Wyrok z dnia 2014-08-07 sygn. I OSK 2799/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 236/13 w sprawie ze skargi M.C. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2012 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 w części dotyczącej punktu 1, 2 i 14 i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wnioskiem z [...] grudnia 2012 r. M.C. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Ministra Gospodarki o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji:

a) związanej z zawartą [...] listopada 2012 r. umową o dofinansowanie projektu budowy Centrum Badawczo-Rozwojowego Nowych Technologii ("Projekt") pomiędzy S. a Ministrem Gospodarki ("Umowa"),

b) związanej z wnioskiem nr [...] złożonym przez S. na kwotę wsparcia 43.292.000 zł, zatwierdzonym do wsparcia w ramach Działania 4.5 Wsparcie inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki PO-IG- poddzialanie 4.5.2 "Wsparcie inwestycji w sektorze usług nowoczesnych" ("Wniosek");

c) związanej z dofinansowaniem ze środków Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka projektu budowy instalacji do produkcji kauczuków styrenowo-butadienowych przez S.("Projekt nr II").

W szczególności, skarżący wniósł o udostępnienie treści dokumentów dotyczących Projektu i Projektu nr II, tj.:

1. Wniosku,

2. Biznesplanu złożonego wraz z Wnioskiem,

3. Umowy wraz z załącznikami,

4. Decyzji i innych dokumentów i rozstrzygnięć wydanych przez Ministra Gospodarki lub inne organy administracji publicznej w związku z rozpatrywaniem i oceną Wniosku oraz w związku z zawarciem i wykonaniem Umowy, w tym listy rankingowej,

5. Arkusza oceny formalnej Wniosku,

6. Promesy kredytowej,

7. Formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie,

8. Formularza informacji o otrzymancji/nieotrzymanej pomocy publicznej,

9. Modelu finansowego,

10. Dokumentacji potwierdzającej dodatkowe zabezpieczenie, jeśli transza zaliczki dofinansowania przekroczyła kwotę 10.000.000 zł, zgodnie § 15 ust. 3 Umowy,

11. Dokumentów potwierdzających efekt zachęty,

12. Opinii o innowacyjności,

13. Dokumentów potwierdzających istnienie praw własności przemysłowej,

14. Dokumentów dotyczących kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą na inwestycję w odniesieniu do kosztów:

a) ceny nabycia prawa własności lub wieczystego użytkowania gruntów do wysokości 10% całkowitych kosztów kwalifikujących się cło objęcia pomocą na inwestycję lub

b) ceny nabycia prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej lub

c) kosztu najmu lub dzierżawy nieruchomości ściśle powiązanych z inwestycją,

d) ceny nabycia wraz z kosztem instalacji wartości niematerialnych i prawnych związanych z transferem technologii w formie patentów, licencji, know-how lub nieopatentowanej wiedzy technicznej,

e) kosztu instalacji i uruchomienia środków trwałych,

f) ceny nabycia materiałów lub robót budowlanych pod warunkiem, że pozostają w bezpośrednim związku z relacjami projektu inwestycyjnego objętego pomocą na inwestycje,

g) oświadczenie określające zbywcę środków trwałych, miejsce i datę zakupu,

h) dokument zawierający informację o tym czy kosztami kwalifikującymi się do objęcia pomocą są dwuletnie koszty pracy nowo zatrudnionych pracowników, obejmujące koszty wynagrodzenia brutto tych pracowników powiększone o obowiązkowe składki związane z ich zatrudnieniem ponoszone przez przedsiębiorcę od dnia zatrudnienia tych pracowników,

15. Informację co do oddziaływania Projektu na środowisko, w tym na obszar Natura 2000, wraz z pozwoleniem na budowę oraz pełną dokumentacją oddziaływania Projektu na środowisko, sporządzoną zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i wymieniona w wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych.

