowisko wobec każdego złożonego przez skarżącego wniosku. Wskazuje na to treść pism skierowanych do skarżącego, w których organ wyraźnie udziela skarżącemu odpowiedzi na żądane informacje oraz podaje podstawę prawną przyjęcia zgłoszenia, tj. art. 30 ust. 5 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W związku z treścią złożonego przez skarżącego wniosku i żądaniem skargi należało uznać, że organ zareagował i udzielił informacji nie będąc w zwłoce. Takie zachowanie stanowi przejaw aktywności, dlatego nie można uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny. Co więcej w pisemnych wyjaśnieniach z dnia: 27 sierpnia i 12 września 2013 r. organ argumentował, iż żądana ponad tą podstawę prawną informacja, nie stanowi informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem stanowi polemikę z prawidłowo przeprowadzonym i zakończonym postępowaniem administracyjnym w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych przez inwestora pod nazwą "[...]". Dodatkowo, w piśmie z dnia 3 października 2013 r. organ prawidłowo zawiadamiał skarżącego, że część żądania wniosku nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem odnosi się do zasadności a nie podstaw prawnych przyjęcia przedmiotowego zgłoszenia robót budowlanych. Tak więc w sytuacji, gdy wniosek skarżącego powołuje się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w istocie nie dotyczy informacji publicznej, to wystarczająca była odpowiedź w postaci pisma informującego o braku podstaw do spełnienia jego żądania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11; wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Analiza art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że wnioskiem nie mogą być objęte wyjaśnienia treści różnego typu aktów administracyjnych bądź zaświadczeń, uzasadnienia ich podjęcia, bądź też polemika z ustaleniami dokonanymi przez organy (por. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, Lex nr 137863; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 69/07, Lex nr 344225; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, Lex nr 1122882; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, Lex nr 1218848; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, Lex nr 1216575; z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1499/12, Lex nr 123160 - dostępne również w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Z istoty złożonego przez skarżącego wniosku i oświadczenia złożonego na rozprawie wynika, że nadal domaga się wskazania podstawy prawnej i merytorycznego uzasadnienia przeprowadzonego postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia obecnie już wykonanych przez inwestora miejsc postojowych o długości krótszej niż 5 m., a więc 4,6 m. Argumentacja skarżącego sprowadza się do wniosku, iż bez podstawy prawnej organ odstąpił od długości 5 m. Tak sprecyzowany wniosek stanowi de facto żądanie dokonania interpretacji przywołanej i podanej skarżącemu podstawy prawnej oraz nie ma charakteru informacji publicznej, bowiem nie dotyczy dokumentów ani też faktów, lecz stosowania obowiązującego prawa. Ma zatem rację organ uznając, iż tryb udostępnienia takiej informacji nie następuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. o sygn. akt II SAB 70/02, "Wokanda" 2002/11/31 oraz wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Nie mają jednak charakteru informacji publicznej wnioski w sprawach indywidualnych będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, bądź dotyczące działań organu w sprawach indywidualnych, jak również stanowiące ingerencję w działalność organów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Stąd, też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002 r. o sygn. akt II SAB 180/02 podkreślił, że: "W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą." (cytat). Pomimo szerokiego, chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że nie jest ona środkiem do kwestionowania postępowania w innej sprawie indywidualnej oraz nie jest dopuszczalne w tym trybie pozyskiwanie informacji w zakresie prawnych argumentów uzasadniających działanie organu.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej szczególnie mocno akcentują pierwszeństwo w uzyskiwaniu danej informacji dla osób, które posiadają prawo do dostępu do takiej informacji na podstawie innych przepisów (art. 1 ust. 2 ustawy). Również dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. Innymi słowy, wyłączony jest tryb dostępu do informacji publicznej wówczas, gdy informacja publiczna, będąca przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, osiągalna jest w innym trybie. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżący w dacie składania wniosku o udzielenie mu informacji publicznej posiadał wiedzę na temat podstawy prawnej przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych, co wynikało z udzielonego mu wcześniej pełnomocnictwa w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 591/13 rozstrzygniętej wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 lipca 2013 r. i już wówczas dysponował żądaną we wniosku informacją w zakresie podstawy prawnej przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych na wspomniane miejsca postojowe. W orzeczeniu z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1987/11 (publ. Lex nr 1069638) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Samo bowiem powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że zainteresowany ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w oparciu o przepisy innych ustaw.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, należało orzec o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak również Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje od organu w przypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.