Swoboda w organizowaniu i wykonywaniu usług transportu publicznego przez samorząd terytorialny

Swoboda w organizowaniu i wykonywaniu usług transportu publicznego przez jednostkę samorządu terytorialnego wynika z przepisów zarówno prawa unijnego, jak i prawa krajowego.

Przepis art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 137/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urzędowy Unii Europejskiej z 3. 12. 2007 r.) stanowi, że każdy właściwy organ lokalny, świadczący usługi w zakresie zintegrowanego transportu pasażerskiego, jeżeli nie zabrania mu tego prawo krajowe – może zdecydować, że będzie samodzielnie świadczyć usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego lub zawierać umowy w tym zakresie bezpośrednio z podmiotem wewnętrznym. Przez podmiot wewnętrzny, zgodnie z art. 2 j powołanego rozporządzenia należy zaś rozumieć odrębną prawnie jednostkę podlegającą kontroli właściwego organu lokalnego.

Prawo polskie nie tylko zaś nie ogranicza uprawnienia organu lokalnego do organizowania i świadczenia usług w zakresie publicznego transportu pasażerskiego, ale również wyraźnie gwarantuje takie uprawnienie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U. z 2016, poz. 446 ze zm.) sprawy z zakresu lokalnego transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy. W celu wykonania tych zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne oraz zawierać umowy z innymi podmiotami (art. 9 ust. 1).

Wykonywanie lokalnego transportu zbiorowego jest usługą o charakterze użyteczności publicznej, gdy służy bieżącemu i nieprzerwanemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4).

Regulacje te wskazują, że organizowanie i wykonywanie usług w zakresie transportu autobusowego w W. należy do zadań własnych pozwanego miasta, które ma prawo organizowania rynku autobusowego oraz świadczenia na nim usług przez własne jednostki organizacyjne, ewentualnie przez podmioty wewnętrzne w rozumieniu powołanego wyżej rozporządzenia unijnego. Nie ulega zaś wątpliwości, że miasto W. jest gminą (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W., jedn. tekst Dz. U. z 2015 r., poz. 1438).

Uprawnienie pozwanego do swobody w organizowaniu i świadczeniu usług na rynku autobusowym dodatkowo podkreślają przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (jedn. tekst Dz. U. 2016 r. poz. 573 ze zm.).

Gospodarką komunalną jest wykonywanie przez gminę jej zadań własnych w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a gmina decyduje o sposobie i formach prowadzenia tej gospodarki oraz o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publiczne. Nie ulega więc najmniejszej wątpliwości, że pozwane miasto ma zagwarantowaną, przez przepisy krajowe i unijne, swobodę w organizowaniu rynku usług autobusowych oraz decydowania o tym kto i na jakich warunkach będzie świadczył usługi na tym rynku. Nie ma więc przeszkód, aby powierzało ono wykonywanie usług przewozu autobusami na rynku warszawskim tylko własnej jednostce organizacyjnej, jaką było ZA do czasu reorganizacji, albo spółce z o.o., w której pozwane miasto ma wszystkie udziały. Na pierwszy rzut oka wydaje się więc w pełni uzasadniony wniosek, że tym bardziej może powierzyć ZA tylko część W. rynku przewozów autobusowych, a na pozostałej części dopuścić do świadczenia usług przez innych przedsiębiorców.

Poczynione wyżej ustalenia nie upoważniają jednak do wniosku, który wyciągnął Sąd Apelacyjny, że wobec tego ocenę działalności pozwanego miasta z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony konkurencji można odnieść tylko do tej części rynku, na której usługi transportowe świadczą inni niż ZA przedsiębiorcy wyłonieni w drodze przetargu. Taki wniosek nie znajduje żadnego uzasadnienia na tle krajowych i unijnych regulacji dotyczących ochrony konkurencji.

