Wyrok z dnia 2014-04-24 sygn. I OSK 908/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 867/12 w sprawie ze skargi M.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności 15 lokali mieszkalnych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 867/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności 15 lokali mieszkalnych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydanym m. in. na podstawie art. 219 K.p.a. i art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), po rozpatrzeniu wniosków M. H., Prezydent Wrocławia odmówił wydania zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych nr 1-10 w budynku przy ul. [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] we W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wnioskodawca załączył oświadczenie potwierdzające, że remont nieruchomości został zakończony, przeprowadzony zgodnie z przepisami i projektem oraz rysunki z projektu budowlanego przedstawiające rzuty kondygnacji: parteru, I piętra i II piętra, poddasza i antresoli, z graficznym oznaczeniem granic lokali. Rysunki zaopatrzone zostały w oświadczenie właściciela potwierdzające, że "przedstawiony poniżej stan budynku jest aktualny i zgodny z projektem oraz że po zakończeniu budowy nie zostały wprowadzone zmiany". Do wniosku została również dołączona kopia decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji: przebudowa i nadbudowa dwóch budynków z przeznaczeniem na budynek wielorodzinny przy ul. [...],[...] we W. Jednocześnie stwierdzono brak dokumentu świadczącego o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania budynku, zgodnie z wymogami zawartymi w decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę. Pomimo wezwania dokumentu tego wnioskodawca nie przedłożył. Nadto organ zwrócił uwagę, że jednym z warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zauważył także, że dostarczone rzuty, pomimo że w metryczce opisane zostały jako "projekt budowlany - przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego" nie są kopiami rysunków z tego projektu. Różnią się strukturą i układem mieszkań, a także ich ilością (ul. [...] - 7 mieszkań, we wniosku 10, ul. [...] - 1 mieszkanie, we wniosku 5). Brak informacji o tym, by inwestor występował o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej organ wskazał, że ocena czy przedmiotowe zaświadczenie może zostać wydane odbywa się w oparciu o przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Przy czym, w ocenie organu, spełnienie wymagań dotyczących przeznaczenia lokalu na stały pobyt ludzi i możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych może nastąpić wyłącznie w lokalu, który położony jest w budynku legalnie wybudowanym, tzn. takim, który został dopuszczony do użytkowania. Oznacza to, że lokal w budynku, w którym inwestor nie uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego w zakresie wymagań związanych z zakończeniem budowy i dopuszczeniem do użytkowania, a organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził niezbędnego postępowania, nie będzie mógł być uznany za spełniający wszystkie wymagania, niezbędne do wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Skoro, zdaniem organu, inwestor nie zakończył budowy, to takie lokale nie spełniają wymagań dotyczących zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, określonych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Ponadto organ nie ma kompetencji do zajęcia stanowiska w sprawie zmian, które nastąpiły w trakcie budowy, wynikających z rozbieżności między dostarczonymi materiałami, a zatwierdzonym projektem budowlanym, które to mogą być ocenione jedynie przez organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wobec powyższego postanowiono odmówić wydania wnioskowanych zaświadczeń.

Po rozpatrzeniu zażalenia M.H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia organu odmawiającego wydania zaświadczeń o samodzielności 15 lokali mieszkalnych. Nadto podniósł, że stwierdzenie organu, iż organ wydaje zaświadczenia o samodzielności lokali na podstawie danych zawartych w dołączonej do wniosku dokumentacji, jest niewłaściwe i mylące w odniesieniu do lokali w budynkach wybudowanych, przebudowanych i nadbudowanych, gdyż w tych przypadkach zaświadczenia wydaje się na podstawie posiadanej przez organ architektoniczno-budowlany zatwierdzonej dokumentacji projektowej, pozwolenia na budowę i pochodzącego od inspekcji budowlanej dowodu kontroli zakończenia budowy. Te wady postanowienia nie uzasadniały jednak uchylenia postanowienia, które poprawnie odmawia sprzecznemu z prawem żądaniu zaświadczeń o samodzielności 15 lokali mieszkalnych.

