Wyrok z dnia 2014-05-21 sygn. I OSK 2698/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 467/13 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego - Regionalnego Centrum Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.D. na rzecz Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego - Regionalnego Centrum Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Olsztynie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 467/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. D. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego – Regionalnego Centrum Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. R.D. zwrócił się do Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Olsztynie (zwanego dalej: WORD) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej następujących kwestii:

1. Ile osób zatrudnia WORD w Olsztynie na stanowisku egzaminatora z uprawnieniami do przeprowadzania egzaminów praktycznych na kategorię B?

2. Na jakiej podstawie zatrudnieni są wskazani egzaminatorzy (np. umowa o pracę, umowa zlecenie)?

3. Ile osób przystąpiło do egzaminu praktycznego na kategorię B w latach 2007-2012 - bez uwzględniania egzaminów poprawkowych?

4. Ile osób egzaminowanych w tym okresie zdało egzamin w pierwszym podejściu?

5. Ile poprawkowych egzaminów praktycznych na kategorię B przeprowadził WORD w latach 2007-2012?

6. Ile razy zdawał egzamin praktyczny na kategorię B przeciętny egzaminowany w latach 2007-2012?

7. Jakie były nominalne dochody WORD z tytułu egzaminów praktycznych na kategorię B oraz z tytułu poprawkowych egzaminów praktycznych na kategorię B w latach 2007-2012?

8. Ile wynosiło przeciętne wynagrodzenie brutto (miesięczne lub roczne) egzaminatora uprawnionego do przeprowadzania egzaminów praktycznych na kategorię B w latach 2007-2012 w WORD? Jeżeli nie są prowadzone takie statystyki, to jakie było przeciętne wynagrodzenie brutto egzaminatora bez względu na liczbę kategorii, na które ma uprawnienia do egzaminowania?

W odpowiedzi na złożony wniosek Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Olsztynie – Regionalnego Centrum Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Olsztynie pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował, że na stanowisku egzaminatora zatrudnione są 22 osoby, które posiadają uprawnienia do przeprowadzania egzaminów na kategorię B, w tym 19 egzaminatorów posiada szersze uprawnienia. Egzaminatorzy ci są zatrudnieni wyłącznie na podstawie umowy o pracę. Odnośnie zaś pytań zawartych w pkt 3-8 wniosku wyjaśnił, że nie dysponuje informacjami w żądanym zakresie, w szczególności nie są prowadzone statystyki wyodrębniające egzaminy poprawkowe z ogółu zdawanych egzaminów, czy też statystyki z rozbiciem na kategorię B. Ośrodek nie posiada również informacji ile razy zdawał przeciętny egzaminowany, informacji o nominalnych wpływach WORD z rozbiciem na kategorię B i na poprawkowe egzaminy praktyczne z kategorii B, a także statystyk dotyczących przeciętnych wynagrodzeń według kryterium zajmowanego stanowiska czy przeciętnych wynagrodzeń poszczególnych grup zawodowych zatrudnionych w WORD. Ponadto udzielenie informacji odnośnie pkt 3-8 wniosku wymaga od Ośrodka podjęcia szeregu dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowania środków osobowych i finansowych w celu zestawienia danych z określonego czasu, dokonania analiz, obliczeń oraz zestawień statystycznych. Zatem, zdaniem organu, żądane informacje będą miały charakter informacji przetworzonych. Uzyskanie tego typu informacji, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej: u.d.i.p., możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny.