Jednocześnie skarżący wskazał, że powyższe dokumenty mogą zostać udostępnione w formie elektronicznej na płycie CD lub jako załączniki do wiadomości email, ewentualnie w formie pisemnej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek przy piśmie z [...] stycznia 2013 r. Minister Gospodarki przekazał kserokopię dokumentów stanowiących informację publiczną, tj.:

I. W zakresie dokumentacji związanej z umową o dofinansowanie projektu nr [...]:

1. Arkusze z [...] listopada 2012 r. sprawdzające kompletność dokumentów przed zawarciem umowy o dofinansowanie (zał. 1–1a, 2 egz.);

2. Umowę o dofinansowanie z 23 listopada 2012 r. zawartą z S. dot. dofinansowania projektu pn. "Utworzenie Centrum badawczo-rozwojowego nowych technologii w S." wraz z załącznikami nr 1 i 2, które nie stanowią integralnej części wniosku o dofinansowanie.

II. W zakresie dokumentacji związanej z wnioskiem o dofinansowanie projektu nr [...]:

1. Wyciągi z arkuszy oceny formalnej z [...] oraz [...] lutego 2012 r. (2 egz.),

2. Pismo z [...] lutego, znak: [...], l.dz.: [...] informujące o uchybieniach formalnych we wniosku o dofinansowanie,

3. Wyciągi z arkuszy oceny formalnej z [...] i [...] marca 2012 r.,

4. Pismo z [...] marca 2012 r., znak: [...], l.dz.: [...],

5. Pismo z [...] czerwca 2012 r., znak: [...],

6. Protokół cząstkowy z oceny Komisji Konkursowej z [...] czerwca 2012 r.,

7. Protokół oceny Komisji Konkursowej nr [...]

8. Wyciągi z Kart oceny merytorycznej (zał. [...]),

9. Pismo z [...] października 2012 r., znak: [...] informujące o przyznaniu dofinansowania na realizację projektu.

Jednocześnie organ wskazał, że pozostałe dokumenty, tj.:

1. Wniosek o dofinansowanie,

2. Biznes Plan,

3. Formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie,

4. Model finansowy,

5. Dokumenty potwierdzające efekt zachęty,

6. Dokumenty dotyczących kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą na inwestycje w odniesieniu do kosztów:

a) ceny nabycia prawa własności lub wieczystego użytkowania gruntów do wysokości 10% całkowitych kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą na inwestycję lub

b) ceny nabycia prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej lub

c) kosztu najmu lub dzierżawy nieruchomości ściśle powiązanych z inwestycją,

d) ceny nabycia wraz z kosztem instalacji wartości niematerialnych i prawnych związanych z transferem technologii w formie patentów, licencji, know-how lub nieopatentowanej wiedzy technicznej,

e) kosztu instalacji i uruchomienia środków trwałych,

i) ceny nabycia materiałów lub robót budowlanych pod warunkiem, że pozostają w bezpośrednim związku z relacjami projektu inwestycyjnego objętego pomocą na inwestycje,

g) oświadczenie określające zbywcę środków trwałych, miejsce i datę zakupu,

h) dokument zawierający informacje o tym czy kosztami kwalifikującymi się do objęcia pomocą są dwuletnie koszty pracy nowo zatrudnionych pracowników, obejmujące koszty wynagrodzenia brutto tych pracowników powiększone o obowiązkowe składki związane z ich zatrudnieniem ponoszone przez przedsiębiorcę od dnia zatrudnienia tych pracowników,

7) Formularz informacji o otrzymanej/nieotrzymanej pomocy publicznej

są dokumentami prywatnymi stanowiącymi integralne części wniosku o dofinansowanie lub załączniki do wniosku o dofinansowanie i jako takie nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, przekazywane kopie dokumentów urzędowych nie zawierają informacji prywatnych pochodzących z dokumentów prywatnych przedłożonych w ramach prowadzonego konkursu w poddziałaniu 4.5.2 "Wsparcie inwestycji w sektorze usług nowoczesnych" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007–2013. Minister Gospodarki wskazał przy tym, że informacja prywatna nie nabiera charakteru publicznego poprzez przedstawienie jej w postępowaniu publicznym.

Ponadto organ podał, że nie posiada dokumentów takich jak:

1) Promesa kredytowa,

2) Dokumentacja potwierdzająca dodatkowe zabezpieczenie, jeśli transza zaliczki dofinansowania przekroczyła kwotę 10.000.000 zł, zgodnie z § 15 ust. 3 Umowy,

3) Opinia o innowacyjności,

4) Dokumenty potwierdzające istnienie praw własności przemysłowej.