Zdaniem Kolegium wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali w budynku przebudowanym i nadbudowanym może nastąpić po formalnym zakończeniu budowy, a zależnie od warunków decyzji organu architektoniczno-budowlanego o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę, bądź przez przyjęcie przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zgłoszenia inwestora o zakończeniu budowy, albo po uzyskaniu przez inwestora decyzji tego inspektora o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Nadto organ zaakceptował stanowisko organu, że odmawiając wydania zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych, organ stopnia powiatowego nie naruszył przepisów art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Lokale mieszkalne pochodzące z przebudowy i nadbudowy budynków są samodzielnym i przeznaczonym na pobyt ludzi oraz zaspokajającym ich potrzeby mieszkaniowe, jeżeli zostały wybudowane legalnie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowy i zweryfikowane przez inspekcję nadzoru budowlanego pod względem wymogów bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi i bezpieczeństwa użytkowania oraz pod innymi względami wymienionymi w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu tak istotna zmiana ilości lokali z przebudowy i nadbudowy budynku z ośmiu lokali mieszkalnych do piętnastu, jak ilustrują rysunki projektanta przedstawione z wnioskiem, wymagałaby dla legalności budowy zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane i uzyskania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia o pozwoleniu na użytkowanie budynku, albo wystąpienie do tego Inspektora o zalegalizowanie budowy.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M.H. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że warunkiem wydania przez organ zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych jest konieczność dostarczenia przez skarżącego dodatkowych, niewymaganych przepisami prawnymi dokumentów świadczących o zakończeniu budowy, podczas gdy kwestia, czy budynek, w którym znajduje się określony lokal mieszkalny, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie przedmiotowego zaświadczenia, a w szczególności nie stanowi kryterium oceny spełniania przez dany lokal przesłanki "zaspokajania potrzeb mieszkaniowych" określonej w tym przepisie. Nadto powołano zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8, 11, 12 § 1 i art. 35 K.p.a., a także art. 80,107 § 3 K.p.a. i art. 217-220 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy starosta (tu: Prezydent Wrocławia – miasta na prawach powiatu) może odmówić wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy budynek w którym lokal się znajduje nie uzyskał jeszcze wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, a co za tym idzie zasadnie odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Dokonując wykładni powyższego przepisu i odwołując się do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) Sąd uznał, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w myśl art. 2 ust. 2 powyższej ustawy może być lokal, w którym ludzie mogą przebywać dłużej niż 4 godziny i który spełnia inne wymogi określone np. w §§ 72-75 cytowanego rozporządzenia. W ocenie Sądu skoro ludzie mają w danym lokalu przebywać dłużej niż 4 godziny dziennie, to budynek, w którym dany lokal jest usytuowany musi być oddany do użytkowania. W przeciwnym razie pobyt tych osób w lokalu, a co za tym idzie również w budynku, byłby nielegalnym przystąpieniem do użytkowania, co jest zachowaniem sankcjonowanym karą administracyjną wymierzaną w trybie ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że pogląd skarżącego, iż okoliczność, czy budynek został oddany do użytkowania nie ma znaczenia w sprawie powodowałoby sytuację, w której organ architektoniczno-budowlany potwierdzałby pewne fakty w próżni (nie mając podstaw faktycznych do rozważań na temat lokalu w budynku, którego nie można użytkować). W ocenie Sądu takie działania organu stałoby w sprzeczności z koniecznością uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), a także podważałoby zaufanie obywateli do szeroko rozumianej władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Dalej Sąd wskazał, że podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 646/11, iż "norma zawarta w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wskazuje na przesłankę funkcjonalną kwalifikowania, jako samodzielnego, lokalu mieszkalnego. (...) Analiza normatywna treści postanowień art. 2 ust. 2 prowadzi do rezultatu wskazującego, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal przeznaczony na stały pobyt ludzi, służący, wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (nadający się do zamieszkania) zapewniają cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu mieszkalnego. Te normatywne właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę samodzielności lokalu mieszkalnego.".

