Wyrok z dnia 2014-02-26 sygn. III SA/Kr 866/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka NSA Piotr Lechowski Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia przeglądnięcia akt sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 357,00 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), art. 73, art. 74 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2013 r., nr [...] o odmowie umożliwienia M. Ś. przeglądnięcia akt sprawy z wniosku A. Ś. o udzielenie pomocy w ramach pomocy społecznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 16 kwietnia 2013 r. M. Ś. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o wgląd w akta sprawy wszczętej z wniosku jego żony A. Ś. o udzielenie pomocy dla niej i dla wspólnych dzieci: N. Ś. i S. Ś. na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Wniosek został ponowiony w dniu 24 kwietnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, odmówił M. Ś. umożliwienia przeglądnięcia akt sprawy z wniosku A. Ś. o udzielenie pomocy.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że M. Ś. nie jest stroną w rozumieniu k.p.a. w sprawie z wniosku A. Ś. o przyznanie pomocy dla niej oraz N. Ś. oraz S. Ś. z ustawy o pomocy społecznej, a także, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, by uzyskać dostęp do akt ww. sprawy.

Na powyższe postanowienie M. Ś. złożył zażalenie, wskazując, iż nie zgadza się z postanowieniem organu I instancji, gdyż jest ojcem N. Ś. i S. Ś., a władza rodzicielska nie została mu ograniczona. Odwołujący się stwierdził, iż posiada interes prawny w tej sprawie i powinien mieć wgląd w jej akta.

Opisanym na wstępie, kwestionowanym skargą, postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO, działającej jako organ odwoławczy, wskazało, że w sprawie z wniosku A. Ś. o przyznanie pomocy dla niej oraz N. Ś. i S. Ś., M. Ś. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zdaniem organu, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję,

która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby.

Kolegium wskazało, że M. Ś. nie posiada w sprawie interesu prawnego, bowiem nie rozstrzyga się w niej o prawach lub obowiązkach M. Ś.

W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma także art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w związku z tym, iż sytuacja rodzinna M. Ś. i A. Ś. jest przedmiotem badania przez Zespół Interdyscyplinarny na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie gminy S, prowadzona jest procedura Niebieskiej Karty, a Prokuratura Rejonowa prowadzi postępowanie karne w sprawie przestępstwa z art. 207 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz., 553 ze zm.), tj. o znęcanie się nad rodziną. Powyższym okolicznościom nie zaprzeczył M. Ś. w swoim zażaleniu.

Kolegium dodatkowo zauważyło, że M. Ś. w dniu 28 lutego 2013 r. złożył w Sądzie Okręgowym pozew o rozwód z A. Ś., z którego wynika, iż pomiędzy ww. osobami nastąpił trwały i zupełny rozkład pożycia małżeńskiego.

Mając na uwadze przytoczone wyżej fakty, jak również treść art. 100 ust. 1 ww. ustawy, SKO uznało, że M. Ś. nie posiada interesu prawnego w sprawie z wniosku A. Ś. o przyznanie pomocy z zakresu pomocy społecznej, a dobro A. Ś. oraz małoletnich dzieci, w stosunku do których przysługuje jej pełna władza rodzicielska, uzasadnia odmowę umożliwienia M. Ś. przeglądnięcia akt przedmiotowej sprawy.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. Ś.

W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organów administracji. Jego zamiarem – wobec działań żony polegających na angażowaniu w ich konflikt małżeński kolejnych instytucji – była weryfikacja prawdziwości składanych przez jego żonę oświadczeń w ramach postępowania o przyznanie pomocy dla niej i ich wspólnych dzieci. Występował zatem jako ojciec dzieci, o pomoc dla których zawnioskowano i jego interes prawny jako rodzica niepozbawionego władzy rodzicielskiej jest bezsprzeczny.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga została uwzględniona, ale nie do końca z przyczyn w niej wskazanych.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 73 § 1. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2 art. 73 k.p.a.).

Uprawnienia zatem wymienione w art. 73 k.p.a. przysługują tylko stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony ( tak J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 157). Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze, realizowana jest w ten sposób zasada względnej jawności akt postępowania (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 342); zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 57/95, OSNAPiUS 1996, nr 13, poz. 179, w którym stwierdza się, że "skoro jednak w świetle art. 73 § 1 k.p.a. powyższe prawo wglądu do akt służy wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że każdy obywatel może żądać od organu gminy udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej". Wydaje się jednak, że organ administracji publicznej powinien udostępnić akta sprawy biegłemu w zakresie niezbędnym dla prawidłowego sporządzenia opinii. Strona może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 osobiście lub przez pełnomocnika (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r., II OSK 20/07, LEX nr 437527; vide: Komentarz do art. 73, Jaśkowska M., Wróbel A. Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014).