W tej sytuacji Dyrektor WORD, na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wezwał wnioskodawcę do wykazania powodów, dla których udostępnienie żądanych w pkt 3-8 wniosku informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. R. D. wyjaśnił, że co roku do egzaminu na prawo jazdy przystępuje ponad 1,5 mln obywateli, z pośród których za pierwszym razem w 2011 r. zdało egzamin jedynie 570 tyś. osób. Biorąc pod uwagę fakt jak ważnym uprawnieniem jest współcześnie posiadanie prawa jazdy, np. z perspektywy mobilności na rynku pracy, Forum Obywatelskiego Rozwoju (zwane dalej: Forum) postanowiło podjąć się próby analizy procedur egzaminowania, statystyk zdawalności, zatrudnienia oraz finansów jednostek organizacyjnych, w których przeprowadzane są egzaminy. Poprawianie statystyk zdawalności egzaminów na kategorię B leży we wspólnym interesie wszystkich obywateli. Informacje dotyczące m.in. dokładnej liczby zdających (przede wszystkim egzaminy poprawkowe) oraz relacji między przychodami WORD z egzaminów poprawkowych i wszystkich egzaminów na kategorię B są niezbędne do diagnozy obecnej sytuacji oraz zaproponowania zmian.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dotyczącej: osób egzaminowanych i egzaminów z rozbiciem na kategorię B oraz z rozbiciem na pierwsze i kolejne egzaminy w latach 2007-2012, a także dochodów WORD w latach 2007-2012 według kryterium egzaminu praktycznego, odrębnie pierwszego oraz poprawkowego na kategorię B i przeciętnego wynagrodzenia brutto egzaminatora w latach 2007-2012. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10, art. 16 w związku z art. 17 u.d.i.p.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po otrzymaniu wniosku strony o udzielenie informacji publicznej pismem z dnia [...] lutego 2013 r. została udzielona odpowiedź w zakresie ilości zatrudnianych egzaminatorów z uprawnieniami na kategorię B oraz podstawy ich zatrudniania. Odnośnie pozostałych żądanych informacji wskazano, że ze względu na zakres, czasookres i zastosowane kryteria organ nie posiada takich informacji, bowiem mają one charakter informacji publicznych przetworzonych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uzyskanie tego typu informacji jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Wnioskodawca nie wykazał jednak jakie znaczenie mają żądane informacje z punktu widzenia funkcjonowania państwa, jego organów czy określonych instytucji, nie wykazał również przewidywanego sposobu realnego wpływu na te organy lub instytucje po uzyskaniu żądanych danych. Poza tym żądane informacje nie będą wskazywać przyczyn określonej zdawalności, nie są również niezbędne do zaproponowania ewentualnych zmian dotyczących egzaminów. WORD dysponuje informacjami, które publikuje na stronie internetowej http://bip.word.olsztyn.pl/node/32, dotyczącymi zdawalności na poszczególne kategorie prawa jazdy z podziałem na egzaminy teoretyczne i praktyczne w poszczególnych latach. Natomiast ogólne dane o przychodach z działalności egzaminacyjnej wynikają ze sprawozdań publikowanych na stronie internetowej Biuletyn Informacji Publicznej (zwany dalej: BIP) Urzędu Marszałkowskiego w Olsztynie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.D. wystąpił

o udostępnienia żądanych informacji. Podniósł, że wysoka relacja przychodów z egzaminów na prawo jazdy w stosunku do przychodów ogółem oraz relacja przychodów z egzaminów poprawkowych na kategorię B w stosunku do przychodów z egzaminów na kategorię B ogółem stawiają pod znakiem zapytania obecny model finansowania ośrodków ruchu drogowego. Poza tym dochody i wydatki WORD jako samorządowej osoby prawnej są kategorią finansów publicznych, a zatem obywatele mają prawo do uzyskania informacji dotyczących tych zagadnień. Wnioskowane informacje zostaną wykorzystane do publikacji, przygotowanej przez skarżącego jako współpracownika Forum. Podał, że działalność Forum ma charakter ogólnopolski i dotyczy problematyki istotnej dla zdecydowanej większości obywateli oraz państwa. Skarżący wskazał również, że jego wnioski o dostęp do informacji publicznej zostały pozytywnie rozpatrzone przez 33 wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskodawca nie wykazał, w jakim zakresie żądane przetworzone informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu, postawienie hipotez i sformułowanie stosownych wniosków w ramach publikacji nie uzasadnia żądania uzyskania informacji przetworzonej. W tym przypadku dla postawienia przez wnioskodawcę tez wystarczające są dane publikowane na stronach internetowych BIP, w szczególności określające przychody WORD w Olsztynie oraz dotyczące zdawalności w latach 2007-2012 z rozbiciem na egzamin teoretyczny oraz praktyczny.