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do konkluzji, iż organy obu instancji w sposób prawidłowy zinterpretowały właściwe przepisy ustawy o własności lokali. Przy czym za trafne Sąd uznał stanowisko judykatury, iż organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nie bada samodzielnie przesłanek tego, czy dany obiekt budowlany nadaje się do użytkowania. Organ w tym zakresie opierać się winien na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym, czy dany obiekt można legalnie użytkować. Dopiero zaś spełnienie tej podstawowej i zasadniczej przesłanki (zdatności do użytkowania) warunkuje dalsze rozważania na temat realizacji warunków samodzielności lokalu ustanowionych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy art. 217-220 K.p.a. W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, że doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Analiza zgromadzonego przez organy materiału dowodowego oraz treści zaskarżonych rozstrzygnięć doprowadziła Sąd do przekonania, że organy należycie zebrały i rozpatrzyły wszystkie istotne w sprawie okoliczności.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący M.H. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że warunkiem wydania przez organ zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych jest konieczność dostarczenia przez skarżącego dodatkowych, niewymaganych przepisami prawnymi dokumentów świadczących o zakończeniu budowy, podczas gdy kwestia, czy budynek, w którym znajduje się określony lokal mieszkalny, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie przedmiotowego zaświadczenia, a w szczególności nie stanowi kryterium oceny spełniania przez dany lokal przesłanki "zaspokajania potrzeb mieszkaniowych" określonej w ww. przepisie;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 35 K.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. i art. 217-220 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1/ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego,

2/ art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,

3/ art. 11 K.p.a. poprzez niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego i dowodów zebranych w postępowaniu,

4/ art. 12 § 1, art. 35 K.p.a. poprzez mało wnikliwe i pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie,

5/ art. 80, 107 § 3 K.p.a. przez naruszenie zasad oceny dowodów oraz niedostateczne i mało wnikliwe rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego,

6/ art. 217 - 220 K.p.a. poprzez niewydanie skarżącemu wnioskowanych zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych;

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż warunkiem wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego jest dostarczenie przez wnioskodawcę dokumentu świadczącego o zakończeniu budowy, w szczególności w postaci pozwolenia na użytkowanie. Wymóg taki, zdaniem skarżącego, nie wynika wprost z przepisu art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji, jest – zdaniem skarżącego – sprzeczne z powszechną praktyką sądownictwa administracyjnego, w którym wskazuje się, że brak pozwolenia na użytkowanie nie może zablokować wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. Na poparcie tej tezy autor skargi kasacyjnej zacytował fragmenty szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, podnosząc że orzeczenia te poprzez analogię należy odnieść do niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego przesłankę w postaci "zaspokajania potrzeb mieszkaniowych" organ wydający zaświadczenie powinien ocenić samodzielnie, podobnie jak kwestię "wydzielenia danego lokalu trwałymi ściankami w obrębie budynku", bez potrzeby posiłkowania się dodatkowymi dokumentami potwierdzającymi dopuszczenie budynku, w którym dane lokale się znajdują, do użytkowania. Zdaniem skarżącego, "samodzielność lokalu" jest równoznaczna "z wydzieleniem lokalu ścianami w obrębie budynku", a ustawa o własności lokali nie określa jaki ma być stan techniczny tego lokalu, zbędne zatem jest odnoszenie się przez organy pierwszej i drugiej instancji oraz Sąd pierwszej instancji do wymogów prawa budowlanego. W ocenie skarżącego potrzeba sięgania do przepisów z zakresu prawa budowlanego ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że przeznaczony do wyodrębnienia lokal mieszkalny spełnia wymogi lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Według obecnego stanu prawnego wymogi dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zawarte są w § 72-75 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaś spełnienie tych warunków przez każdy z lokali organ mógł ustalić samodzielnie. Oceny takiej organ pierwszej instancji mógł również dokonać nawet mimo wskazanych przez organ odwoławczy, rozbieżności pomiędzy wnioskiem skarżącego o wydanie zaświadczeń o samodzielności 15 lokali mieszkalnych, a zatwierdzonym projektem budowy i pozwoleniem na budowę przewidującymi przebudowę i nadbudowę budynku na 8 lokali mieszkalnych. Ta ostatnia kwestia, zdaniem skarżącego, także nie ma żadnego wpływu na możliwość wydania wnioskowanych przez skarżącego zaświadczeń o samodzielności wskazanych we wniosku lokali.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że warunkiem wydania przez organ zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych jest konieczność dostarczenia przez skarżącego dodatkowych, niewymaganych przepisami prawnymi, dokumentów świadczących o zakończeniu budowy, podczas gdy kwestia, czy budynek, w którym znajduje się określony lokal mieszkalny, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie przedmiotowego zaświadczenia, a w szczególności nie stanowi kryterium oceny spełniania przez dany lokal przesłanki "zaspokajania potrzeb mieszkaniowych" określonej w ww. przepisie.

