Wyrok z dnia 2014-11-19 sygn. I OSK 802/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 668/12 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łukowskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. na rzecz D.K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 668/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D.K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2-5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) utrzymano w mocy decyzję Starosty Łukowskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o odmowie wydania informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie udostępnienia numeru księgi wieczystej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynikało, że D.K. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w L. z wnioskiem o udostępnienie danych z operatu ewidencji gruntów poprzez wskazanie numeru księgi wieczystej założonej dla nieruchomości położonej w S., gmina S. Jako podstawę prawną upoważniającą pozyskanie żądanych danych skarżąca podała art. 24 ust. 2 i 4 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Starosta odmówił wydania żądanych informacji, wskazując że z wniosku D.K. wynika jedynie interes faktyczny, polegający na poszukiwaniu majątku właściciela działek o numerach [...],[...] i [...]. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni, jako wierzyciel, może poszukiwać majątku na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Podanie numeru księgi wieczystej umożliwia dostęp do danych osobowych, a te mogą być wydawane wyłącznie na żądanie podmiotów wyszczególnionych w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z tym, że wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego, a jedynie faktyczny, odmówiono wydania żądanych informacji.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że numer księgi wieczystej dotyczy informacji ewidencyjnej o charakterze przedmiotowo-podmiotowym i z uwagi na ochronę danych osobowych, jakie zawiera księga wieczysta, informacje takie mogą być udzielane wyłącznie w trybie art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a więc z uwzględnieniem wszelkich ograniczeń w nim zawartych. Wnioskodawczyni nie wskazała natomiast interesu prawnego uzasadniającego udzielenie jej informacji.

W skardze do WSA w Lublinie na powyższą decyzję D.K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 24 ust. 2 i 4 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 24 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy i ustalenie, że do udostępnienia informacji dotyczących oznaczenia ksiąg wieczystych prowadzonych dla wskazanej przez wnioskodawcę nieruchomości konieczne jest posiadanie interesu prawnego i w konsekwencji odmowę udostępnienia żądanych danych wobec niewykazania przez skarżącą tegoż interesu.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że żądała wyłącznie wydania informacji wymienionej w art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (numeru księgi wieczystej konkretnie oznaczonej nieruchomości). Art. 20 ust. 1 nie został ujęty w treści art. 24 ust. 5, tak więc dane, które są w nim wymienione nie są objęte zastrzeżeniem udostępniania wyłącznie na żądanie podmiotów wyszczególnionych w tym przepisie, w tym posiadających interes prawny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy przez organ stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Ustawa ta reguluje między innymi sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 3 ustawy). Do spraw związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów odnosi się przepis art. 20 ustawy. Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

W myśl art. 20 ust. 2 komentowanej ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części (pkt 1), miejsce zamieszkania lub siedzibę w/w osób (pkt 2), informacje o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków (pkt 3) i wartość nieruchomości (pkt 4).

Sąd wskazał, że z powołanych przepisów wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter przedmiotowy (dotyczy to informacji, o których mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4) oraz podmiotowy (odnosi się to do informacji zamieszczonych w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2). Charakter informacji ma istotne znaczenie w świetle - określonych w art. 24 ust. 3, 4 i 5 - zasad dotyczących udostępniania informacji przez starostów. Stosownie do art. 24 ust. 5, starosta udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie :

1/ właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2/ organów administracji publicznej albo podmiotów niebędacych organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

3/ innych podmiotów niż wymienionych w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wniosek D.K. dotyczy podania jej numeru księgi wieczystej założonej dla nieruchomości położonej w S., gmina S. Treść wniosku z dnia 9 marca 2012 r. (uzupełnionego następnie pismem z dnia 26 marca 2012 r.) dowodzi, że przedmiotem żądania skarżącej nie jest uzyskanie informacji o konkretnych gruntach, budynkach lub lokalach, ale poszukiwanie majątku należącego do właściciela działek o numerach [...],[...],[...]. Oznacza to, że skarżąca chce uzyskać od organu informacje o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Jawne i powszechnie dostępne informacje zawarte w ewidencji gruntów są udzielane w trybie art. 24 ust. 2 ustawy, bez konieczności wykazywania interesu prawnego przez wnioskodawcę. W przypadku informacji o charakterze podmiotowym lub podmiotowo – przedmiotowo, rzeczą wnioskodawcy jest udowodnić, że posiada on interes prawny w uzyskaniu danych z ewidencji gruntów i budynków. Ugruntowanym jest orzecznictwo sądów administracyjnych, że właściwym trybem do ujawniania mienia dłużnika jest tryb cywilnoprawny, uregulowany w art. 913 – 920¹ k.p.c., a nie procedura postępowania administracyjnego. Oznacza to po pierwsze, że skarżąca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu od Starosty Łukowskiego żądanych informacji, a po drugie, że decyzja o odmowie ich udostępnienia, jest rozstrzygnięciem prawidłowym i uzasadnionym w świetle omawianych wyżej przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2 i 4 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 24 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy tj. ustalenie, że do udostępnienia informacji dot. oznaczenia ksiąg wieczystych prowadzonych dla wskazanej przez wnioskodawcę konkretnej nieruchomości konieczne jest posiadanie interesu prawnego i w konsekwencji odmowę udostępnienia żądanych danych wobec niewykazania przez wnioskodawczynię (skarżącą) tegoż interesu,