W odniesieniu do pkt 15 wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji co do oddziaływania Projektu na środowisko organ wyjaśnił, że dane z zakresu oceny oddziaływania na środowisko zostały udostępnione na stronie BIP Urzędu Miasta O. Wobec powyższego, w świetle przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie powstał obowiązek jej udostępnienia przez inne organy administracji.

Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż informacje, o które zwrócił się wnioskodawca nie stanowią informacji publicznej, zatem nie miał obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Ponadto organ stwierdził, że nie odniósł się do wniosku o udostępnienie informacji w zakresie podanym w punkcie (c) wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na brak wskazania danych umożliwiających jednoznaczne zidentyfikowanie projektu, co do którego miałaby zostać przekazana taka informacja.

Pismem z [...] lutego 2013 r., zatytułowanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" skarżący zaskarżył w całości decyzję z [...] stycznia 2013 r. i wniósł o jej uchylenie i udostępnienie całości dokumentacji żądanej wnioskiem z [...] grudnia 2012 r.

W sytuacji gdyby zidentyfikowanie Projektu nr II okazało się niemożliwe, wniósł o udostępnienie wszelkiej dokumentacji związanej z dofinansowaniem projektów zgłoszonego przez S. w ramach Programu Innowacyjna Gospodarka.

Ponadto, w przypadku, gdyby organ uznał, iż pismo z [...] stycznia 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, wniósł o doręczenie takiej decyzji, zgodnie z wymaganiami art. 104 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi Minister Gospodarki pismem z [...] marca 2013 r. poinformował skarżącego, że udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Wskazał, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, została przekazana skarżącemu przy piśmie z [...] stycznia 2013 r. Ponadto wskazano miejsce udostępnienia informacji, o które skarżący zwrócił się w pkt 15 wniosku o udostępnienie informacji.

Minister Gospodarki podkreślił przy tym, że w pozostałym zakresie nie nastąpiła odmowa udostępnienia informacji publicznej, gdyż organ nie był w posiadaniu żądanych informacji albo informacje, o które zwrócił się skarżący nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., zatem nie zaistniała przesłanka do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Organ wskazał również, że żądanie udostępnienia wszelkiej dokumentacji związanej z projektem/projektów zgłoszonego/zgłoszonych przez S. w ramach "Programu Innowacyjna Gospodarka" jest nieprecyzyjne.

Poinformował jednocześnie, że Departament Wdrażania Programów Operacyjnych jest tylko jedną z Instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, w ramach NSRO 2007–2013.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Gospodarki skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 5g ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że dokumenty wskazane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przedłożone przez Synthos, dotyczące udzielenia pomocy publicznej, są dokumentami prywatnymi stanowiącymi integralną części wniosku o dofinansowanie i jako takie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ww. ustawy;

• art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że skarżący niewystarczająco sprecyzował dane umożliwiające jednoznaczne zidentyfikowanie projektu, co do którego miałaby zostać przekazana informacja publiczna.

2. przepisów postępowania:

• art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na odmowie wydania decyzji administracyjnej w związku z uznaniem, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości poprzez zobowiązanie Ministra Gospodarki do udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z [...] grudnia 2012 r.

Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że odmowa udostępnienia Informacji publicznej jest decyzją administracyjną, skarżący zaskarżył decyzję Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2013 r. i wniósł o uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ błędnie uznał, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie stwierdził, że Minister dokonał oceny czy dana informacja stanowi informację publiczną i na tej podstawie odmówił udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego skoro organ podjął władcze rozstrzygnięcie, tj. zadecydował o uprawnieniu odnośnie dostępu do określonej informacji, to powinien to uczynić w formie decyzji administracyjnej. Stwierdził też, że brak wydania takiej decyzji pozbawia go możliwości odwoływania się od tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego.

Jednocześnie skarżący stwierdził, że błędne jest stanowisko organu, iż wnioski wraz z załącznikami składane przez podmioty biorące udział w konkursie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że współczesne orzecznictwo przyjmuje, iż informację publiczną stanowią nie tylko dokumenty, wytworzone przez organy administracji publicznej, lecz również dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu zadań, nawet jeśli nie pochodzą od niego. Traktowanie dokumentów prywatnych, którymi posługuje się organ administracji publicznej, jako informacji publicznej jest uzasadnione tym, że dokumenty te dotyczą sfery funkcjonowania tego organu administracji publicznej, a co więcej, stanowią podstawę wydawanych rozstrzygnięć.