Norma art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stanowi, iż samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości.

Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (ust. 2).

Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (ust. 3).

Artykuł 2 ust. 1 powołanej ustawy przesądza, że przedmiotami odrębnej własności mogą być zarówno lokale mieszkalne, a także lokale o innym przeznaczeniu (lokalom użytkowym). Przepis ten, używając pojęcia samodzielnego lokalu mieszkalnego, wskazuje jednocześnie, że o możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jego określona cecha - samodzielność. Zatem nie jest dopuszczalne ustanowienie odrębnej własności i sprzedaż części lokalu, izby, pomieszczenia, jeśli nie mają one cech samodzielnego lokalu i w związku z tym nie mogą stać się odrębnymi nieruchomościami lokalowymi.

Podstawowym atrybutem samodzielności jest - zgodnie z ww. przepisem - wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku. O samodzielności określonego lokalu decyduje bowiem wyłącznie kryterium normatywne, tj. spełnienie przez niego warunków określonych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, który stanowi rozwinięcie treści art. 2 ust. 1 omawianej ustawy.

Zgodnie z definicją zawartą w ust. 2, samodzielny lokal może się składać z jednej lub z kilku izb, byleby tylko zostały one wydzielone w obrębie budynku trwałymi ścianami, przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, dla lokalu mieszkalnego przewidziano dodatkowe warunki. Ma on bowiem być przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyć ma zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Wymogi stawiane zatem lokalom mieszkalnym są niewątpliwie większe niż stawiane lokalom o innych funkcjach (użytkowym). Powoduje to zatem konieczność dookreślenia, kiedy takie lokale nadają się do stałego pobytu ludzi. W tym zaś zakresie, jak trafnie wskazał to Sąd pierwszej instancji, przy wykładni art. 2 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). To z § 4 przywołanego wyżej rozporządzenia wynika definicja pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, które dzieli pomieszczenia na takie, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny i takie w których przebywanie tych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Rozwinięciem tej regulacji są w dalszej części tego aktu podustawowego przepisy §§ 72 do 75. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż powyższe uregulowania pozwalają na przyjęcie stanowiska, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali może być lokal, w którym ludzie mogą przebywać dłużej niż 4 godziny i który spełnia inne wymogi określone np. w §§ 72-75 cytowanego rozporządzenia. Zasadnie więc konstatowano w zaskarżonym wyroku, że skoro ludzie mają w danym lokalu przebywać dłużej niż 4 godziny dziennie, to budynek, w którym dany lokal jest usytuowany musi być oddany do użytkowania, gdyż taki lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Tym samym analiza normatywna treści postanowień art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali prowadzi w rezultacie do przyjęcia stanowiska, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokajaniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal przeznaczony na stały pobyt ludzi, służący wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (nadający się do zamieszkania) zapewnia cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu mieszkalnego. Te właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę samodzielności lokalu. Oczywiście organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nie bada czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować.

Takie stanowisko jak wyżej przedstawione, w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie, prowadzi do wniosku, iż wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali) może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany, w szczególności gdy obowiązek ten wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (porównaj wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 393/2000, publikowany w zbiorze LEX nr 79661; z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1196/09, publikowany w zbiorze LEX 559348; z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 646/11, zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1991/09, LEX nr 554257).

Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również odmienny pogląd, na który powołuje się skarżący kasacyjnie w motywach skargi kasacyjnej, prezentujący stanowisko, że kwestia czy budynek, w którym znajduje się określony lokal mieszkalny, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia (porównaj wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1653/11; z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 810/10 zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 318/08, publikowany w zbiorze LEX nr 471490).

Nie podzielając poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej i niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazujących na brak konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie przy stwierdzaniu przez starostę w drodze zaświadczenia samodzielności lokalu użytkowego lub mieszkalnego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, zaznaczyć należy, iż w zaprezentowanym również i przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie poglądem o konieczności w takiej sytuacji uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie przemawia fakt, że samodzielnym jest lokal, który jest zdolny do zaspokajania określonych potrzeb, zaś pewność w tym zakresie gwarantuje wydanie pozwolenia na użytkowanie, które potwierdza możliwość zgodnego z prawem korzystania z lokalu, zgodnie z jego przeznaczeniem.