Skoro tak, to podstawowym zagadnieniem do rozstrzygnięcia dla załatwienia wniosku skarżącego w tej sprawie, złożonego do organu pomocy społecznej, była kwestia, czy skarżący jest stroną postępowania administracyjnego, toczącego się z wniosku żony skarżącego o udzielenie jej i dzieciom pomocy przewidzianej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), a drugim zagadnieniem była kwestia jak organ ma załatwić i w jakiej formie wniosek skarżącego o dostęp do akt postępowania.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie orzekające organy nie wykazały w sposób dostateczny, że skarżący ponad wszelką wątpliwość nie posiada przymiotu strony w postępowaniu toczącym się w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej żonie i ich dzieciom.

Istotnie, trafne jest co do zasady stwierdzenie organu, że jeżeli nie rozstrzyga się w postępowaniu o prawach lub obowiązkach danej osoby, to nie jest ona stroną, ale w tym konkretnym przypadku organy zobowiązane były wykazać dlaczego tak uważają, zwłaszcza, że nie bez znaczenia są postanowienia art. 109 ustawy o pomocy społecznej, z których wynika, że osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

Wobec powyższego rzeczą organów było ustalenie w pierwszym rzędzie jaka w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej jest rola skarżącego w powiązaniu z materialnoprawnym przepisem przewidującym określone świadczenie, którego przyznania żądała żona skarżącego, by w konsekwencji móc stwierdzić, że nie ma on przymiotu strony w tym postępowaniu i jakie znaczenie prawne ma sformułowanie w tym względzie, zawarte w art. 109 ustawy o pomocy społecznej - "korzystających ze świadczeń..." odnoszące się do osób i rodzin w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Sądu obowiązek wynikający z art. 109 ustawy o pomocy społecznej dotyczy tylko tych osób i rodzin, które otrzymują świadczenia (świadczeniobiorców). To, że dochód skarżącego jest uwzględniany w dochodzie rodziny żony skarżącego, który jest obliczany w myśl art. 8 ustawy o pomocy społecznej, nie powoduje już przez to, że skarżący uzyskuje status strony tego postępowania, bo o tym rozstrzyga materialnoprawny przepis ustawy o pomocy społecznej. Tych wywodów zabrakło jednakże w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień, co ma istotne znaczenie dla zweryfikowania prawidłowości zajętego w tym zakresie stanowiska organów.

Nadto, co najistotniejsze, jeżeli organ ustalił ponad wszelką wątpliwość, że żądający wglądu do akt nie jest stroną postępowania, to prowadzić to powinno nie do wydania postanowienia o odmowie dostępu do akt, o którym jest mowa w art. 74 § 2 k.p.a., lecz do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Podzielić bowiem w tym względzie należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wypowiedziane w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11; Lex nr 1343892.

NSA zwrócił uwagę, że "...większość komentatorów kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje, że odmowa wglądu w akta sprawy, niezależnie od jej powodów, wiąże się z obowiązkiem wydania stosownego postanowienia o odmowie (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 395; A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 2010, s. 578; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 228; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 416-417). J. Borkowski w swoich uwagach komentatorskich nie odnosi się bezpośrednio do zakresu zastosowania art. 74 § 2 k.p.a., wskazując jedynie, że podmioty niebędące uczestnikami postępowania, mogą mieć dostęp do akt na podstawie odrębnych przepisów i z zachowaniem wymagań w nich przewidzianych (por. J. Borkowskiego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2012 r., s. 326-327)."

NSA zauważył, że wskutek zmiany przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzoną ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). nie doszło do istotnej modyfikacji art. 74 § 2 k.p.a, jednakże ustawa zmieniająca w sposób odmienny od dotychczasowego uregulowała kwestię zakresu odpowiedniego stosowania - w stosunku do postanowień - przepisów dotyczących decyzji. Na mocy art. 1 pkt 20 cyt. ustawy zmieniającej zmianie uległ art. 126 k.p.a. poprzez rozszerzenie odesłania dotyczącego postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 k.p.a. Znaczenie powyższej zmiany dla omawianego problemu zakresu stosowania art. 74 § 2 k.p.a. upatrywać należy w odstąpieniu przez ustawodawcę od dotychczasowego stanowiska, które nie pozwalało na umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia. W obowiązującym stanie prawnym, wywiódł NSA "...kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno w aktualnym stanie prawnym do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a".

Wobec powyższego kontrolowane postanowienia zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a co za tym idzie niedostateczne wyjaśnienie istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności w kwestii statusu skarżącego, także i z naruszeniem artykułów: 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.