Skarżący stwierdził, że na podstawie dokumentów otrzymanych od Ministra nie jest w stanie zrekonstruować informacji publicznej w postaci stanu faktycznego sprawy o udzielenie pomocy publicznej dla S. Zdaniem skarżącego takie procedowanie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej stwarza jedynie iluzję dostępu do informacji publicznej i jest nie do zaakceptowania, tym bardziej w odniesieniu do postępowania o udzielenie pomocy publicznej, które jest jawne. Podkreślił również, iż w niniejszej sprawie niesłuszne jest powoływanie się na ochronę prywatności podmiotu, który złożył wniosek o dofinansowanie, bowiem S. jest osobą prawną i jako taka nie korzysta z ochrony prywatności rozumianej jako prywatność osób fizycznych.

Za nieuzasadnione skarżący uznał utożsamianie informacji publicznej z dokumentem urzędowym. Zdaniem skarżącego informacja publiczna nie stanowi dokumentu jako takiego, lecz odnosi się do sfery faktów stwierdzonych w danym dokumencie.

Ponadto skarżący stwierdził, że organ nie mógł odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na ogólne zidentyfikowanie sprawy. Podkreślił przy tym, że nieistnienie w domenie publicznej bardziej szczegółowych informacji pozwalających na pełniejszą identyfikację sprawy nie może pozbawiać go dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie wydał decyzji administracyjnej, ponieważ nie odmówił udzielenia informacji publicznej, a tylko w tym przypadku oraz w przypadku umorzenia postępowania o udostępnienie informacji konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej albo gdy informacja ta jest ujawniana, forma decyzji administracyjnej nie została w ustawie przewidziana.

Zdaniem organu nie można również mówić o odmowie udostępnienia informacji publicznej sytuacji, w której skarżący nie podał precyzyjnych danych, co uniemożliwiło jednoznaczne zidentyfikowanie projektu, co do którego miałaby zostać przekazana taka informacja.

Pismem z [...] czerwca 2013 r. skarżący ustosunkował się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie [...] lipca 2013 r. skarżący doprecyzował, że jego skarga dotyczy bezczynności Ministra Gospodarki w zakresie pkt 1, 2, 7, 8, 9, 11, 14 i pkt c/ jego wniosku z [...] grudnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 236/13, zobowiązał Ministra Gospodarki do rozpatrzenia wniosku z dnia [...].12.2012 r. w zakresie punktów 1, 2, 7, 8, 9, 11 i 14 – w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, oddalił skargę w pozostałej części oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu I instancji, skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Ministra Gospodarki zasługiwała na uwzględnienie w części.

Jak wskazał WSA, w rozpoznawanej sprawie Minister Gospodarki, oceniając, że część żądanych przez skarżącego informacji nie może zostać zaliczona do informacji publicznej nie był obowiązany, a co więcej uprawniony, do wydawania w tym zakresie decyzji odmownej. Pismo z [...] stycznia 2013 r. zasadniczo stanowi wypełnienie obowiązków organu, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej.

Wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji publicznej, w wypadku milczenia podmiotu zobowiązanego, może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. Skargę taką może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie sporny jest charakter informacji wskazanych pkt 1, 2, 7, 8, 9, 11, 14 wniosku skarżącego z 19 grudnia 2012 r.

Zdaniem organu są to dokumenty prywatne, stanowiące integralne części wniosku o dofinansowanie lub załączniki do wniosku o dofinansowanie i jako takie nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie skarżącego żądane dokumenty dotyczą sfery funkcjonowania organu i stanowią podstawę wydawanych rozstrzygnięć, co kwalifikuje je jako informację publiczną.

WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma treść art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zgodnie z którym wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że dokumentacja dotycząca "zwycięzców danego konkursu", po zawarciu z nimi jako tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie korzysta z normy ochronnej art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1734/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

WSA dodał też, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się przy tym pogląd, że źródłem informacji publicznej mogą być nie tylko dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale również dokumenty prywatne, o ile tylko dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1550/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Nie budziło również wątpliwości Sądu I instancji, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzone przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne, jeżeli dotyczą funkcjonowania tego organu, a więc sprawy publicznej.