Na tę decyzję R.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) zwanej dalej: Konwencją, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ odmawiając dostępu do informacji publicznej naruszył art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 Konwencji. Tymczasem prawo do informacji publicznej jest niezbędne do realizacji kontroli społecznej obywateli nad władzą publiczną. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zostało przyznane obywatelom uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący stwierdził, że wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego mają monopol na egzaminowanie kandydatów na kierowców pojazdów mechanicznych. W ten sposób wykonują zadania z zakresu władzy publicznej, a dochody i wydatki ośrodków są środkami publicznymi. Bardzo niska zdawalność egzaminów praktycznych na kategorię B w porównaniu do innych państw europejskich skłoniła skarżącego do zbadania tej kwestii. Uprawnienie do kierowania pojazdami zwiększa szanse m.in. na rynku pracy, tymczasem odbycie obowiązkowego kursu w szkole nauki jazdy oraz opłaty za egzamin to koszt ponad 1000 zł. W tej sytuacji skarżący podjął się analizy przyczyn niskiej zdawalności egzaminów praktycznych w Polsce we własnym imieniu dla organizacji pozarządowej - Forum Obywatelskiego Rozwoju. Wniosek o udzielenie informacji publicznej jest konieczny w celu poznania dokładnego stanu faktycznego. Zbadanie struktury przychodów ośrodków, wynagrodzeń egzaminatorów jest niezbędne do wyciągnięcia dalszych wniosków na temat zmiany modelu finansowania ośrodków, który może być czynnikiem zachęcającym do maksymalizowania przychodów przez zwiększanie liczy egzaminów poprawkowych. Jest to niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego, bowiem poprzez analizę wykonaną dla Forum skarżący zamierza przedstawić propozycję zmian w zakresie funkcjonowania wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor WORD wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby uzyskanie żądanych informacji przetworzonych stworzyło realną możliwość wykorzystania ich dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że na stronie BIP Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Olsztynie znajdują się publikowane z poszczególnych lat wyniki dotyczące zdawalności egzaminów teoretycznych i praktycznych na prawo jazdy, z rozbiciem na poszczególne kategorie oraz z rozróżnieniem na kobiety i mężczyzn. Od 2012 r. na tej stronie zamieszczana jest również informacja dotycząca zdawalności kandydatów w pierwszym podejściu na poszczególne kategorie prawa jazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na podstawie art. 2 ust. 1 u.i.d.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje między innymi uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p.).

Sąd I instancji przypomniał również, że w literaturze i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący niezbędność udzielenia informacji publicznej uzasadnił interesem publicznym, który, w jego ocenie, polegał na zbadaniu struktury przychodów wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, wynagrodzeń egzaminatorów w celu wyciągnięcia dalszych wniosków na temat zmiany modelu finansowania ośrodków. Sąd I instancji ustalił, że zamiarem skarżącego jest przedstawienie propozycji zmian w zakresie funkcjonowania tych ośrodków. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że podmiot udzielił skarżącemu informacji w zakresie ilości osób zatrudnionych w WORD na stanowisku egzaminatora z uprawnieniami do przeprowadzania egzaminów praktycznych na kategorię B oraz podstawy zatrudnienia tych egzaminatorów. Odnośnie zaś pozostałych wnioskowanych informacji zobowiązany podmiot stwierdził, że nie posiada tego typu informacji, mają one charakter informacji przetworzonych, lecz skarżący nie wykazał, w jakim zakresie żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego i w związku z tym odmówił ich udostępnienia.

