Decyzja zobowiązująca do podjęcia lub zaniechania naruszeniom zbiorowe interesy konsumentów (art. 28 u.o.k.k.)

Zgodnie z art. 28 ustawy okik (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 stycznia 2015r.), jeżeli w toku postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów zostanie uprawdopodobnione - na podstawie okoliczności sprawy, informacji zawartych w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 100 ust. 1, lub innych informacji będących podstawą wszczęcia postępowania - że przedsiębiorca stosuje praktykę, o której mowa w art. 24, przedsiębiorca, któremu jest zarzucane naruszenie tego przepisu, zobowiąże się do podjęcia lub zaniechania określonych działań zmierzających do zapobieżenia tym naruszeniom, Prezes Urzędu może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek wykonania tych zobowiązań.

Decyzja zobowiązująca uregulowana w cytowanym przepisie jest środkiem zmierzającym do polubownego rozstrzygnięcia powstałego sporu. Polski ustawodawca wprowadził model wzorowany na unijnym, gdzie uprawnienie do wydawania decyzji zobowiązujących przysługuje Komisji Europejskiej na podstawie art. 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu. Uregulowanie zawarte w art. 28 ustawy okik zakłada aktywność po stronie przedsiębiorcy, któremu postawiono zarzut naruszenia zakazu stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Przedsiębiorca, powołując się na przepis art. 28, występuje do Prezesa UOKiK z pisemnymi propozycjami zobowiązań, które organ może, ale nie musi zaakceptować. Prezes UOKiK nie może z własnej inicjatywy, bez udziału przedsiębiorcy wydać decyzji na podstawie art. 28 ustawy. Jednocześnie rozstrzygnięcie sprawy w trybie przyjęcia zobowiązań przedsiębiorcy należy do kategorii decyzji uznaniowych. Jak wskazała Małgorzata Sieradzka w „Komentarzu do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów,” pod red. K.Kohutka (Wolters Kluwers 2014), „ wiąże się to z koniecznością rozważenia kwestii, jakie orzeczenie w konkretnej sytuacji faktycznej będzie lepsze dla interesu publicznego, w ochronie którego występuje organ antymonopolowy. Prezes UOKiK nie ma zatem obowiązku wydania decyzji zobowiązującej w każdym przypadku, gdy przedsiębiorca wystąpi z wnioskiem o jej wydanie. Przepis art. 28 ustawy okik nie obliguje bowiem organu ochrony konsumentów do wydania decyzji zobowiązującej, a jedynie stwarza mu prawną możliwość wydania takiej decyzji. Prezes UOKiK jest zatem uprawniony, a nie zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy.” W orzecznictwie przyjmuje się, że wybór konkretnej podstawy prawnej determinującej treść decyzji jest pochodną występującej w polskim prawie administracyjnym koncepcji swobodnego uznania administracyjnego. Według niej organ administracyjny ma swobodę w wyborze rodzaju decyzji. Swoboda ta jest ograniczona koniecznością ziszczenia się przesłanek niezbędnych do jej wydania. Kontrola odmowy wydania decyzji zobowiązującej przez Sąd może mieć miejsce tylko wyjątkowo, w sytuacji, gdy doszło do naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 października 2016r. w sprawie III SK 54/15, uznał, że dopuszczalne jest uznanie zarzutu niezastosowania art. 28 u.o.k.k. za zasadny, jeżeli organ ochrony konsumentów nie wydał decyzji zobowiązującej wbrew wypracowanym w swojej praktyce orzeczniczej standardom postępowania. Analogicznie należy traktować sytuację, w której organ nie wydał takiej decyzji wbrew zasadom, do respektowania których zobowiązał się w stosunku do uczestników rynku wskutek ewentualnego upublicznienia wszelkiego rodzaju wyjaśnień, wytycznych, zaleceń, i tym podobnych dokumentów przybliżających uczestnikom rynku sposób wykładni i stosowania publicznoprawnych reguł ochrony konsumentów. Możliwe jest również uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 28 u.o.k.k., przez jego niezastosowanie, w przypadku wykazania naruszenia zasady równego traktowania przedsiębiorców dopuszczających się tożsamych praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (w szczególności kwestionowanych w postępowaniach wszczynanych w wyniku przeglądu poszczególnych segmentów rynku).