Zdaniem WSA, przy analizie powyższego przepisu w literaturze przedmiotu podkreśla się racjonalność ustawodawcy tworzącego określoną normę prawną. Art. 28 ust. 8 ww. ustawy ma zatem sens tylko przy założeniu, że dokumenty w nim wymienione, zaopiniowane pozytywnie, po zawarciu umowy o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu otwartego stanowią informację publiczną. Inaczej mówiąc, to sam ustawodawca wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców uznał za informację publiczną poza okresem objętym ochroną wynikającą z tego przepisu.

Jak wskazał WSA, środki przekazane na dofinansowanie projektów realizowanych w ramach ustawy o zasadach polityki rozwoju są środkami publicznymi, a sposób ich podziału i kontrola ich wydatkowania są niewątpliwie "sprawą publiczną" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioski i załączone do nich dokumenty, co do których postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy finansowej zawierają informację publiczną, dotyczą bowiem "sprawy publicznej", jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom przez dysponowanie tym mieniem (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012).

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż okoliczność, iż dokument w postaci wniosku o udzielenie dofinansowania w ramach danego programu operacyjnego nie jest dokumentem urzędowym, lecz pochodzi od beneficjenta nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego, albowiem w momencie złożenia go w instytucji zarządzającej (pośredniczącej, wdrażającej) staje się on podstawą rozstrzygnięcia konkursu przez tę instytucję, a więc dokumentem dotyczącym jej działania i stanowiącym niezbędną przesłankę wydatkowania środków publicznych.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie sporny jest charakter informacji wskazanych w pkt 1, 2, 7, 8, 9, 11 i 14 wniosku skarżącego.

WSA wskazał, że w sprawie niniejszej pomiędzy Ministrem Gospodarki jako "Instytucją Wdrażającą/Instytucją Pośredniczącą" a S. jako "Beneficjentem" zawarta została, na podstawie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, umowa o dofinansowanie Projektu "Utworzenie Centrum badawczo-rozwojowego wywiadu technologii w S.". Oznacza to, zdaniem tego Sądu, że dokumentacja przedstawiona przez S. (wniosek i dokumenty stanowiące jego integralną część lub załączniki) przy ubieganiu się o dofinansowanie powyższego projektu, w ramach określonego programu operacyjnego, przestała korzystać z wyłączenia przewidzianego w art. 28 ust. 8 ww. ustawy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wynikającą w sposób jak się wydaje niebudzący wątpliwości z treści tego przepisu, dokumentacja ta może stanowić informację publiczną i jej udostępnienie jest regulowane jedynie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA zastrzegł jednak, że nie oznacza to, iż wnioskowana dokumentacja powinna być udostępniona w formie, w jakiej poszczególne dokumenty zostały złożone i pozbawione ochrony przewidzianej w art. 5 u.d.i.p. Ochrona beneficjenta, wynikająca z prawa do prywatności oraz z przewidzianych tajemnic prawem chronionych, w tym tajemnicy przedsiębiorcy, jest bowiem gwarantowana właśnie przepisem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

WSA przyjął zatem, że organ, rozpoznając ponownie wniosek w zakresie określonym w wyroku, obowiązany jest zatem ocenić, które z żądanych informacji podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i w tym zakresie wydać decyzję odmawiającą ich udostępnienia.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd I instancji uznał, że Minister Gospodarki jest w bezczynności przejawiającej się nieudostępnieniem informacji publicznej określonej w pkt 1, 2, 7, 8, 9 , 11 i 14 wniosku skarżącego z 19 grudnia 2012 r. Bezczynność ta nie miała charakteru kwalifikowanego, gdyż organ odpowiadając na wniosek skarżącego nie przekroczył terminów określonych w art. 13 u.d.i.p. Nieudostępnienie części żądanej informacji wynikało z odmiennej interpretacji jej charakteru, a nie z działania z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji nie uznał natomiast zasadności skargi w zakresie bezczynności Ministra Gospodarki polegającej na nieudostępnieniu dokumentacji związanej z dofinansowaniem ze środków Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka projektu budowy instalacji do produkcji kauczuków styrenowo-butadeinowych przez S. (punkt c wniosku).