WSA w Olsztynie za bezsporną uznał okoliczność, że żądane przez skarżącego informacje są informacją publiczną w rozumieniu powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące ilości osób egzaminowanych i egzaminów z rozbiciem na kategorię B oraz z rozbiciem na pierwszy i kolejne egzaminy w latach 2007-2012, a także dochodów WORD w latach 2007-2012 według kryterium egzaminy praktyczne, odrębnie pierwsze i poprawkowe, na kategorię B i przeciętnego wynagrodzenia brutto egzaminatora w latach 2007-2012 stanowią informację przetworzoną.

W tym zakresie Sąd dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który to przepis, jak stwierdził, ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej poprzez konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o jej uzyskanie, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu I instancji, z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być ono "szczególnie istotne", co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Ustalając zakres przedmiotowy pojęcia "informacja publiczna przetworzona" WSA w Olsztynie odwołał się do treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 (dostępny w CBOSA). W wyroku tym NSA uznał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji, tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Z kolei pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z powyższych rozważań Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, dostępny w CBOSA).

Tak wyrażony pogląd Sąd uzupełnił stanowiskiem doktryny, wedle którego charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja?, Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r.). Nie oznacza to jednak, że obywatel nie pełniący wskazanych wyżej lub podobnych funkcji, nie może uzyskać informacji publicznej przetworzonej. Jednakże wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej (por. wskazany wcześniej wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10).

Powyższy wywód Sąd zestawił ze stanem faktycznym sprawy. I tak, Sąd I instancji stwierdził, że ponieważ skarżący domagał się udostępnienia mu informacji publicznej przetworzonej, powinien był wykazać szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udostępnienie żądanych informacji. W ocenie Sądu, skarżący wskazał jedynie, że poprawianie statystyk zdawalności egzaminów na kategorię B leży we wspólnym interesie wszystkich obywateli, dla których w aktualnym stanie posiadanie prawa jazdy jest znaczącą wartością, np. na rynku pracy. Dlatego zamierza dokonać analizy przyczyn niskiej zdawalności egzaminów praktycznych w Polsce i przedstawić propozycje zmian w zakresie funkcjonowania wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego. Jednakże, jak zaznaczył Sąd I instancji, skarżący nie wyjaśnił, jaką ma rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, nie wykazał nawet, że posiada jakiekolwiek uprawnienia czy wiedzę w tej materii, która uzasadniałaby stanowisko, że przygotowana przez niego analiza będzie miała jakąkolwiek wartość dla dalszego usprawniania czy to pracy wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, czy też dla ustawodawcy celem zmiany regulacji prawnych, które przyczyniłyby się do uzyskiwania lepszego wyniku na egzaminie praktycznym przez zdających egzamin kandydatów na prawo jazdy kategorii B.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie za prawidłową uznał odmowę udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej przetworzonej z tą uwagą, że udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa przemawia za przyjęciem, że po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny. Z tego powodu Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. D., reprezentowany przez radcę prawnego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na tym, że WSA w Olsztynie zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, w kontekście zastosowanego prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a tym samym – bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji popełnionego w tym względzie przez organ administracyjny, podczas gdy skarżący wykazał zarówno przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego do pozyskiwania przedmiotowych informacji, jak i swoich kompetencji oraz realnej możliwości ich późniejszego wykorzystania.

Postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie przedmiotowej normy prawnej, w szczególności, że interesu i działań skarżącego służących pozyskaniu informacji publicznej, nie charakteryzuje przymiot "szczególnej istotności dla interesu publicznego", pomimo wykazania przez niego okoliczności świadczących o wystąpieniu takiego interesu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy nie powinna zachodzić wątpliwość, iż skarżący, jako współpracownik Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju nie jest reprezentantem jedynie swoich partykularnych interesów, a działając pod agendą ww. podmiotu ma za cel realizację jednego z celów samej Fundacji, tj. urzeczywistnianie zasad demokratycznego państwa prawa. Podkreślił też, że skarżący wykazał w sprawie, że jego działania i analiza mają zakres ogólnopolski albowiem skierował jednakowe zapytania do 51 wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego.