Uznać należy, że Prezes UOKiK, podejmując decyzję co do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 ustawy okik lub rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 i art. 27 ustawy okik, powinien kierować się w szczególności: celami ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, skutkami praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów oraz treścią zaproponowanego przez przedsiębiorcę zobowiązania. Zobowiązanie złożone Prezesowi UOKiK winno prowadzić do wyeliminowania kwestionowanych zachowań przez przyjęcie jasnego i ściśle określonego sposobu przyszłego zachowania przedsiębiorcy. Nie jest wystarczające złożenie deklaracji, że określone zachowania nie będą w przyszłości stosowane.

Praktyka powoda godziła w podstawowe prawo konsumentów, jakim jest prawo do informacji, wywierała bezpośredni wpływ na decyzje konsumentów i miała dla nich niekorzystne skutki, w tym przede wszystkim finansowe. W tym kontekście propozycja przedsiębiorcy usunięcia skutków naruszeń zbiorowych interesów konsumentów musiała zostać uznana za niewystarczającą. Odnosiła się ona bowiem jedynie do tych podmiotów, które wniosły reklamację, czyli do 2 osób, w sytuacji, gdy naruszenie zbiorowych interesów konsumentów mogło nastąpić w odniesieniu znacznie większej liczby niezidentyfikowanych, bo nie składających reklamacji, konsumentów. Właściwe byłoby zastosowanie zadośćuczynienia za straty poniesione przez uczestników do wszystkich potencjalnych uczestników konkursu, którzy zgłosiliby się na wezwanie organizatora konkursu, co zostało wykluczone przez powoda. Ocena zobowiązania powoda w świetle celów ustawy okik (ochrona konsumentów) oraz skutków naruszenia, prowadzi do wniosku, że zaniechanie wydania decyzji zobowiązującej było w tym wypadku zgodne z interesem publicznoprawnym.

Wskazać należy również, że przepis art. 28 ustawy okik nie zawiera treści, z której wynikałoby, że Prezes Urzędu jest zobowiązany do poinformowania przedsiębiorcy, że jego zobowiązanie nie zostało przyjęte. Obecnie - t.j. od 2015r. na stronie internetowej urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (...) umieszczone są „Wyjaśnienia w sprawie wydawania decyzji zobowiązujących w sprawach praktyk ograniczających konkurencję oraz praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów”. W ich treści wskazano, że ich celem jest zwiększenie przejrzystości prowadzenia postępowań przez Prezesa UOKiK. Nie mają one charakteru prawnie wiążącego, publikację wyjaśnień należy rozumieć jako deklarację ich stosowania. Z „Wyjaśnień” wynika również, że Prezes UOKiK o odmowie zobowiązania każdorazowo informuje przedsiębiorcę na piśmie przed wydaniem decyzji administracyjnej. Przed 2015r. na stronie internetowej znajdował się projekt „Wyjaśnień” z 4.06.2012r. oraz komentarz Małgorzaty Krasnodębskiej- Tomkiel dotyczący decyzji zobowiązującej. Oba te dokumenty nie zawierały treści analogicznej do Wyjaśnień z 2015r. Podzielając pogląd Sądu Najwyższego zaprezentowany w przedstawionym powyżej wyroku w sprawie III SK 54/15, że Prezes UOKiK powinien respektować upublicznione przez siebie reguły postępowania wyrażone w wyjaśnieniach, wytycznych, zaleceniach, to wskazać należy, że w niniejszym przypadku taka sytuacja nie mogła mieć miejsca, gdyż powodowa spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 28 ustawy okik w dniu 25 maja 2012r. (data wpływu do Urzędu), zaskarżona decyzja została wydana w dniu 24 października 2012r., czyli prawie 3 lata przed upublicznieniem „Wytycznych”.

W konsekwencji nie można uznać, aby w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia standardów ochrony jednostki wymaganych przez art. 6 ust. 3 lit a i b Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950r. (Dz.U. z 1993r. Nr 61 poz. 284 ze zm.), art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czy naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej, określonej w k.p.a.

Wyrok SA w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r., VI ACa 919/14

Standard: 10631 (pełna treść orzeczenia)