Jak wskazał WSA, w myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie znajduje zatem uzasadnienia zobowiązanie organu na podstawie cytowanego przepisu do usunięcia stanu bezczynności, skoro organ odpowiedział na żądanie skarżącego w powyższym zakresie. Przyjmuje się bowiem, że informacja o braku informacji w zasobach zobowiązanego usuwa stan jego bezczynności w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosiła strona. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ani nie uprawniają, ani nie zobowiązują sądu administracyjnego do badania prawdziwości informowania strony o tym, że zobowiązany nie ma informacji, o jaką wnosi strona (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r.).

W rozpoznawanej sprawie organ – zdaniem WSA – nie odmówił udzielenia informacji określonej w punkcie c wniosku, a jedynie podał, że brak precyzyjnych danych uniemożliwia zidentyfikowanie projektu, do którego wniosek ten odnosi się. Prawdziwość tej informacji nie może być przez Sąd ani zweryfikowana, ani zakwestionowana w toku postępowania wywołanego skargą na bezczynność.

Skoro zatem organ skierował do skarżącego pismo informacyjne o stosownej treści, a skarżący wniosku swojego nie doprecyzował, to nie można było – w ocenie Sądu I instancji – zarzucić Ministrowi Gospodarki bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Z tego też względu skarga w tej części jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Gospodarki (co do jego pkt 1 i 2). Postawił w niej szereg zarzutów naruszenia prawa przez wyrok Sądu I instancji.

Po pierwsze, naruszenie art. 61 Konstytucji RP przez przyjęcie, że wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami, o udostępnienie których to dokumentów wniósł w niniejszym postępowaniu skarżący, stanowi informację publiczną.

Po drugie, naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g/ i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że rzeczone dokumenty obejmują swoją treścią informacji publiczne, podczas gdy przepisy te nie mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, albowiem wskazane dokumenty zawierają informacji o sprawach publicznych, a zatem nie było po stronie organu obowiązku rozpatrywania wniosku skarżącego z 19 grudnia 2012 r. w zakresie wskazanym w pkt 1 zaskarżonego wyroku.

Po trzecie, naruszenie art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez uznanie, że fakt zawarcia umowy o dofinansowanie zmienia charakter prawny dokumentów przedstawianych przez przedsiębiorców w procedurze konkursowej, i przyjęcie, że dokumenty te po dniu zawarcia umowy o dofinansowanie stają się dokumentami publicznymi, podczas gdy zasadnym jest uznanie, że wskazane w pkt 1 zaskarżonego wyroku dokumenty nie są takimi dokumentami jako niezawierające treści informacji służącej realizacji przez organ administracji jego zadań, a nadto zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa.

Po czwarte, naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wystarczającego wyjaśnienia w podstawach wyroku, z jakiej przyczyny Sąd I instancji uznał, że dokumenty wymienione w pkt 1 zaskarżonego wyroku zawierają informację publiczną, albowiem sąd ten ograniczył się w tym zakresie niemal jedynie do stwierdzenia, że dokumenty mają taki walor, bez przeprowadzenia dogłębnej analizy w tym zakresie, w tym w szczególności z uwzględnieniem faktu treści tych dokumentów i ich znaczenia dla Synthos S.A.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.C. wniósł o jej oddalenie, podając argumentację przemawiającą za swoim stanowiskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie zawiera zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy za niezasadny, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszelkie wskazane w tej normie elementy. Zarzuty i argumenty skargi kasacyjnej w tej części są w istocie polemiką ze stanowiskiem Sądu, które zostało przedstawione w kwestionowanym przez skarżącego uzasadnieniu.

Za częściowo zasadne uznać jednak należy zarzuty dotyczące naruszeń norm prawa materialnego. Nie odnosi się to do wyroku w części nakazującej rozpoznanie wniosku w punktach 7, 8, 9 i 11.

Wnioskodawca domagał się w tych punktach udostępnienia:

– formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie,

– formularza informacji o otrzymanej pomocy publicznej,

– modelu finansowego,

– dokumentów potwierdzających efekt zachęty.

Wszystkie wskazane powyżej dokumenty mogą, choć nie muszą, zawierać informację publiczną dotyczącą mechanizmów i reguł rządzących przyznaniem pomocy ze środków publicznych. Dla ich poznania ważna jest, np. okoliczność czy podmiot ubiegający się o taką pomoc otrzymywał ją już wcześniej lub jaki model finansowy uzyskuje akceptację organu rozpoznającego wnioski.