Skarżący kasacyjnie stwierdził nadto, że Sąd I instancji błędnie konstatuje, iż skarżący nie wyjaśnił, jakie ma możliwości wykorzystania uzyskanych informacji publicznych oraz że nieuzasadnione jest stanowisko, aby przygotowana przez niego analiza posiadała jakąkolwiek wartość dla dalszego usprawniania pracy wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, bądź ustawodawcy. Wskazał przy tym na szereg działań Fundacji, które to działania doprowadziły do wielu pozytywnych zmian w płaszczyźnie publicznej.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, skarżący wyjaśnił, jaką ma rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych informacji, poprzez wskazanie zakresu działań (oraz ich efektów) Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju, jak i kroków, jakie zostaną podjęte po zebraniu danych źródłowych od wszystkich wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego. Do powyższych kwestii, jak zaznaczył, Sąd I instancji, mimo obowiązku określonego w art. 141 § 4 P.p.s.a., w ogóle się nie odniósł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego jako przesłanki uzyskania informacji publicznej przetworzonej i opartego na jej podstawie wniosku, że okoliczności wskazane w zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego – Regionalnego Centrum Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uzasadniały odmowę udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem R.D. z dnia [...] grudnia 2013 r.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakłada espressis verbis możliwość ograniczenia uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej ze względu na szczególną istotność dla interesu publicznego. Kryterium "szczególnej istotności dla interesu publicznego" ma charakter niedookreślony, zostało sformułowane bardzo ogólnie i pozostawia duży margines interpretacyjny podmiotowi dysponującemu informacją. Ograniczenie powyższe stanowi konsekwencję podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako powyższej całości. Skuteczna działalność w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Oznacza to, że w kwestii udzielenia przez podmioty zobowiązane informacji publicznej przetworzonej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie instytucji publicznej, do której odnoszą się żądane informacje (por. Janusz Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, ZNSA, 2010, nr 5-6, s. 104).

Z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów – J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja?, Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r." (cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12, wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, że udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa przemawia za przyjęciem, że po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny. Nie można natomiast podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że skarżący, jako współpracownik Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju, ma możliwość usprawnienia działania organów państwa. Nie można utożsamiać roli jaką Fundacja pełni na płaszczyźnie publicznej, z działaniami skarżącego, który podjął się we własnym imieniu analizy przyczyn niskiej zdawalności praktycznych egzaminów na prawo jazdy w Polsce i przedstawienia propozycji zmian w zakresie funkcjonowania wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego. Słusznie też WSA w Olsztynie zwrócił uwagę, że skarżący nie wykazał, iż posiada jakiekolwiek uprawnienia, czy wiedzę w tej materii, która uzasadniałaby przyjęcie stanowiska, że przygotowana przez niego analiza będzie posiadała jakąkolwiek wartość dla dalszego usprawnienia i pracy wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, czy też dla ustawodawcy celem zmiany regulacji prawnych, które przyczyniłyby się do uzyskiwania lepszego wyniku na egzaminie praktycznym przez zdających egzamin kandydatów na prawo jazdy kategorii B.

Z tych też powodów zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że interesu i działań skarżącego nie charakteryzuje przymiot "szczególnej istotności dla interesu publicznego", nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegający na zaakceptowaniu przez WSA w Olsztynie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, w kontekście zastosowania art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż skarżący, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wykazał zarówno przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" do pozyskania przedmiotowych informacji, jak i swojej kompetencji oraz realnej możliwości ich późniejszego wykorzystania.

Oceniając ten zarzut wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia orzeczenia.

Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z 30 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 745/11, dostępne w systemie CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, dokonano też jego oceny. To, że skarżący nie zgadza się z tą oceną, nie oznacza jeszcze, że został naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. Za pomocą tego przepisu nie można bowiem zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska, co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego, a taką próbę podejmuje skarżący, stwierdzając, iż nie ma żadnych przesłanek, aby uważać, że pozbawiony jest realnej możliwości usprawnienia wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, polemizując w tym zakresie ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11, dostępny w systemie CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.