Wyrok z dnia 2014-06-13 sygn. I OSK 3070/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 181/13 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2013 r. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

M.K. pismem z dnia [...] lutego 2013 r., skierowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako "PARP") z wnioskiem o:

"1. Udostępnienie wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Działania 1.4. Wsparcie projektów celowych Działania 4.1. Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R:

[...]"

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w odpowiedzi na wniosek (pismem z dnia [...] marca 2013 r.) poinformowała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jednocześnie wyjaśniła, że wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty biorące udział w konkursie na wykonanie danego zadania w ramach danego projektu zawierają istotę projektu i nie stanowią dokumentów urzędowych, bowiem nie zostały sporządzone przez funkcjonariusza publicznego. Są to dokumenty, które można analizować zgodnie z treścią art. 245 Kodeksu postępowania cywilnego jako dokumenty prywatne. To jest zbiór danych wytworzonych przez podmiot uczestniczący w konkursie, który ma charakter dokumentów prywatnych.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. M.K. złożyła ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz wezwanie do usunięcia naruszania prawa.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. PARP udzielił odpowiedzi i w załączeniu przekazał kopie umów z wyjątkiem F., ponieważ umowa ze spółką nie została zawarta ze względu na rezygnację wnioskodawcy z podpisania umowy na realizację projektu.

Jednocześnie PARP podała, że załączniki do umów o dofinansowanie w postaci wniosków o dofinansowanie oraz harmonogramów rzeczowo-finansowych, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jej zdaniem stanowią opis projektu, w tym koncepcji i modelu biznesowego, planowanych działań oraz koncepcji i strategii promocji projektu, obejmują harmonogram jego realizacji wraz z aspektami rzeczowo finansowymi. Załączniki zostały wytworzone przez wnioskodawców w ramach konkursów organizowanych przez PARP i dotyczą konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych.

Wnioski te są zdaniem PARP dokumentami prywatnymi. Jak wskazała, okoliczność że stają się one załącznikami do podpisanej umowy o dofinansowanie –nie czyni z nich informacji o sprawach publicznych, co uzasadniałoby ich udostępnienie w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

M.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność ww. Agencji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie nieudostępnienia załączników do umów o dofinansowanie w postaci wniosków o dofinansowanie oraz harmonogramów rzeczowo-finansowych.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że PARP jest państwową osobą prawną i zgodnie z art. 15 ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. Nie ulega wątpliwości, że fundusze jej przekazane, w tym fundusze europejskie pochodzą ze środków publicznych. Wnioskowane informacje dotyczą majątku, którym dysponuje Agencja, są więc informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wnioskowane dokumenty mają charakter dokumentów prywatnych i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne.

Wojewódzko Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 181/13 skargę oddalił.

Jak wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają charakter informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Wskazać należy, iż przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, Lex nr 236465).

Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Podkreślić należy, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

WSA podkreślił, że użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe, mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, żądane przez skarżącą wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że okoliczność, iż taki wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Wskazał, iż każda sprawa administracyjna, realizowana przez organ administracji publicznej, generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Natomiast istotne jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną. Sąd ten dodał też, iż warunkiem wstępnym zawarcia umowy o dofinansowanie jest pozytywna ocena złożonego wniosku. Pozytywne oceny wniosków (formalne i merytoryczne) tworzą dopiero podstawę do ewentualnego zawarcia umowy o dofinansowanie. A zatem ocena konkretnego wniosku o dofinansowanie (który przecież zawiera program rozwoju, źródła finansowania, sposób i cel realizacji, tajemnice przedsiębiorcy) musi być dokonywana każdorazowo indywidualnie, albowiem osadzona jest w różnych realiach gospodarczych.

Podobnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedstawia się kwestia harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny, które były przedmiotem wniosku skarżącej. WSA stwierdził, że analiza zebranych w sprawie materiałów, bezsprzecznie wskazuje, że są to również dokumenty prywatne, są one częścią wniosku o dofinansowanie. Sąd pierwszej instancji uznał, iż samych arkuszy ocen, dotyczących złożonych wniosków (bez integralnej części jakimi są te wnioski), również nie można było zakwalifikować jako informacji publicznej, w rozumieniu omawianej ustawy. Harmonogramy rzeczowo-finansowe, harmonogramy realizacji projektów wg kwartałów, karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny dotyczą bowiem konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez treści wniosku (programu przedsięwzięcia) nie przedstawiają żadnej wartości informacyjnej ani dowodowej.