W tym zakresie jest to informacja, o której mowa w art. 6 ust. 3 lit. b/ i d/ u.d.i.p. i dlatego słusznie Sąd Wojewódzki nakazał załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej tego dotyczącej. Trzeba jednak w tym miejscu wyraźnie wskazać, że zobowiązanie do rozpoznania wniosku nie oznacza zobowiązania do udostępnienia informacji zwłaszcza na zawierającym ją nośniku. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a/ u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Dokumenty załączone do wniosku o przyznanie pomocy publicznej nie są dokumentami urzędowymi, lecz prywatnymi i nie muszą być udostępniane. Organ winien ustalić, które z zawartych w tych dokumentach informacji są informacją publiczną, a które dotyczą wyłącznie wnioskodawcy i nie mają wpływu na mechanizmy przyznania pomocy, bo nie są w żaden sposób porównywalne z cechami innych wnioskodawców. Po takim rozróżnieniu powinna zostać udostępniona informacja publiczna, ale jej treść – a nie postać. Chyba, że udostępnienie informacji wraz z nośnikiem w niczym nie narusza praw wnioskodawcy (np. informacja zawarta jest na powszechnie dostępnym druku urzędowym). Nadto, warto przypomnieć, że nawet w sytuacji, gdy organ uzna, że jakaś informacja jest informacją publiczną, lecz jej udostępnienie groziłoby interesom gospodarczym przedsiębiorcy czy też naruszeniem jego prywatności – możliwa jest odmowa jej udostępnienia poprzez wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Za trafne uznać jednak należy zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszeń prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g/ u.d.i.p. oraz art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w części dotyczącej punktów 1, 2 i 14 wniosku.

Analizy wymaga przede wszystkim treść art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 kwietnia 2014 r., stanowił, że wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji przeprowadzając w oparciu o ten przepis rozumowanie a contario doszedł do wniosku, że dokumentacja dotycząca beneficjentów umów o dofinansowanie, po zawarciu tych umów jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu, w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd ten jest trafny, ale tylko wtedy gdy będzie się miało na uwadze treść przywołanej wcześniej normy prawnej, zwłaszcza w tej jej części, w której odsyła do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. Oznacza to, że udostępnieniu po zawarciu umowy o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu, w przypadku konkursu otwartego, podlega w oparciu o art. 28 ust. 8 ww. ustawy wyłącznie informacja, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem każdy załącznik do wniosku o dofinansowanie czy też sam wniosek, nie nabierają bez względu na ich treść waloru informacji publicznej tylko dlatego, że zostały złożone z okazji ubiegania się o fundusze publiczne. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie I OSK 431/11 gdzie stwierdzono, że wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Dotyczy to również biznesplanu złożonego wraz z wnioskiem i dokumentów wymienionych w punkcie 14 wniosku. Wszystkie one dotyczą wyłącznie wnioskodawcy, jego pomysłów biznesowych, sytuacji finansowej czy też ponoszonych z różnych tytułów kosztów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej obejmuje dostęp do informacji będącej informacją publiczną. Nie zapewnia jednak publicznego dostępu do wszelkich informacji. Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że takie rozumienie jej przepisów mogłoby być wykorzystywane do uzyskiwania informacji wrażliwych dotyczących działalności prowadzonej przez przedsiębiorców, oni zaś byliby pozbawieni ochrony przed nieuprawnionym wykorzystaniem takich informacji.

Nie można też przyjąć, że w omawianym przypadku pewnemu upośledzeniu podlega społeczna kontrola procesu przyznawania pomocy finansowej i transparentność działania organów przyznających tę pomoc. Dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest znajomość wniosków zarówno tych ocenionych negatywnie, jak i pozytywnie, często również konieczna jest wiedza specjalna z zakresu technologii, księgowości, czy też innych tego rodzaju dziedzin. Tak więc również interes społeczny nie wymaga, aby sam fakt otrzymania pomocy finansowej ze środków publicznych nakazywał takie rozumienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., które pozwalałoby udostępniać informacje dotyczące przedsiębiorcy i uznawać je za informację publiczną.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1, w części dotyczącej punktów 1, 2 i 14 i w tym zakresie oddalił skargę na bezczynność organu, w pozostałej części skarga kasacyjna w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a., jako nieusprawiedliwiona została oddalona. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.