- art. 24 ust. 2 i 4 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że wniosek o podanie numerów ksiąg wieczystych jest wnioskiem o udostępnienie danych o podmiotach ewidencyjnych, a nie danych przedmiotowych, skutkującą niezastosowaniem tych przepisów w sytuacji, gdy skarżąca żądała podania wyłącznie jawnych danych z operatu ewidencyjnego,

- art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez bezpodstawne zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy skarżąca nie żądała wydania wypisu z ewidencji gruntów.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną sąd I instancji zupełnie bezpodstawnie uznał, że przedmiotem żądania skarżącej jest poszukiwanie majątku należącego do właściciela działek o numerach [...],[...],[...] oraz że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nakazujący wnioskodawcy wykazanie interesu prawnego. Skarżąca nigdzie nie wskazała jakichkolwiek danych identyfikujących właściciela wskazanych wyżej działek, gdyż nie wie kto jest ich właścicielem, zaś złożony przez nią wniosek o udostępnienie numeru księgi wieczystej założonej dla tych działek miał na celu zapoznanie się z aktualnym stanem prawnych tych nieruchomości, a nie z poszukiwaniem jakiegokolwiek majątku ich właściciela. Niezrozumiałe jest dlaczego Sąd uznał, że skarżąca chce uzyskać od organu informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym, skoro prawidłowo ustalił, że żądała ona udostępnienia wyłącznie numeru księgi wieczystej konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie odwołując się nawet do nazwiska jej właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta była na uzasadnionych podstawach.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków obejmuje m. in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, oznaczenia ksiąg wieczystych. Według art. 24 ust. 2 ustawy informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 są jawne i powszechnie dostępne.

Przesłanka posiadania interesu prawnego ograniczała, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) możliwość uzyskania danych z ewidencji gruntów i budynków, zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 (właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się te nieruchomości, zaś w odniesieniu do gruntów, dla których nie można ustalić ich właścicieli - podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania).

Wbrew ocenie organów administracji, zaakceptowanej przez sąd I instancji numer księgi wieczystej stanowi przedmiotowy element opisu nieruchomości zawarty w ewidencji gruntów i budynków, podlegający ujawnieniu na wniosek w trybie art. 24 ust. 2 ustawy - bez potrzeby wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego. Wskazuje na to samo brzmienie art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym numer księgi wieczystej stanowi jedną z informacji dotyczących gruntu.

Warunkiem skuteczności wniosku o wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości jest jednak konkretne określenie tej nieruchomości przez wskazanie numeru działki lub adresu. W orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie utrwalił się przywołany przez sąd I instancji słuszny pogląd, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie służą do poszukiwania majątku konkretnej osoby w celu egzekwowania należności cywilnoprawnych. Jest to jednak pogląd, który wyrażono w sprawach, w których wierzyciel zwraca do starosty o podanie informacji na temat bliżej nieokreślonych nieruchomości należących do wskazanej osoby.

Sytuacja taka nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, w której skarżąca zwracała się z wnioskiem o udostępnienie danych z ewidencji dotyczących konkretnej – ściśle określonej nieruchomości. Poszukiwała zatem informacji o gruncie, należącej do katalogu określonego w art. 20 ust. 1 ustawy. Sam fakt, że z księgi wieczystej można uzyskać informację o osobie właściciela nieruchomości nie ma wpływu na stwierdzenie, że numer tej księgi stanowi element przedmiotowy opisu nieruchomości. Na marginesie tylko wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad na których opiera się system ksiąg wieczystych jest zasada ich jawności (art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 707 ze zm.). Jawność ta obejmuje oczywiście także możliwość uzyskania wiedzy o osobie właściciela nieruchomości.

Uznać należało zatem za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 2 i 4 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy przez błędną wykładnię tych przepisów i wadliwe przyjęcie, że numer księgi wieczystej określonej nieruchomości objętej operatem ewidencji gruntów i budynków nie stanowi informacji o gruncie, podlegającej ujawnieniu na wniosek każdej zainteresowanej osoby.

Ponieważ w sprawie niniejszej nie ma naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji.

Rzeczą organu rozpatrującego sprawę w I instancji będzie udostępnienie skarżącej żądanych informacji zgodnie z art. 24 ust. 2 i 4 ustawy.

Wobec uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oddalającego skargę i uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w części obejmującej koszty postępowania kasacyjnego oraz na podstawie art.200 p.p.s.a. w zakresie kosztów postępowania przed sądem I instancji.