Według art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali to, czy lokal jest samodzielny, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Do wydawania tych zaświadczeń stosuje się odpowiednio przepisy art. 217-220 K.p.a.

Niewątpliwie postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny do którego mają zastosowanie powołane wyżej przepisy. Mimo iż zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów"- odmiennie, niż wynika to z art. 218 § K.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (porównaj uzasadnienie uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 2/09, opublikowanej ONSAiWSA 2009 r., nr 5, poz. 83). Tym samym badanie czy lokal przeznaczony jest na pobyt stały ludzi oraz czy posiada pomieszczenia pomocnicze służące zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych następować będzie przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem na użytkowanie.

Takie prawidłowe badanie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przeprowadzono w rozpoznawanej sprawie i w wyniku tej analizy ustalono, że jednym z warunków decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] jest, po zakończeniu realizacji tej inwestycji, uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zasadnie zaaprobowano ustalony stan faktyczny, że dostarczone przez wnioskodawcę rzuty, pomimo że w metryczce opisane zostały jako "projekt budowlany - przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego" nie są kopiami rysunków z tego projektu. Różnią się strukturą i układem mieszkań, a także ich ilością (ul. [...] - 7 mieszkań, we wniosku 10, ul. [...] - 1 mieszkanie, we wniosku 5), jednocześnie brak było informacji o tym, by inwestor występował o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w tych okolicznościach sprawy nie można było potwierdzić samodzielności 15 lokali mieszkalnych (gdy pierwotne pozwolenie na budowę obejmowało tylko 8 lokali). Zatem prawidłowo odmówiono wydania zaświadczeń o samodzielności tych lokali mieszkalnych. Niewątpliwie lokale mieszkalne pochodzące z przebudowy i nadbudowy budynków są samodzielne i przeznaczone na pobyt ludzi oraz służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, jak zaznaczono trafnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jeżeli zostały wybudowane legalnie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowy i zweryfikowane przez inspekcję nadzoru budowlanego pod względem wymogów bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi i bezpieczeństwa użytkowania oraz pod innymi względami wymienionymi w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż nie ma znaczenia w sprawie to czy lokal został wybudowany legalnie zgodnie z zatwierdzonym projektem. Otóż okoliczność ta niewątpliwie wpływa na treść wydawanego zaświadczenia o samodzielności lokalu, gdy uwzględni się cel jakiemu one służą.

Otóż zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności. Czynności te dokonywane są przy sprzedaży lokali mieszkalnych określonym podmiotom w nowo wybudowanych obiektach. Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal mieszkalny został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem, co w dalszej kolejności prowadzi do konstatacji, że lokal taki może być przedmiotem obrotu. Niewątpliwie stanowisko takie jak zajęto w zaskarżonym wyroku w pełni zabezpiecza interesy przyszłych nabywców takich lokali mieszkalnych, wybudowanych zgodnie z prawem.

Dotychczasowe rozważania pozwalają uznać, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o własności lokali, jak też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy właściwie je zastosował.

Nieusprawiedliwione pozostają także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 35 K.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. i art. 217-220 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie, co już wyżej zauważono, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia trafnie przyjął, iż organu obu instancji nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 i 107 § 3 K.p.a. bowiem analiza zgromadzonego materiału dowodowego oraz treść zaskarżonych rozstrzygnięć zasadnie doprowadziły ww. Sąd do przekonania, że organy należycie zebrały i rozpatrzyły wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pierwszej instancji mógł szybciej, nie wzywając ponownie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku pozyskać informacje, że budynki, w których znajdują się sporne pomieszczenia, nie uzyskały pozwolenia na użytkowanie, ale okoliczność ponownego wezwania nie miała istotnego znaczenia w sprawie, co wiązało się z nieuznaniem za mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 K.p.a. Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy.

Dlatego też brak było uzasadnionych przesłanek do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dokonana ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu na zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 151 P.p.s.a., a to oddalenia wniesionej skargi wobec jej niezasadności.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.