Rozpocząć należy od odpowiedzi na podstawowe pytanie, czy gmina jako jednostka samorządu terytorialnego może podlegać przepisom o ochronie konkurencji. Pozytywną odpowiedź na to pytanie zawiera art. 4 pkt 1 a ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jedn. tekst Dz. U. z 2015, poz. 184 ze zm., dalej powołana jako u.o.k.i.k.). Zgodnie z powołanym przepisem przedsiębiorcą, do którego stosuje się przepisy tej ustawy jest również osoba prawna organizująca lub świadcząca usługi o charakterze użyteczności publicznej. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że pozwane miasto organizujące usługi na w. rynku usług transportu autobusowego, jest przedsiębiorcą, do którego stosuje się przepisy tej ustawy. W związku z tym podział rynku tych usług podlega ocenie między innymi z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 9 u.o.k.i.k. Przepis ten zakazuje nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym każdemu przedsiębiorcy lub przedsiębiorcom działającym na rynku właściwym. 

Rynkiem, na którym należy badać czy pozwane miasto nie nadużywa pozycji dominującej jest cały w. rynek usług autobusowych, gdyż co podkreślił także Sąd Apelacyjny, powód i ZA świadczą usługi, w tym samym miejscu, dla tych samych odbiorców, operują tymi samymi środkami i korzystają z tej samej infrastruktury miejskiej. Dla oceny czy pozwany dopuścił się nadużycia pozycji dominującej należy zbadać jego zachowanie biorąc pod uwagę, co przepis art. 9 u.o.k.i.k. rozumie przez nadużycie pozycji dominującej. W szczególności wymaga zbadania czy podział rynku w proporcji 70% dla ZA i 30% dla pozostałych przedsiębiorców jest uzasadniony. W tym kontekście należy podkreślić, że uprawnienie pozwanego do organizowania rynku usług autobusowych nie przekreśla możliwości oceny jego zachowania pod kątem nadużywania pozycji dominującej, w szczególności czy nie jest przypadek tzw. dławienia konkurencji. Nawet więc gdy gmina zorganizuje świadczenie usług transportowych w taki sposób, że powierzy ich wykonanie tylko jednemu przedsiębiorcy całkowicie zależnemu od gminy, nie wyklucza to oceny jej zachowania przez pryzmat przepisów o ochronie konkurencji. Tym bardziej jest to dozwolone w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.

Wyłączenie gminy spod działania przepisów o ochronie konkurencji mogłoby wynikać z przepisów szczególnych, ale wymagałoby to ich wskazania, tego zaś Sąd Apelacyjny nie uczynił, co jest zrozumiałe bo takich przepisów nie ma. Wyłączenia pozwanego miasta spod działania przepisów o ochronie konkurencji można także poszukiwać w przepisach unijnych. Jak wynika z art. 106 ust. 2 TFUE przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym podlegają regułom konkurencji przewidzianym w Traktacie w granicach w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu zadań im powierzonych. Prawo unijne, podobnie jak nasze przepisy o ochronie konkurencji wskazuje więc, że co do zasady taki przedsiębiorca jak pozwane miasto podlega regułom konkurencji. Wyłączenie spod działania tych reguł jest możliwe tylko wtedy, gdyby ich stosowanie stanowiło przeszkodę w wykonywaniu zadań powierzonych pozwanemu.

Dokonana analiza przepisów unijnych i krajowych wskazuje, że Sąd Apelacyjny, oceniając podstawy roszczenia odszkodowawczego sformułowane w pozwie nie mógł poprzestać tylko na ocenie czy rekompensata udzielana przez pozwane miasto jest niedozwoloną pomocą publiczną, gdyż rozważania w tym zakresie mogą być brane pod uwagę, tylko w kontekście oceny czy zachowanie pozwanego narusza przepisy o ochronie konkurencji. Uzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 108 TFUE poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji art. 6 k.c. Uzasadnione są także dalsze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skoro zachowanie pozwanego miasta może być oceniane z punktu widzenia przepisów o ochronie konkurencji w odniesieniu do całego W. rynku usług transportu autobusowego, to sprowadzenie tej oceny tylko do części tego rynku na którym zlecono świadczenie tych usług ZA nie znajduje żadnego uzasadnienia. W konsekwencji dokonując takiej uproszczonej oceny Sąd Apelacyjny naruszył zarówno przepisy prawa unijnego art. 106 ust. 2 i art. 102 TFUE oraz przepisy powołanego wyżej Rozporządzenie Nr 1370/07 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r., a także przepisy ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, w tym zarzucony w skardze kasacyjnej art. 9 ust. 2 pkt 3 i 5.

Wyrok SN z dnia 26 stycznia 2017 r., I CSK 252/15

Standard: 10997 (pełna treść orzeczenia)