Jak zaznaczył WSA, zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami (harmonogramy rzeczowo-finansowe, harmonogramy realizacji projektów wg kwartałów, karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny), nie jest informacją publiczną, to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ponieważ z pism organu, skierowanych do skarżącej w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2013 r., wynika, że organ udzielił odpowiedzi na pytania objęte skargą, informując, że nie mieszczą się one w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zdaniem WSA nie zachodziła w niniejszej sprawie bezczynność tego organu w sprawie udzielenia informacji publicznej.

Konkludując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro żądanych informacji, o których mowa w punkcie 1 wniosku, nie można było zakwalifikować do kategorii informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można też było stwierdzić, że PARP pozostaje w bezczynności w zakresie ich udostępnienia lub wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.K., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o rozpoznanie skargi.

Wskazanemu orzeczeniu postawiła trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "g" ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez przyjęcie przez Sąd, że załączniki do umów o dofinansowanie w postaci wniosków o dofinansowanie oraz harmonogramów rzeczowo-finansowych nie stanowią informacji publicznej, lecz są dokumentami prywatnymi, które dotyczą konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych.

Po drugie, uchybienie art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez uznanie przez WSA, że dokumentacja dotycząca zwycięzców danego konkursu, po zawarciu z nimi jako tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po trzecie, naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "g" ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pozostawała w bezczynności w zakresie udostępniania wniosków o dofinansowanie projektów wraz z załącznikami, które stanowią informację publiczną.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zwróciła się o wniesienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest status prawny Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, która zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości jest państwową osoba prawną, która realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, określone w programach rozwoju gospodarki. Przychodami Agencji są dotacje celowe z budżetu państwa, środki pochodzące z funduszy przedakcesyjnych Unii Europejskiej oraz dotacje podmiotowe z budżetu państwa (art. 15 ust. 2 powyższej ustawy). Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez skarżącą informacje, w postaci udostępnienia wybranych wniosków o dofinansowanie projektów w ramach prowadzenia polityki rozwoju, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Kluczowe dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii jest brzmienie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 379 ze zm.). Zgodnie z nim, wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zauważyć w tym miejscu należy, że użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne. Jak zaś przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie NSA, same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 189/11).

Sąd pierwszej instancji ocenił, że żądane przez M.K. wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela to stanowisko. Fakt, że wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza bowiem, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu publicznego. Wskazać należy, iż każda sprawa administracyjna realizowana przez organ administracji publicznej generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Kluczowe zaś jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OSK 431/11).

Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej – nośników tych informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu (będący załącznikiem umowy z PARP) nie jest sam w sobie informacją publiczną, lecz dokumentem prywatnym – to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ubocznie godzi się dodać, że – jak wskazuje się w literaturze – potraktowanie prywatnych dokumentów składanych w konkursie jako stanowiących same w sobie informację publiczną mogłoby prowadzić do nadużycia prawa, wykorzystywania trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej niezgodnie z jej celem. Istniałoby bowiem ryzyko np. kradzieży intelektualnej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 21-23).

Uznanie składanych w konkursie o dofinansowanie dokumentów za niepodlegające udostępnieniu jako informacja publiczna – nie przeczy temu, że informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowić mogą nie tylko informacje wytworzone czy przetworzone przez organ, lecz każde znajdujące się w posiadaniu władz publicznych bądź wykonujących zadania publiczne, także te przedłożone przez podmioty prywatne. Należy jednak wyraźnie odróżnić samą informację publiczną od nośnika ją zawierającego. Nie jest zatem wykluczone np. udostępnienie informacji o charakterze publicznym, zawartych w złożonych wnioskach i załącznikach do nich czy zawartych umowach, mimo że same wnioski i załączniki będą stanowić niepodlegający uznaniu za informację publiczną dokument prywatny.

Skoro jednak w niniejszej sprawie żądanie skarżącej wyraźnie dotyczyło udostępnienia konkretnych umów o dofinansowanie wraz z załącznikami, nie zaś wybranych informacji zawartych w tych materiałach a mogących mieć walor publiczny – to tym samym należało uznać, że przedmiotem wniosku była dokumentacja prywatna, która nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji zaś organ, który jej nie udostępnia, nie pozostaje w bezczynności, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.